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聯邦黨人文集

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《聯邦黨人文集》 漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第一篇 概論    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  對目前邦聯政府的無能有了無可置疑的經驗以後,要請你們為美利堅合眾國慎重考慮一部新的憲法。這個問題本身就能說明它的重要性;因為它的後果涉及聯邦的生存、聯邦各組成部分的安全與福利,以及一個在許多方面可以說是世界上最引人注意的帝國的命運。時常有人指出,似乎有下面的重要問題留待我國人民用他們的行為和範例來求得解決:人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府,還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織。如果這句話不無道理,那末我們也許可以理所當然地把我們所面臨的緊要關頭當做是應該作出這項決定的時刻;由此看來,假使我們選錯自己將要扮演的角色,那就應當認為是全人類的不幸。    
  這個想法會在愛國心的動機之外又增加關懷人類的動機,以提高所有思慮周到的善良人士對這事件的關切心情。如果我們的選擇取決於對我們真正利益的明智估計,而不受與公共利益無關的事實的迷惑和影響,那就萬分幸運了。但這件事情與其說是可以認真預期,還不如說是只能熱切希望而已。提供給我們審議的那個計劃,要影響太多的私人利益,要改革太多的地方機構,因此在討論中必然會涉及與計劃的是非曲直無關的各種事物,並且激起對尋求真理不利的觀點、情感和偏見。    
  在新憲法必然會碰到的最大障礙中,可以很容易地發現下列情況:每一州都有某一類的人,他們的明顯利益在於反對一切變化,因為那些變化有可能減少他們在州政府中所任職位的權力、待遇和地位;另外還有一類人,他們出於不正常的野心,或者希望趁國家混亂的機會擴大自己的權力,或者認為,對他們來說在國家分為幾個部分邦聯政府的情況下,要比聯合在一起有更多向上爬的機會。    
  然而,對於有這種性格的人,我並不打算詳述我的意見。我清楚知道,不分青紅皂白,隨便將哪一路人的反對(僅僅因為他們所處地位會使他們可疑)都歸結於利益或野心,不是實事求是的。天公地道,我們必須承認,即使那樣的人也會為正當目的所驅使。無庸置疑,對於已經表示或今後可能表示的反對,大多數的出發點即使不值得敬佩,至少也無可厚非,這是先入為主的嫉妒和恐懼所造成的正常的思想錯誤。使判斷產生錯誤偏向的原因的確很多,並且也很有力量,以致我們往往可以看到聰明而善良的人們,在對待社會最重要的問題上既有站在正確的一邊,也有站在錯誤的一邊。這一情況如果處理得當,可以給那些在任何爭論中非常自以為是的人提供一個遇事實行節制的教訓。在這方面,還有一個值得注意的理由,是從以下考慮得來的:我們往往不能肯定,那些擁護真理的人在原理上受到的影響是否比他們的對立面更為純潔。野心、貪婪、私仇、黨派的對立,以及其他許多比這些更不值得稱讚的動機,不僅容易對反對問題正確一面的人起作用,也容易對支持問題正確一面的人起作用。假使連這些實行節制的動機都不存在,那麼再也沒有比各種政黨一向具有的不能容忍的精神更不明智了。因為在政治上,如同在宗教上一樣,要想用火與劍迫使人們改宗,是同樣荒謬的。兩者的異端,很少能用迫害來消除。    
  然而,無論這些意見被認為是多麼確鑿有理,我們已有充分徵兆可以預測,在這次討論中,將會發生和以前討論一切重大國家問題時相同的情況。忿怒和惡意的激情會像洪流似的奔放。從對立黨派的行為判斷,我們會得出這樣的結論:他們會共同希望表明自己意見的正確性,而且用慷慨激昂的高聲演說和尖酸苛薄的謾罵來增加皈依者的人數。明智而熱情地支持政府的權能和效率,會被誣蔑為出於愛好專制權力,反對自由原則。對人民權利的威脅過於謹慎的防範——這通常是理智上的過錯,而不是感情上的過錯——卻被說成只是托詞和詭計,是犧牲公益沽名釣譽的陳腐釣餌。一方面,人們會忘記,妒忌通常伴隨著愛情,自由的崇高熱情容易受到狹隘的懷疑精神的影響。另一方面,人們同樣會忘記,政府的力量是保障自由不可缺少的東西;要想正確而精明地判斷,它們的利益是不可分的;危險的野心多半為熱心於人民權利的漂亮外衣所掩蓋,很少用熱心擁護政府堅定而有效率的嚴峻面孔作掩護。歷史會教導我們,前者比後者更加必然地導致專制道路;在推翻共和國特許權的那些人當中,大多數是以討好人民開始發跡的,他們以蠱惑家開始,以專制者告終。    
  同胞們,在以上的論述中,我已注意到使你們對來自任何方面的用沒有事實根據的印象來影響你們在極為迫切的福利問題上作出決定的一切企圖,加以提防。毫無疑問,你們同時可以從我在以上論述的總的看法中發現,它們對新憲法並無敵意。是的,同胞們,我承認我對新憲法慎重考慮以後,明確認為你們接受它是有好處的。我相信,這是你們爭取自由、尊嚴和幸福的最可靠的方法。我不必故作有所保留。當我已經決定以後,我不會用審慎的姿態來討好你們。我向你們坦率承認我的信仰,而且直率地向你們申述這些信仰所根據的理由。我的意圖是善良的,我不屑於含糊其辭,可是對這個題目我不想多作表白。我的動機必須保留在我自己的內心裡。我的論點將對所有的人公開,並由所有的人來判斷。至少這些論點是按照無損於真理本意的精神提出的。    
  我打算在一系列的論文中討論下列令人感興趣的問題:聯邦對你們政治繁榮的裨益,目前的邦聯不足以維持聯邦,為了維持一個至少需要同所建議的政府同樣堅強有力的政府;新憲法與共和政體真正原則的一致,新憲法與你們的州憲是相類似的,以及,通過新憲法對維持那種政府、對自由和財產的進一步保證。    
  在這次討論過程中,我將要盡力給可能出現、並且可能引起你們注意的所有反對意見提出滿意的答覆。    
  也許有人認為,論證聯邦的裨益是多餘的,這個論點無疑地已為各州大部分人民銘記在心,可以設想,不致有人反對。但是事實上,我們已經聽到在反對新憲法的私人圈子裡的私下議論說:對任何一般性制度來說,十三個州的範圍過於廣闊,我們必須依靠把整體分為不同部分的獨立邦聯:這種說法很可能會逐漸傳開,直到有足夠的贊成者,同意公開承認為止。對於能夠高瞻遠矚的人來說,再也沒有比這一點更為明顯了:要末接受新憲法,要末分裂聯邦。因此首先分析聯邦的裨益以及由於聯邦分裂各州會暴露出來的必然弊病和可能的危險,是有用的。因此這點將成為我下一篇論文的題目。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二篇 關於外國勢力和影響的危險對此問題的概述    
   (傑伊)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  當美國人民想到現在要請他們決定一個結果必然成為引起他們注意的最重要的問題時,他們採取全面而嚴肅的主張顯然是適宜的。    
  再沒有比政府的必不可少這件事情更加明確了;同樣不可否認,一個政府無論在什麼時候組織和怎樣組織起來,人民為了授予它必要的權力,就必須把某些天賦權利轉讓給它。    
  因此,值得考慮的是,究竟哪種辦法對美國人民更為有利:他們在一個聯邦政府治下,對於總的目的說來,應當成為一個國家,還是分為幾個獨立的邦聯,而把建議他們交給一個全國政府的同樣權力授予每個邦聯的首腦。    
  直到最近,有這樣一種公認的、毫無異議的意見:美國人民的幸福,有賴於他們持續不斷的牢固團結,而我們最優秀、最聰明的公民們的希望、願望和努力,也是經常朝著這個目標的。但是現在出現了一些政治家,他們堅持認為這個意見是錯誤的,還認為我們不要在聯合中尋求安全和幸福,而應該把各州分為不同的邦聯或獨立國,在這種體制內尋求這些東西。這種新說法無論怎樣離奇,但仍有人擁護;有些人從前對此非常反對,現在卻也加入贊成者的行列了。不論使這些先生們的思想和言論產生這種變化的論據或動機是什麼,一般人民在沒有確信這些新的政見是以真理和正確的政策為基礎時,就去接受它們,那肯定是不明智的。    
  我常常感到欣慰的是,我認識到獨立的美國不是由分散和彼此遠隔的領土組成,而是一個連成一片、遼闊肥沃的國家,是西方自由子孫的一部分。上帝特別賜給它各種土壤和物產,並且用無數河流為它灌溉,使它的居民能安居樂業。連接一起的通航河流,圍繞邊界形成一種鏈條,就像把這個國家捆綁起來一樣。而世上最著名的幾條河流,距離適當,為居民們提供友好幫助互相來往和交換各種商品的便利通道。    
  我同樣高興的是,我經常注意到,上帝樂於把這個連成一片的國家賜予一個團結的人民——這個人民是同一祖先的後裔,語言相同,宗教信仰相同,隸屬於政府的同樣原則,風俗習慣非常相似;他們用自己共同的計劃、軍隊和努力,在一次長期的流血戰爭中並肩作戰,光榮地建立了全體的自由和獨立。    
  這個國家和這種人民似乎是互相形成的,這似乎是上帝的計劃,就是說,對於被最堅韌的紐帶聯合在一起的同胞來說,這份非常合適和方便的遺產,決不應當分裂為許多互不交往、互相嫉妒和互不相容的獨立國。    
  迄今,在各個階層和各個派別的人們當中,仍然流傳著同樣的意見。總的說來,我們是一個和諧如一的人民,每個公民到處享有同樣的國民權利、特權並且受到保護。作為一個國家,我們創造過和平,也打過仗;作為一個國家,我們消滅了共同的敵人;作為一個國家,我們同外國結成聯盟,簽訂條約、合同和公的。    
  對於聯合的價值和幸福所產生的強烈意識,很早就誘使人民去建立一個聯邦政府來保持這種聯合,並使之永遠存在下去。他們建立這種政府差不多是在政治上剛剛存在的時候;不,是在居民們正被烈火燃燒的時候,是在許多同胞正在流血的時候,是戰爭和破壞正在進行、無暇在為自由人民組織明智而正常的政府以前必須進行冷靜地探索和成熟地思考的時候。在如此不祥的時候組成的政府,在實踐上發現許多缺陷不足以符合原定的目的,這是不足為怪的。    
  我們智慧的人民發覺這些缺陷,深感惋惜。由於對聯合和自由依然有同樣的愛好,所以他們認為立即會有威脅前者的危險,在遙遠的時候就會威脅後者。由於相信只有在一個比較明智地組成的全國政府中才能為二者找到充分保證,所以他們一致同意召開最近的費城制憲會議,來考慮這個重要問題。    
  會議擔負了這項艱巨的任務,參加的成員,都是取得人民信任的人物,很多人是在考驗人們的意志和感情的時刻以愛國精神、品德和智慧而出名的。他們在平靜的和平時期,頭腦裡不思考其他問題,幾個月來,逐日進行連續不斷地、冷靜地協商。他們除了對國家的熱愛,沒有受到任何權力的威脅或任何感情的影響,最後把他們共同努力和全體一致同意而產生的方案提供給人民,並向人民推薦。    
  由於事實如此,所以要承認這個方案只是推薦,不是強加於人。然而也要記住,這既不是要盲目批准,也不是要盲目否定。而是要進行認真而坦率的考慮,這是這個問題的重要性的需要,而且應當得到這樣的考慮。但是,對這個問題能夠得到這樣的考慮和研究(如本文所指出的),與其說可以期待,不如說只能期望而已。前一次情況的經驗告訴我們,對這種希望不能過於樂觀。人們還沒有忘記,由於充分理解到迫切的危險,美國人民才組成了著名的1774年的大陸會議。 這個機構把一些措施介紹給選民,事實證明了他們的智慧。然而不久,報紙、小冊子和各種週刊就群起反對這些措施,這種情況我們記憶猶新。不僅許多專為個人利益打算的政府官員,而且還有其他一些人或者出於對結果的錯誤估計,或者由於迷戀過去的不正當影響,或者由於其野心的目的不符合公共利益,他們都在不屈不撓地作出努力,說服人民反對這個愛國會議的建議。的確,有許多人受騙上當,但絕大多數人通情達理,而且作出了明智的決定;他們回想起自己這種做法是很高興的。    
  他們考慮到,大陸會議是由許多明智和有經驗的人組成的。這些人來自全國四面八方,帶來了各種有用的情況,而且互相進行了交換。在他們一起研究和討論本國的真正利益的那段時間內,他們必然會得到有關這個問題的非常準確的知識。他們每人非常關心公眾的自由和幸福,因此他們的愛好和責任同樣會使他們經過深思熟慮以後,只推薦那些自己真正認為慎重而可取的措施。    
  這些和諸如此類的考慮,當時促使人民非常信任大陸會議的判斷和誠實。儘管有人使用各種策略和手腕來阻止他們接受會議的建議。他們還是接受了。如果一般人民有理由信任參加大陸會議的人(其中完全經過考驗或一般知名的人寥寥無幾),那末他們現在有更多的理由來尊重這次制憲會議的判斷和建議,因為大家知道,那次大陸會議的一些最著名的成員也是這次制憲會議的成員;他們經過了考驗,並以自己的愛國精神和才幹得到公認;他們的政治知識已臻成熟,他們把累積的知識和經驗帶到了這次會上。    
  值得注意的是,不僅是第一屆大陸會議,而且以後的各屆國會,以及最近的制憲會議,都和人民共同認為,美國的繁榮取決於自己的聯合。保持全國的聯合併使之永存,就是人民召開這次會議的偉大目的,也是會議建議人民接受這個草案的重大目的。因此,有些人在這個特別時期企圖貶低聯合的重要性,難道有什麼正當理由和善意的目的嗎?為什麼有人提出三四個邦聯要比一個好呢?我相信,在這個問題上人民的考慮一向是正確的,他們對聯合事業普遍一致的嚮往,是有重大理由作為根據的,我將在以後的一些論文中對這些理由加以發揮和說明。那些主張用幾個不同的邦聯代替制憲會議草案的人,似乎清楚地預料到,否決這個草案會使聯合繼續處於極大的危險狀態。事情必然如此,所以我真誠地希望,正如每個善良的公民清楚預料的那樣,聯合一旦瓦解,美國將有理由引用詩人的名言高呼:「再見吧!永遠再見吧!我的偉大的一切」。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三篇 續前篇內容    
   (傑伊)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  任何國家的人民(如果說象美國人一樣聰明而見多識廣),很少會接受而且多年來不斷堅持一種與自己的利益有關的錯誤意見,這已不是什麼新的看法了。考慮到這一點,自然會使人們尊重美國人民長期以來一致持有的高見:那就是不斷牢固地團結在一個被授予足夠權力來達到所有一般性和全國性目的的聯邦政府下面,是非常重要的。    
  我愈是細心考慮和研究產生這種意見的種種理由,我就愈是相信這些理由是中肯而無庸爭論的。    
  在一個明智而自由的人民認為必須注意的許多事物當中,為自己提供安全看來是首要的事情。人民的安全無疑是同各種情況和需要考慮的事實有關,因而給予那些希望正確而全面地說明它的人以很大的自由。    
  目前我只打算把安全問題作為同確保和平與安定有關的東西來研究,既要保證防禦外國軍隊和勢力的威脅,也要保證防禦由於國內原因而出現的同樣威脅。因為前者首先出現,所以應該首先予以討論。為此讓我們著手考察一下人民的如下意見是否正確:在一個有效率的全國政府領導下,一個和諧的聯邦能為他們提供可以想像的對付外來的戰爭的最好保證。    
  世上業已發生或將要發生的戰爭次數,會經常同引起戰爭的或真或假的原因的數量和重要性成正比例。如果這種說法是正確的,那麼研究一下聯合的美國可能提出的關於戰爭的理由正當是否同不聯合的美國同樣多,就成為有益的事了。因為假如結果是聯合的美國提供的理由也許最少,那末結論就是聯合在這方面最能使人民與其他國家保持和平狀態。    
  戰爭的正當起因,多半由於違犯條約,或直接侵犯。美國至少已經和六個國家簽訂了條約,除普魯士以外,這幾個國家都是海軍國,因此都能對我們進行騷擾和傷害。美國和葡萄牙、西班牙以及英國也有廣泛的貿易關係,關於後兩國,還要注意其周圍情況。    
  美國對所有這些強國遵守國際法,對於美國的和平是有重大意義的。我覺得很明顯,一個全國政府,要比十三個分散的州或三四個不同的邦聯能夠更完善、更正確地做到這一點。    
  因為一個有效的全國政府一旦成立,國內最優秀人物不僅會同意為它服務,而且也會普遍得到任命,從事政府的管理工作;因為雖然城鎮或鄉村或其他互相勾結的勢力,可能把某些人安插在州議會的眾議院或參議院,法院或行政部門,然而要介紹人們進全國政府的機關,就需要在才能和其他資格方面有更廣泛的聲譽,——特別是由於全國政府將有最廣闊的選擇範圍,永遠不會體驗到缺乏合適人選的情形,而在某些州里這種情形卻並非罕見。因此其結果是,全國政府的管理、政治計劃和司法決定,都會比各州更明智、更系統、更適當,從而使其他國家更為滿意,對我們自己也就更加安全。    
  因為在全國政府下面,條約和條約條款以及國際法經常會用一種意義去解釋,並且用同樣方式去執行,而在十三州或在三四個邦聯裡,對於同樣條款和問題的判斷往往不會一致;原因一方面是各獨立政府所指定的法院和法官不同,另一方面是不同的地方法律和集團,可能對這些判斷產生影響。制憲會議把這些問題交給一個由全國政府所指定、並且只對這個政府負責的法院來審理和裁判,其智慧是不能過於讚揚的。    
  因為當時的得失展望,往往會誘使一兩個州的執政黨越出誠實和公正的軌道;但是這些誘惑並未達到其他各州,因而對全國政府影響很小或毫無影響,所以誘惑就不會產生效果,誠實和公正也得以保全。同大不列顛簽訂和約的情況,大大增加了這個論斷的份量。    
  因為即使一個州的執政黨要想拒絕這些誘惑,然而,由於這些誘惑可能、而且常常是由該州的特殊情況引起的,而且可能影響許多居民,所以執政黨即使願意也不能經常阻止不公正事情的策劃,或者懲罰侵略者。然而不受這些局部情況影響的全國政府,既不會受到引誘自己犯錯誤,也不缺乏權力或意圖去阻止或懲罰別人犯錯誤。    
  所以,無論有計劃的還是偶然的違反條約和國際法都會提供正當的戰爭理由;這些理由,在一個全國政府領導下,比在幾個地位較低的政府領導下,可以少擔憂一些,在這一方面,前者最有利於人民的安全。    
  至於由直接的非法侵犯所造成的那些正當的戰爭理由,我覺得同樣明顯的是,一個良好的全國政府在對付這類侵犯的危險方面,能比任何其他方面提供更多的保證。    
  因為這種侵犯往往起因於一部分而不是全部的情感用事和私心,起因於一兩個州而不是整個聯邦的情感用事和自私之心。迄今為止,還沒有一次印第安人戰爭是由於目前軟弱無能的邦聯政府的侵犯引起的;但是卻有幾個實例表明,印第安人戰爭是由於個別州的不當行為引起的,這些州不能或不願意制止或懲罰犯罪行為,從而造成了對許多無辜居民的屠殺。    
  西班牙和英國的領土,同某些州接壤,而不同另一些州接壤,這就自然把爭執的原因更直接地局限於接界的居民了。假若有的話,一定是接界各州被一時憤怒和短時間內感覺到的表面利益或損害所衝動,很可能用直接的侵犯挑起同這些國家的戰爭。再沒有東西像一個全國政府那樣有效地排除這種危險了,它的智慧和審慎決不會被直接有利害關係的人們的激情所削弱。    
  全國政府不僅提不出什麼正當的戰爭理由,而且有更多的權力進行調停與和解。全國政府比較穩健而冷靜,在這方面和在其他各方面一樣,要比得罪對方的州更能深謀遠慮地行動。各州的自尊心,和人們的自尊心一樣,自然會使他們認為自己的一切行動都是正當的,並且反對承認、改正他們的錯誤與過失。全國政府在這種情況下就不會受到自尊心的影響,但是會慎重而公平地考慮和決定最適宜於使他們擺脫威脅他們的困難的方法和手段。    
  此外,大家知道,一個團結的強國提出的道歉、解釋和賠償,往往被認為滿意而接受,如果是由一個無足輕重或弱小的州或邦聯提出的話,就會被認為不滿意而加以拒絕。    
  1685年,熱那亞州得罪了路易十四之後,曾竭力去撫慰他。路易十四要他們派遣首席執政官,由四名參議員陪同到法國向他請罪,接受他的條件。他們為了和平,不得不屈從這種要求。難道路易十四能在任何時候向西班牙、大不列顛或任何其他強國提出這種要求或得到這種屈辱性的表示嗎?    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四篇 續前篇內容    
   (傑伊)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  我在前面一篇論文中提到幾個理由,說明為什麼聯合最能使人民得到安全,不讓他們遭到由於向其他國家提出正當作戰理由而引起的威脅。那些理由還說明,一個全國政府提出這種作戰理由的可能性比州政府或擬議的小邦聯,不僅更少,而且更容易求得和解。    
  但是美國人民對外來力量威脅的防禦,不僅取決於他們盡量不向其他國家提出正當的作戰理由,而且取決於他們使自己處於或繼續處於一種不致引起敵意或侮辱的境地;因為勿需說,作戰理由有正當的,也有虛構的。    
  事實如此,不管這是人性的多大恥辱,一般國家每當預料到戰爭有利可圖時,總是要製造戰爭的。不,專制君主往往在他們的國家無利可圖時,製造戰爭,為的只是私人打算和目的,例如渴望軍事上的榮譽,報復私仇,野心,或者為了履行能加強或幫助自己家族或同黨的私人盟約。這些動機以及其他各種各樣只有首腦人物才會受到影響的動機,往往使他進行不符合人民的願望和利益的非正義戰爭。但是,除了這些在君主專制國家裡比較普遍而且值得我們好好注意的戰爭動機以外,另外還有一些動機不但影響君主,也影響國家;其中有些動機在分析時會發現是起因於我們的有關狀況和環境。    
  我們和英、法兩國是漁業上的競爭者,儘管他們竭力設法用獎勵本國漁業而對外國魚類徵稅的辦法來進行阻撓,我們還是能夠以低於他們的價格將魚類供應他們的市場。    
  我們和英法以及其他大多數歐洲國家是航海業和運輸業的競爭者。如果我們認為其中有任何國家會樂於看到我們這兩個行業繁榮昌盛,那就想錯了,因為我們的運輸業的發展不可能不在某種程度上使他們的運輸業削弱。他們的利益,尤其是他們的政策,將會限制而不是促進我們的這個行業。    
  在對中國和印度的貿易中,我們妨礙了不止一個國家,因為這種貿易能使我們分享他們以前在某種意義上獨佔的利益,並且為自己提供過去往往向他們購買的商品。    
  我們用自己的船隻擴大本國商業,決不會使在本大陸或本大陸附近擁有領土的任何國家感到高興,因為我們的產品價廉物美,加上地處近鄰,以及我國商人和航海者的膽識和靈巧,會使我們獲得比那些領土所提供的更多的利益,這就超出了有關國家元首的願望和政策範圍。    
  一方面西班牙認為對我們封鎖密西西比河是適當的;另一方面大不列顛則卻把我們趕出聖勞倫斯河,兩國都不允許位於他們與我們中間的河流成為互相來往和貿易的手段。    
  根據這些理由和諸如此類的理由(在符合慎重精神的條件下,還可更詳細地陳述),很容易看出其他各國的人民和內閣可能逐漸感到嫉妒和不安,我們不能希望他們對我們在團結和海陸兩方面的勢力和影響的發展熟視無睹,處之泰然。    
  美國人民知道,戰爭的動機可能起因於這些情況,也可能起因於目前還不很明顯的其他情況。他們還知道,當這種動機起作用的時機到來時,不愁沒有進行掩飾和辯解的托辭。因此,美國人民明智地認為,聯合和一個有效的全國政府是必要的,它可以使他們處於和保持在一種不致引起戰爭,而有助於制止和阻礙戰爭的狀態。這種狀態存在於盡可能好的防禦狀態之中,而且必然依賴於政府、軍隊和國家的資源。    
  由於全體的安全就是全體的利益,所以沒有政府就不能提供安全,不論是一個政府,還是一個以上的政府,還是許多政府。讓我們來研究一下議論中的問題:一個有效的政府在權能上是否不比任何其他數目的政府更加高強。    
  一個政府能夠集中和利用在聯邦任何地方發現的最優秀人物的才能和經驗,它能按照全國一致的政策原則行事。它能使各部分和各部門互相協調,對它們進行保護,並使它們都能得到深謀遠慮和謹慎從事的好處。簽訂條約時,它會照顧到整體利益和同整體利益有關的局部的特殊利益。它能把全國的資源和力量用於任何部分的防禦,這要比州政府或分散的邦聯政府能夠做得更容易、更迅速,因為後者缺乏協調和一致的制度。它能使民兵統一訓練計劃,並且由於把民兵軍官放在從屬於總統的適當位置,它好像會使他們統一成一個軍隊,這要比分為十三個或三四個各自獨立的軍隊更有效力。    
  如果英格蘭的國民軍服從英格蘭政府,蘇格蘭的國民軍服從蘇格蘭政府,威爾士的國民軍服從威爾士政府,那麼大不列顛的國民軍會變成什麼樣子呢?假如敵人入侵,這三個政府(假如它們完全一致),使用各自的全部兵力對敵作戰,能否像一個大不列顛政府那樣有效呢?    
  大不列顛海軍,我們聞名已久,如果我們明智的話,終有一天美國海軍也會引人注意。如果一個全國性政府不是這樣管理大不列顛的航海事業,使之成為海員的培養所——如果一個全國性政府不把國家的全部財力和物力用來組織海軍,那麼英國海軍的威風決不會被人讚美。假定英格蘭擁有自己的海運和艦隊,假定蘇格蘭擁有自己的海運和艦隊,假定威爾士擁有自己海運和艦隊,假定愛爾蘭擁有自己的海運和艦隊,假定不列顛帝國這四個組成部分由四個獨立政府統轄,那麼不難看出,不用多久它們都會變得比較無足輕重了。    
  把這些事例應用於我們自己的情況。假定讓美國分為十三個,如果你喜歡的話,或者分為三四個獨立政府,這些政府還能建立和維持什麼樣的陸軍,他們究竟想要有什麼樣的海軍呢?如果一個政府遭到攻擊,其它政府會趕去援助,為保衛該政府而流血、花錢嗎?難道不會發生如下的危險:其它政府由於花言巧語的阿諛奉承而保持中立,或者被過於愛好和平所引誘而拒絕拿自己的安寧去冒險,而且拒絕為鄰人提供防禦,也許它們妒忌鄰人,樂於看到鄰人的重要地位被削弱呢!雖然這種行為未必明智,然而仍然是合乎自然的。希臘各邦和其它各國的歷史,充滿著這類事例,以前時常發生的事情,在類似情況下,並非不可能重新發生。    
  即使它們願意幫助被侵略的州或邦聯,那麼援助的人力和款項怎麼提供,何時提供,又是按什麼比例提供呢?這支聯合軍隊由誰統率呢,統帥又將聽命於哪個政府呢?和約條款由誰決定,萬一發生爭執,由誰仲裁,並且迫使它們默認呢?這種困難和不便是同這樣的情況分不開的。而一個政府則會照顧到全面的和共同的利益,把全國的力量和資源結合起來,加以管理,它就會擺脫這些困難,從而為人民的安全做更多的事情。    
  但是無論我們的情況如何,無論是牢固地團結在一個全國政府下面,還是分為幾個邦聯,外國對情況的認識和看法必然和實際絲毫不差,並且將對我們採取相應的態度。如果他們看到:我們的全國政府能力高強,管理良好;我們的商業管理深謀遠慮;我們的民兵組織適當,訓練優良;我們的資源和財政管理細緻周到;我們的信用已重新建立;我們的人民自由,滿足而且團結;那麼他們就更加願意培養同我們的友誼,而不想激   
  怒我們。另一方面,如果他們發現我們或者缺乏一個有效率的政府(各州做對或做錯,全由統治者作主),或者分為三四個獨立的、也許不夠和睦的共和國或邦聯,一個親英、另一個親法,再一個親西班牙,也許三個國家彼此相互拆台,那麼美國的形象在他們的眼中將顯得多麼卑賤,多麼可憐!她怎麼不該不僅被他們輕視,而且還遭到他們迫害呢。不用多久,這種付出重大代價的經驗就會告訴我們,當一個民族或一個家庭處於這樣分裂的狀態時,必然是對自己不利的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五篇 續前篇內容    
   (傑伊)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  安妮女皇在1706年7月1日致蘇格蘭議會的信裡,對英格蘭和蘇格蘭當時合併的重要意義,曾有論述,這是值得我們注意的。我現在從中摘錄一兩段公諸於眾:「全面而完善的合併,將是持久和平的牢固基礎。它將保護你們的宗教、自由和財產;消除你們之間的仇恨,以及我們兩國之間的嫉妒和分歧。它必然會增進你們的力量、財富和貿易;通過合併,整個島嶼友好地聯合在一起,免於利益不同的一切憂慮,能夠抵抗一切敵人。」「我們最真誠地奉勸你們對這個重大事件採取冷靜的、全體一致的態度,使合併達到令人滿意的結果,因為合併是取得我們目前和未來幸福、使我們的和你們的敵人計劃落空的唯一有效辦法,因此敵人必然會想盡方法阻止或拖延這個合併。」    
  前一篇論文已經指出,本國的衰弱和分裂,會招致外國的威脅;沒有任何東西比我們內部的團結、強大和有效的政府更能保護我們免遭威脅了。這個問題內容豐富,不容易探討清楚。    
  大不列顛的歷史,一般說來是我們最熟悉的一部歷史,它給予我們許多有益的教訓。我們可以通過他們的經驗得到教益,而不必付出他們所付的代價。這樣一個島國的人民應該是一個國家,雖然這對常識說來似乎是顯而易見的事情,然而我們發現,他們長久以來分為三個國家,而且這三個國家幾乎經常發生爭吵和戰爭。雖然他們的實際利益同大陸國家的利益是真正一致的,然而由於那些國家的策略、政策和慣例,使他們之間的互相嫉妒一直處於加劇狀態。多年來,他們彼此造成的不便和麻煩,遠超過了彼此的互相幫助。    
  假如美國人民分為三四個國家,難道不會發生同樣的事情嗎?難道同樣的嫉妒不會發生,不會以同樣方式存在嗎?代替它們「友好聯合」和「利益」一致的是,猜忌和嫉妒很快會使信任和友愛銷聲匿跡。它們的政策和所追求的唯一目的,將是每個邦聯的局部利益,而不是整個美國的整體利益。因此,和其他大多數互相接壤的國家一樣,它們不是經常捲入領土爭奪和戰爭,就是經常生活於惟恐發生領土爭奪和戰爭的狀態之中。    
  最自信地主張有三四個邦聯的人,也不能合理地推測它們在力量上會長期保持完全均等的地位,即使最初有可能使它們做到這一點;但是,即使這是可行的,那麼人們又有什麼辦法繼續保持這種均等狀態呢?撇開那些能使一部分的權力增長而阻礙另一部分權力發展的局部條件不談,我們必須想到一個政府在政策高超和善於管理方面,產生的效果可能比其他政府突出,因而破壞了它們之間在力量和重要性方面的相對均等狀態。因為不能想像,這些邦聯中的每一個成員在許多年內都能始終如一地遵守同樣的健全政策,深謀遠慮,居高望遠。    
  不論何時,也不論由於何種原因,可能而且會發生這樣的情況:這些國家或邦聯中的任何一員,在政治重要性方面大大超過其鄰國時,它的鄰國就會對它採取猜忌和恐懼的態度。這兩種感情都會使它的鄰國支持,即使不是促進,任何能夠降低其地位的行動,而且也會約束它們採取旨在增進、甚至保持其繁榮的各種措施。該國不需要很多時間就能夠發現這些不友善的態度。它很快就會開始不僅對鄰國失去信任,而且對它們懷有同樣的惡感。懷疑自然會產生不信任,再沒有什麼東西比惹人憎恨的嫉妒和不正派的詆毀——不論是明顯表示的或暗示的——會使誠意和善良的行為更快地改變了。    
  北方一般說是力量強大的地區,當地許多條件可能造成這樣的情況:人們建議的邦聯中最北面的一個,不要很長時間,無疑會比任何其他邦聯更為強大。這個情形一經出現,北方蜂房立刻就會在美國的更南部激發起它以前在歐洲南部曾經激發起來的那些思想感情。這似乎也不是輕率的猜測:大群小蜜蜂往往受到引誘,到它們豐饒而又優美的鄰國,在更加繁茂的田野和更為溫暖的氣候中去採蜜。    
  凡是仔細考慮諸如此類的分裂和邦聯歷史的人們,會發現許多理由來理解計劃中的那些邦聯決不是鄰人,而是相互接壤的國家;它們既不會彼此相愛,也不會彼此信任,相反,它們會成為不和、嫉妒和互相侵害的犧牲品;簡言之,它們會使我們真正處於某些國家毫無疑問希望看到我們所處的那種境地:就是說彼此只能成為勁敵。    
  由於這些理由,那些先生們似乎是大錯特錯了。他們認為在這些邦聯之間可以成立攻守同盟,這類同盟又能使意志、武力和資源聯合起來,這對它們保持防禦外敵的強大防務是必不可少的。    
  大不列顛和西班牙從前所劃分的那些獨立國,在什麼時候曾經結成這樣的同盟,把它們的兵力聯合起來抵抗外來敵人呢?擬議中的邦聯將是一些各不相同的國家。每個國家會用與眾不同的條約管理對外貿易,還因為它們的物產和商品不同,適合於不同的市場,所以這類條約本質上也不會相同。    
  不同的貿易業務,必然會產生不同的行業,和不同的外國當然會有不同程度的政治依附和聯繫。因此,有可能發生這樣的情況:同南部邦聯作戰的外國,卻是北部邦聯最希望同它保持和平與友誼的國家。所以,這樣一個同他們的直接利益相反的同盟,就不易建立,即使建立,也不會誠心誠意地去遵守和履行。    
  不,這是非常可能的,在美國,如同在歐洲一樣,相鄰國家被相反的利益和不友善的情感所驅使,往往發現各有各的立場。考慮到我們遠離歐洲,這些邦聯對相互威脅的擔憂,甚於對來自遠方國家威脅的擔憂,就是更加自然的事情了。因此,它們當中的每個邦聯更希望依靠外國聯盟的幫助來防禦其他邦聯,而不是相互結盟,防禦外國的威脅。我們不要忘記,把外國海軍接入我們的港口,把外國軍隊迎進我國,要比勸說他們或迫使他們離開不知容易多少。羅馬人以同盟者資格曾經征服過多少地方,他們又以同樣資格給他們借口進行保護的政府帶進了什麼樣的改革呢。    
  那麼讓正直的人士去判斷吧:把美國分為幾個獨立國,是否有助於我們反對來自外國的戰爭和不合理的干涉呢?    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六篇 關於各州不和所造成的危險    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  本報最近的三篇論文中,已經詳述了我們在不聯合的情況下將會招致外國武力和詭計的種種威脅。我現在繼續論述另外的一些也許更加驚人的威脅,這些威脅多半來自各州之間的糾紛,來自國內的派別鬥爭和動亂。凡此種種已在某些實例中略加討論,但是還值得更詳細、更全面地加以研究。    
  只有沉迷於烏托邦式幻想的人,才會真正對下列看法產生懷疑:假如這些州完全分裂,或者只聯合為幾個局部的邦聯,那麼它們所分成的各部分,彼此會經常發生激烈的鬥爭。    
  假如把缺乏這類鬥爭的動機作為反對鬥爭存在的理由,那就是忘記人是野心勃勃、存心報仇而且貪得無厭。指望幾個相鄰的獨立而未聯合的國家一直和睦共處,那就是無視人類事變的必然過程,蔑視數世紀來積累的經驗。    
  國與國之間敵對的原因不勝枚舉。其中有些原因對社會集體會產生普遍的、幾乎是持久的作用。屬於這一類的是愛好權力或渴望出人頭地並且獲得統治權——妒忌權力或渴望平等和安全。另外一些原因,雖然在自己的範圍內能起同樣作用。但是影響就比較有限了。商業國家在貿易上的對抗和競爭,就是這類原因。還有一些原因,數量上並不少於上述兩種的任何一種,它們完全起源於私人情感,起源於各團體領導人物的喜好、仇恨、利益、希望和恐懼。這種人,不論是皇帝的寵兒或是人民喜愛的人,在許多情況下濫用對他們的信任;他們擅自以某些公眾動機為口實,毫無顧忌地為個人利益或滿足個人慾望而犧牲國家的安定。    
  大名鼎鼎的希臘政治家伯裡克理斯,依從一個妓女的憤怒要求,不惜犧牲自己同胞的大量鮮血和財富,攻打沙姆寧城,攻克以後又把該城毀滅。就是這個人,因為對另一個希臘國家米加倫興人的私怨,或者為了逃避菲狄亞斯雕像偷竊案的同謀犯嫌疑,或者為了擺脫對他提出的濫用國家基金收買人心的控訴,或者由於這一切原因的總合,發動了一場著名的悲慘戰爭——希臘史上有名的伯羅奔尼撒戰爭,這場戰爭經過種種變化、中斷和恢復以後,以雅典國家的毀滅而告終。    
  那野心勃勃的紅衣主教,亨利八世的首相,虛榮心重,一心想戴羅馬教皇的三重皇冠,希望依靠皇帝查理五世的力量獲得那個光輝燦爛的東西。為了得到這位大膽而有權勢的皇帝的寵愛、並使他感到興趣,他把英國投入對法戰爭,這種做法違反了最普通的策略原則,並且拿他自己統轄的王國和整個歐洲的安全和獨立來作孤注一擲。因為,假使世上曾經有過一個君主,他有希望實現世界君主政體的計劃,那麼這個君主就是查理五世,華賽一度是他搞陰謀的工具,同時又是受騙者。    
  一個女人性情頑固,另一個女人愛鬧彆扭,再一個女結黨圖謀,這些對歐洲大部分地區的當代政策、變亂和安定所起的影響,已是人們經常詳細論述的題目,眾所周知。    
  由於個人打算的行動而造成的重大的全國性事件,就其範圍來說,國內外都有,過多列舉這種事例也是不必要的浪費時間。只要對事例來源略知一二的人,就能想起各種實例;而對人性有一定瞭解的人,也不會一直需要這種事例來形成他們對個人所起作用的事實和範圍的看法。然而,把最近在我們中間發生的一件事作為有助於說明這個一般原則的參考,也許是適當的。謝司如果不是一個絕望的債務人,馬薩諸塞州是否會進入一場內戰,是大可懷疑的。    
  儘管這方面的經驗一致得到證明,但是仍然有些空想家或搞陰謀的人,一直準備鼓吹一種自相矛盾的論點,說各州雖然彼此分開,互不聯繫,彼此仍能保持永久和平。他們說,共和國的特徵就是愛好和平;商業精神有一種趨勢,它能使人們舉止溫和,而且能消滅常常引起戰爭的激情。像我們這樣的商業共和國,決不會互相進行毀滅性的競爭來消耗自己。它們會由相互利益來支配,會養成一種和睦友愛的精神。    
  我們可以問一問這些政治設計人:難道不是所有國家的真正利益培育了同樣的慈善為懷的和合乎哲理的精神嗎?假使這是他們真正的利益,他們事實上追求過嗎?相反,不是常常發現,一時的憤怒和直接的利益,對人們行為的控制,比對政策、效用或正義的全面或長遠的考慮,更為有力,更為專橫嗎?在實踐中,共和國是否比君主國更不愛好戰爭呢?前者和後者難道不都是人們管理的嗎?厭惡、偏愛、競爭,以及獲取不義之物的願望,不是對國家和對皇帝同樣發生影響嗎?人民議會不是常常受到憤怒、怨恨、嫉妒、貪婪和其他不正當的強烈傾向的驅使嗎?議會的決定往往由少數被信任的人所左右,當然也就容易沾染這些人的情感和見解,這難道不是眾所周知的事嗎?到現在為止,商業除了改變戰爭的目的以外,還做了些什麼呢?愛好財富同愛好權力或榮譽不都是一種凌駕一切和冒險的激情嗎?自從商業成為各國的普遍制度以來,起因於貿易動機的戰爭,不是和以前由於對領土或統治權的貪婪而引起的戰爭同樣頻繁嗎?商業精神在許多情況下不是給予這兩種慾望以新的刺激嗎?讓人類判斷最不易產生錯誤的指南——經驗,來回答這些問題吧!    
  斯巴達、雅典、羅馬、迦太基都是共和國;其中雅典和迦太基兩國是商業性質的國家。    
  然而它們進行戰爭的次數,不論是進攻戰或防禦戰,都不亞於它們同時代的鄰近君主國。    
  斯巴達不比一個管理良好的軍營好多少;而羅馬對於殘殺和征服是從不滿足的。    
  迦太基雖然是一個商業共和國,在那場以其自身滅亡而結束的戰爭中,卻是侵略者。    
  漢尼拔在斯奇庇奧在迦太基領土上把他打敗,並且征服那個國家以前,曾率領軍隊直搗意大利心臟,兵臨羅馬城下。    
  後來,威尼斯不止一次地在爭取功名的戰爭中出了名,成了意大利其他各國的目標,直到教皇朱利二世設法結成那個龐大的聯盟,使這不可一世共和國的力量和威風受到致命的打擊。    
  荷蘭各領地,在債務和賦稅不堪負擔以前,在歐洲的歷次戰爭中,總是擔任主要的和特殊的角色。它們為了取得海上霸權,曾經同英國進行過多次激烈的鬥爭,同時也是屬於路易十四最頑強的不共戴天的敵人之列。    
  在大不列顛政府中,人民的代表組成全國立法機關的一部分。多少年來商業是該國的主要職業。然而,很少有國家在戰爭次數方面超過該國;而且它所進行的戰爭,在許多場合下是由人民引起的。    
  如果我可以這樣說,那麼民間戰爭和皇家戰爭幾乎是同樣的頻繁。國人的呼聲以及他們代表的要求,在許多場合下違反了君主的本意,有時違反國家的真正利益,把君主拖入戰爭或者使他們繼續進行戰爭。在敵對的奧地利皇室和波旁皇室之間為爭奪優勢而進行的,使歐洲長期烽火連天的著名鬥爭中,大家都知道,英國人憎惡法國人,他們支持所喜愛的領袖的野心,或者勿寧說是他的貪婪,把戰爭擴大到正確政策所規定的範圍以外,而且在相當長的時間內違反了朝廷的本見。    
  最後提及的這兩個國家的戰爭,多半是由於商業方面的原因——不是在某個交通部門,就是在貿易和航海的總的利益方面排擠別國的願望以及被別國所排擠的恐懼。    
  從對其他各國——它們的情況和我們國家的情況很相似——對所發生的事件所作的這個概述來看,我們有什麼理由相信誘使我們期望目前邦聯成員在分裂的情況下仍能和睦友愛的幻想呢?那些利用消除社會上各種缺點、弱點和邪惡事件的諾言,使我們得到寬慰的毫無根據的謬論和誇張之詞,我們不是已經見得夠多了嗎?現在難道不是應該從黃金時代的欺人迷夢中醒來的時候嗎?我們和地球上其他居民一樣,離開具有完善的智慧和道德的幸福王國還很遙遠,把這一前提當作指導我們政治行為的實際準則,難道還不是時候嗎?    
  讓我國的尊嚴和信用已經下降到的那個不景氣的極端,讓那些由於政府管理鬆懈和不善而到處感到不便,讓北卡羅來納州的局部暴亂,讓賓夕法尼亞州最近發生的帶有威脅性的動亂,以及馬薩諸塞州真正的暴動和叛亂去說明問題吧!    
  有些人竭力緩和我們對各州一旦不能聯合時的不和與敵對所感到的憂慮,他們的教義與人類一般常識相去很遠,所以人類對社會發展的長期觀察,就成了政治上的原理。這就是:周圍或接近的國家是天然的敵人。一位聰明的作者,就這個問題表示意見說:「鄰國自然而然地彼此為敵,除非它們的共同弱點迫使它們組成一個聯邦共和國,它們的憲法防止友鄰之間發生分歧,消除那種使各國以犧牲鄰國來抬高自己的隱藏的嫉妒之心」。這一段話,在指出了禍患的同時,也提出了補救辦法。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  有時候人們好像很得意地問道:各州如果不聯合,會有什麼動機能使彼此作戰呢?這個問題可以用以下說法來作充分回答:這些動機就是在不同時候使世界各國血流成河的那些同樣的動機。但是對我們說來,不幸的是,這個問題可以有比較特殊的答案。在我們直接想到的範圍內,有種種不和的原因,即使在聯邦憲法的約束下,我們也有足夠的經驗去判斷,如果去掉這些約束我們能夠想像得到的那種趨勢。    
  領土爭端無論何時都被認為是國與國之間發生敵對的最常見的原因之一。造成大地荒蕪的絕大部分戰爭,大概都是由於這個原因。這個原因將在我們中間發揮充分威力。在我們合眾國境內,還有廣闊的未定領土。有幾個州之間仍有不一致的、尚未解決的領土要求,而聯邦的瓦解,就會給各州之間提出同樣要求打下基礎。大家知道,以前它們曾經就革命時未經分封、俗稱王室領地的土地權進行過認真而熱烈的討論。那些屬於殖民地政府的各州,要求把那些土地作為它們的財產。其他各州則爭辯說,王國政府的這種權利應移交給聯邦;特別是關於西部的全部領土,這部分土地或者是真正的領地,或者由於印第安領主的屈服,均由英王管轄,直到簽訂和約時才放棄。據說,這無論如何是邦聯通過同外國簽訂條約而得到的收穫。國會的謹慎政策,是通過說服那幾個州,要它們為了整體利益對合眾國讓步,從而平息這種爭端。迄今為止,已經做到了這樣一步:在聯邦繼續存在的情況下,為和睦結束這場爭論提供了明確的前景。然而邦聯如果分裂,這場爭論就會重新發生,而且還會在同一問題上造成其它爭論。現在,即使不是由於任何以前的權利,至少也是由於讓與,西部很大一部分空曠土地已成為聯邦的公共財產了。如果聯邦不再存在,那麼讓與土地的各州,就會根據聯邦妥協的原則,在讓與的目的不再存在時,很容易要求歸還已讓與的土地。其他各州也必然運用代表權利,堅持一定比例。他們的論據將是:一旦讓與就不能收回;對邦聯共同努力所獲得的土地的分享始終是公平的。如果跟預料相反,所有各州都承認每一個州都可以分享公股的一份,就仍然會有尚待克服的困難,那就是關於分配的適當規定。為此,各州會制定出不同的原則。由於這些原則會影響各方的相互矛盾的利益,所以也不容易獲得和平的調整。    
  因此,我們看出,西部領土的廣闊地區,就是提出敵對要求的廣大場所,沒有任何仲裁人或共同裁判在爭執各方之間進行調停。從過去推論未來,我們有充分理由擔憂,有時會訴諸武力來仲裁他們的爭執。康涅狄格州和賓夕法尼亞州關於懷俄明土地的爭執情況告戒我們,對這種爭執切勿抱有容易和解的樂觀期望。邦聯條款強迫雙方將問題提交聯邦法庭裁決。法庭判決賓夕法尼亞州勝訴。但是康涅狄格州對此判決表示強烈不滿,而且也沒有表示完全屈從,一直到通過談判和協商,獲得它認為和自己所受損失相等的東西為止。這裡所談的絲毫沒有非難該州行為的意思。它必然深信自己是受了這項判決的傷害;而各州,如同個人一樣,往往非常勉強地接受對它們不利的裁決。    
  凡是有機會看到關於本州和弗蒙特地區發生爭執的進展情況報告內容的人,都可以證明我們遭到的各州的反對,其中包括同這種爭論有關的州,也包括同這種爭論無關的各州。他們還能證明,如果這個州打算用武力維護自己的權利,邦聯的和平可能遭受威脅。在反對者當中有兩個主要動機:一是對我們將來的力量感到妒忌另一個是鄰近各州內某些有勢力人物的利益,他們在該地區的現有政府下獲得了土地讓與證書。即使那些要求同我們相反的幾個州,對肢解本州似乎比確認自己要求更加熱心。這幾個州就是新罕布什爾、馬薩諸塞和康涅狄格。新澤西州和羅得島,一直對弗蒙特州的獨立表示非常熱心;馬里蘭州由於和加拿大發生來往而感到驚恐,在此以前,該州非常同意同樣的主張。這些州雖小,但是卻用不友好的眼光看待我們日益強大的前景。回顧這些事件,我們可以找出如果各州最後不幸分裂,會使它們發生糾紛的一些原因。    
  商業上的競爭是造成糾紛的另一重要原因。處境較差的州,渴望擺脫不利的地位,並且分享比較幸運的鄰州的利益。每個州,或獨立的邦聯,都會實行一系列獨特的商業政策。這樣就會造成差別、特惠和排外,從而引起不滿。從我國成立的最初時期開始,我們就習慣於在權利平等的基礎上進行交往,有這種習慣要比自然擺脫這種習慣更能加深不滿的理由。我們準備把那些實際上是獨立國家圖謀特殊利益的正當行為稱為損害。美國商業方面所特有的進取精神,曾不失時機地表明自己沒有改變。這種不受約束的精神,根本不可能尊重某些州竭力使自己的公民獲取專有利益而制定的通商條例。一方面要違犯這些條例,另一方面要努力防止和抵制這種違犯行為,這就會自然引起暴行,暴行又引起報復和戰爭。    
  某些州借助於通商條例,有機會使其他州從屬於自己,這會使處於屈從地位的各州不能忍受。紐約、康涅狄格和新澤西三個州的相互處境,可以提供這種範例。紐約州由於稅收需要,必須徵收進口稅。大部分進口稅,必須由其他兩州的居民以我們進口商品的消費者身份來負擔。紐約州既不願意也不可能放棄這種利益。紐約州公民不會同意為了顧全鄰州公民而應當豁免他們所付的關稅。即使沒有這種障礙,在我們自己市場上對顧客作出辯別,也是行不通的。難道康涅狄格和新澤西兩州甘願被紐約州為其獨佔利益而長期對它們徵稅嗎?難道應當允許我們長期停留在寧靜而下受干擾的大都市的享受中嗎?從這種大都市所得到的利益對鄰州來說難道不是非常可恨,而且在他們看來也是非常暴虐的麼?難道我們能夠保持這個地位一方面去對付康涅狄格州的無法推御的壓力,另一方面又去對付新澤西州的合作壓力麼?這些問題,只有最大膽的人才會作出肯定的回答。    
  聯邦公債將是各州或各邦聯之間發生衝突的另一原因。先是分擔,然後逐步償清,同樣都會產生不愉快和仇恨。怎麼可能達成一條大家均感滿意的分攤原則呢?簡直沒有一項建議在實際上完全沒有異議的。這些異議往往會被利益相反的各方加以誇大。關於償還公債的一般原則,各州也有不同意見。有些州,或者是對國債的重要性印象不深,或者因為它們的公民對這個問題的關心不怎麼迫切,所以使人感覺到,它們對於按任何比例支付內債即使不是極為反感,也是漠不關心。這些情況會加大分配公債的困難。另外一些州,它們的許多公民團體都是公家的債權人,債務數量超過該州在國債總數中所佔的比例,這些州就會為制定某些公平合理和切實有效的規定而努力。前者的拖延會引起後者的不滿。同時,真正的意見分歧和人為的耽誤,會拖延決定規定的時間。利害相關的各州公民會大叫大嚷,外國就會強迫我們滿足他們的正當要求,各州的和平會遇到外國侵略和內部爭論的雙重危險。    
  假如商定規定的有關困難得到克服,國債已分攤完畢,那麼仍有很大餘地可以設想,已經通過的規定在試行時會發現某些州的負擔比另一些州重。負擔重的那些州,自然要設法減輕負擔。其他各州當然無意修改規定,因為修改結果會增加它們自己的負擔。對於叫苦的各州來說,它們的拒絕借口過於貌似有理,因而無法拒付自己的份額。這種借口必然會由於貪婪而加以利用;這些州不服從規定會成為激烈討論和爭吵的理由。即使所採用的規定在實踐中證明原則上是公平的,某些州由於其他種種原因仍然會拖欠支付。這些原因有:確實缺乏財源,財政管理失當,政府管理工作的偶然紊亂;此外,人們在度過危機以後,總是不願意再為此而出錢,並且會影響迫切需要的供給。不論由於什麼原因而拖欠,總會引起怨言、互相責備和爭吵。也許沒有任何事情比以下情況更能擾亂一些國家的安定了:幾個國家約定為著某一個共同目的共同作出貢獻,而這一目的卻不能對各國產生平等和一致的利益。因為這是一條平凡而確實的真理:沒有任何事情比付錢更容易使人們意見不合了。    
  違背私人契約的法律,因為等於侵犯了其公民蒙受損失的那些州的權利,從而可以認為引起敵對的另一原因。我們以前看到過各州玷辱自己法律的許多實例,所以我們無權期望,今後如果不用任何其他限制進行約束,各州會用比較開明和公平的精神統帥立法工作。我們看到過由於羅得島立法機關窮凶極惡的作為而引起的康涅狄克格州的報復措施。因此,我們可以合理地推論:在其他條件下發生類似情況時,真槍實彈的戰爭,而不是文字上論戰,將會懲罰這類萬惡的違背道義義務和社會正義的作為。    
  不同的州或邦聯和不同的外國結成互不相容的聯盟的可能性,以及這一情況對整個和平的影響,在前面幾篇論文中已有充分的闡述。從根據這些論文對這方面的問題所表示的見解,可以得出結論說:美國如果完全不聯合,或者僅用簡單的攻守同盟軟弱無力地聯合在一起,那麼就會由於這種不調和的同盟的活動,逐漸被捲入歐洲的政治和戰爭的一切有害糾紛中去,而且由於它所分成的各部分之間的破壞性爭鬥,它可能變成各部分敵對國家的陰謀詭計的犧牲品。分而治之必然是懷恨或害怕我們的每個國家的箴言。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八篇 各州敵對的後果    
   (漢密爾頓)原載1787年11月20日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  因此,讓我們把以下情況假定為既成事實,再來簡要分析這種情況所能造成的某些後果:各州如果不聯合,或者這種聯合是在一般性聯合的廢墟上偶然形成的,它們將受到戰爭與和平、相互友好與相互仇視交替發生的情況的支配,這些都是一切未聯合在一個政府下面的友鄰國家命中注定的東西。    
  各州之間在各自存在的初期進行戰爭,所帶來的災難,要比在那些早已通行正規軍事建制的國家裡通常造成的災難嚴重得多。歐洲大陸上經常保持的訓練有素的軍隊,雖然對自由和節約是有害的,但在以下兩方面卻有極大好處:其一是,使突然征服成為不可能,其二是,能防止有常規軍以前經常作為戰爭進展標誌的土地迅速荒蕪的現象發生。建築防禦工事曾經有助於達到同樣目的。歐洲各國的國境周圍,都有一連串能相互阻撓入侵的防禦工事。為了進入敵國,就得為攻陷兩三個邊防要塞耗費多次戰役。每一步都有同樣的障礙,來消耗侵略者的兵力,拖延它的進展。從前,入侵軍隊侵入鄰國心臟的速度幾乎同該國得到其入侵者逼近的消息同樣迅速;但是現在,一支較小的訓練有素的防禦部隊,依靠陣地的幫助,就能阻擋並且最後挫敗一支強大得多的部隊的冒險企圖。地球上那個地區的戰爭史,已不再是一部國家被征服和國家被滅亡的歷史,而是城市的爭奪史,是起不了決定作用的戰役史,是退卻比取勝更為有利的歷史,是費力大而收穫少的戰爭歷史。    
  我國的情況完全相反。對軍事工程的妒忌,會把這些任務盡可能長久地擱置起來。由於沒有防禦工事,一個州的邊境對另一州是完全開放的,所以便於入侵。人口眾多的州,能輕而易舉地侵略人口較少的鄰州,易於征服,但同樣也難於防守。因此,戰爭將是倒處亂打的戰爭,而且具有掠奪性質。非正規軍會進行搶劫和蹂躪。個人災難會成為表示我們戰績特徵的各種事件的主要圖景。    
  這一圖景並非過分渲染,雖然我承認,它不會一直成為恰當的圖景。不受外來威脅,是治國最有力的指導者。即使對自由的熱愛,過一個時期以後,也會服從於它的指揮。伴隨戰爭發生的生命與財產的強烈破壞,以及連續不斷的危險狀態所帶來的不斷的努力和驚恐,迫使最愛慕自由的國家為了安寧和安全而採取有破壞自身民權和政治權利傾向的制度。為了更加安全,它們最後寧可冒比較不自由的危險。    
  這裡提到的制度,主要是常備軍以及軍事機構的相應附屬物。據說新憲法中並不禁止常備軍;因此可以推論說,在新憲法下面是可以有常備軍存在的。然而,常備軍的存在,從它的提法來看,至多是可疑的和不肯定的。但是可以這樣回答:常備軍的產生,必然是邦聯解體的結果。經常的戰爭和不斷的恐懼,要求一種同樣不斷的準備狀態,這就必然會引起常備軍的產生。比較弱小的州或邦聯,首先依靠常備軍來使自己同比較強大的鄰人平起平坐。它們會設法用比較正規而有效的防禦制度,用訓練有素的軍隊,用防禦工事,來彌補人口和資源的劣勢。它們同時還需要加強政府的行政權,這樣做的時候,它們的憲法會逐漸趨向君主政體。戰爭有一種犧牲立法權力增加行政權力的性質。    
  上述種種辦法,不久就會使利用它們的那些州或邦聯取得超越其鄰人的優勢。小州,或自然力量薄弱的州,在堅強有力的政府下面,有訓練有素的軍隊的幫助,往往能戰勝沒有這些長處的大州,或自然力量更雄厚的各州。而較重要的州或邦聯,無論出於自尊或安全,都不會長期屈從於這種使人遭受恥辱和偶然產生的優勢。它們會迅速採用和那些行之有效的方法相同的方法,以便恢復已經失去的優越地位。這樣,我們在很短的時間內就能看到在我國各地建立起同樣的、已經成為舊世界災難的專制機器。這至少是事物的自然過程;而我們的推論愈符合這個標準,就愈可能正確。    
  這些推論並非從憲法中想像的,或者從推測的缺點中得出的含糊推論。憲法的全部權力掌握在人民或人民代表手中;但是,這些推論是從人類事務的自然和必然的發展中得出的具體結論。    
  也許有人為了反對這點而問道:為什麼常備軍並未從時常煩擾古希臘一些共和國的爭鬥中產生呢?對這問題可以作出不同的、但是同樣令人滿意的回答。目前人民勤勉的習慣——一心一意追求利潤,熱中於改進農業和商業——同古希臘一些共和國人民的真實情況,即全國皆兵的情況,是不一致的。由於金銀和工藝品增多而大量增加的稅收,以及現代的產物財政學與各國的習慣一起發生作用,使戰爭制度發生徹底的改革,並使不同於公民團體的訓練有素的軍隊成為經常敵對的分不開的伴侶。    
  此外,由於處境關係很少受到內部侵略的國家的軍事建制,同經常受到內部侵略、並且經常為此擔憂的國家的軍事建制,有很大不同。前一種國家的統治者,即使這樣想的話,也不可能有充分的借口維持人數眾多的軍隊,而後一種國家卻必須維持那麼多的軍隊。在前一種情況下,這些軍隊受命為內部防禦而採取行動的情況,即便不是完全沒有,至少也是罕見的。人民沒有遭受軍事性專政的危險。法律也沒有為顧全軍事需要而習慣於鬆弛狀況。民治國家依然生氣勃勃,既不腐敗,也不同其它國家的原則或傾向相混淆。軍隊規模之小,使社會的自然力量就能勝過它。公民不習慣於指望軍事力量進行保護,也不甘受其壓迫,對軍隊既不愛也不怕。他們把軍隊看作是必然的災禍,懷著妒忌的心理予以默認,並且準備反抗那種他們認為可能損害自己權利的勢力。在這種情況下,軍隊往往幫助行政長官鎮壓小規模的派別活動,或偶然發生的暴動或叛亂,但是不能侵犯大規模的人民團體的聯合力量。    
  在最後論述的那種國家裡,所發生的情形完全相反。永久存在的危險,迫使政府經常準備抵禦;它為了刻不容緩的防禦需要,必須有足夠的軍隊。對軍隊服役的不斷需要,提高了軍人的重要性,相應地就降低了公民的地位,軍政就高於民政了。居民的土地往往成為戰場,他們的權利不可避免地經常遭到侵犯,從而削弱了他們的權利觀念,逐漸使人民不僅把軍人看作自己的保護人,而且看作自己的長上。從這種傾向過渡到把自己當作主人,既不是遙遠的事,也並不困難;但很難說服有這種想法的人勇敢或有效地抵抗由軍事力量支持的篡奪行為。    
  大不列顛王國屬於第一種。島國的地位和強大的海軍,很可以防禦外國可能的侵犯,因而沒有必要在國內建立人數眾多的陸軍了。一支充足的兵力在民兵有時間集合和編成一體以前,能?頭擊敗來自海上的突然入侵,被認為是全部的必需了。國家政策既沒有要求,輿論也不會容忍國內編制上有大量的軍隊。長期以來,列入內戰結果的其他種種原因,幾乎沒有起作用的餘地。這一特別幸運的情況,在很大程度上有助於保持該國至今還享有的自由,儘管還普遍存在貪污和舞弊。假如相反,大不列顛位於大陸上,而且由於這種情況,不得不(它必然會如此)使其國內的軍事建制與歐洲其他列強的軍事建制共同擴張起來,那麼大不列顛在今天多半會同這些列強一樣成為個人專權的犧牲品。這個島國的人民有可能——雖然並不容易——由於其他原因而遭受奴役;但是不可能被其國內通常維持的少數軍隊的威力所奴役。    
  假使我們十分明智,把聯邦維持下去,我們就可以長期享受和一個島國情況相同的利益。歐洲離我們很遠。我們附近的歐洲殖民地,看來仍然會因力量懸殊而不可能給予我們任何危險的騷擾。在這種情況下,就不需要龐大的軍事結構來保障我們的安全了。如果我們四分五裂,而各個組成部分或者保持分裂狀態,或者結成兩三個邦聯——這是非常可能的,那末,我們在很短時間內就會處於歐洲大陸列強的圍困之中,我們的自由就會成為用以反對彼此野心和嫉妒的自衛手段的犧牲品。    
  這種看法並非膚淺或毫無價值,而是穩健而有份量。無論那個黨派的每一個謹慎而誠實的人,都值得予以嚴肅而慎重的考慮。如果這樣的人嚴肅認真地想一想,冷靜地思索一下這個有趣的看法的重要性;如果他們反覆考慮這種看法的各方面,並研究其一切後果,他們就會毫不躊躇地放棄其對憲法的無關重要的反對,因為否決憲法基本上會使聯邦結束。某些反對聯邦的人的胡思亂想中掠過的空虛幻想,很快就會讓位給各種更具體、真實和難以克服的危險了。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第九篇 聯邦能防止國內派別之爭和暴亂    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  一個牢固的聯邦,對於各州的和平與自由是非常重要的,因為它是分裂和叛亂的障礙。在閱讀希臘和意大利一些小共和國的歷史時,對於一直使它們不安的騷動,以及使它們永遠搖擺於暴政和無政府狀態這兩個極端之間連續不斷的革命,沒有恐怖和厭惡的感覺是不可能的。如果它們顯示出偶然的平靜,那只不過是接著而來的狂風暴雨的暫時對照。假如時常出現幸福的間歇,我們看到時還是有惋惜之感,因為想到我們眼前的愉快景色不久就會被暴亂和激烈黨爭的巨浪所淹沒。假如在幽暗中有時放射出瞬息的光芒,當這些轉瞬即逝的光彩使我們眼花繚亂時,同時也使我們悲歎,政府的弊病會使這些光輝的才能和崇高的天賦走上邪路,黯然失色,而這些產生它們的幸福土壤已經得到應有的歌頌。    
  專制政治的擁護者,從玷污那些共和國歷史的動亂中提出論據,不僅反對共和政體的各種形式,而且反對公民自由的原則。他們污蔑一切自由政府都是與社會秩序不協調的,並且對自由政府的贊助和擁護者表示幸災樂禍。對人類來說,幸運的是,在自由的基礎上建立起來、多年來欣欣向榮的巨大組織,用少數光榮的事例就駁倒了他們的悲觀詭辯。我相信,美國將是另外一些同樣壯麗的大廈的廣泛而堅固的基礎,這些大廈將是他們的錯誤的同樣永久的紀念物。    
  但是也不容否認,他們所描繪的共和政體的型式,也只是他們採用的?件的副本。如果發現這對於設計一種更完善的結構是行不通的,那麼開明的自由的贊助者由於無法辯護,只得被迫放棄那種政府的奮鬥目標。然而,政治學和其他大多數學科一樣,已 -大有進步。各種原理的效果,現在可以瞭解得清清楚楚,但對老年人說來,不是全不瞭解,就是一知半解。把權力均勻地分配到不同部門;採用立法上的平衡和約束;設立由法官組成的法院,法官在忠實履行職責的條件下才能任職;人民自己選舉代表參加議會——凡此種種,完全是嶄新的發現,或者是在現代趨向完善方面取得的主要進步。這些都是手段,而且是有力的手段,通過這些手段,共和政體的優點得以保留,缺點可以減少或避免。不管某些人覺得多麼新奇,我敢冒昧地在有助於改善民治政府制度的各種情況以外,再提出當作反對新憲法根據的一個原則。我說的是擴大這些制度的運行範圍,或者是一個州的各個方面,或者是幾個小州結成一個大的邦聯。後者同考慮中的事情直接有關。然而,對這一原則應用於一個州的情況加以考察,將是有益的,這一點要在其它地方予以注意。    
  邦聯在鎮壓內亂,保衛各州內部的平靜以及在增加各州的對外力量和安全等方面的用處,實際上並不是一種新見解。它已在不同的國家和時代得到實踐,並且取得了最受稱讚的政論家的承認。反對已經提出的方案,不厭其煩地引證和傳播孟德斯鳩關於實行共和政體版圖必須狹小的論述。但是他們似乎並不知道這個偉大人物在其作品的另一部分裡所表示的意見,也未想到他們那麼輕率同意的原則所產生的後果。    
  當孟德斯鳩提出共和國範圍要小時,他心目中的標準比這些州中差不多每一個州的範圍都要小得多。無論弗吉尼亞、麻薩諸塞、賓夕法尼亞、紐約、北卡羅來納或佐治亞,決不能同他所論述的典型和他在論述中應用的條件相比擬。因此,如果我們把他在這一點上的意見當作真理的標準,我們就不得不作出以下抉擇:要末立刻投入君主政體的懷抱,要末把我們自己分裂成許多互相嫉妒、互相衝突和動亂的小州,成為不斷衝突的不幸溫床和普遍憐憫或藐視的可恥對象。某些站在這個問題的對立面的作者,似乎知道這進退兩難的情況,他們甚至敢於暗示把較大的州分開是一樁令人想望的事情。這種糊塗政策,這種自暴自棄的權宜之計,通過微不足道的職位的增多,可能符合某些沒有才能把自己的影響擴大到私人陰謀的狹小圈子以外的人的觀點,但是決不可能增進美國人民的偉大或幸福。    
  如前所述,我們將在另一場合研究這個原則,所以在這裡談談以下一點就夠了:根據那位被隨時強調引證的作者的意思,就是下命令減少許多聯邦成員的面積,但不妨礙它們全都包括在一個聯邦政府之中。這才是我們現在的討論所關心的真正問題。    
  就孟德斯鳩反對一般性的各邦聯合的建議而論,他明確地把聯邦共和國當作擴大民眾政府範圍、並使君主政體和共和政體的利益調和一致的手段。    
  他說:假如人類沒有創造出一種政體,它既具有共和政體的內在優點,又具有君主政體的對外力量,那末很可能,人類早已被迫永遠生活在一人統治的政體之下了。我說的政體就是聯邦共和國。    
  「這種政府形式是一種協約。依據這種協約,幾個小邦聯合起來,打算建立一個更大的國家,並且同意作這個國家的成員。所以聯邦共和國就是幾個社會聯合而產生的新社會,這個社會還可以因其他新成員的加入而擴大,直到他們的力量能夠為這個聯合體提供保障的程度為止。    
  「這種共和政體能夠抵抗外來力量,可以自己維持下去而內部不致腐化。這種社會的形式能夠防止一切麻煩。    
  「如果一個成員企圖篡奪最高權力,他不可能在所有的聯合起來的各邦中具有同樣的權力和威信。如果他對一個邦影響太大,就會使其他各邦驚惶不安。如果他征服了一部分,那些仍舊保持自由的部分,就可能利用被他篡奪的力量以外的力量來反對他,並且在他篡奪成功以前把他打敗。    
  「如果在聯邦的某個邦裡發生民眾叛亂,其他各邦就能把它鎮壓下去。如果某一部分發生弊端,其他仍然健全的部分就能予以糾正。一個邦可能有一部分被破壞,而另一部分可能倖免;聯邦可以解散,各邦則保留自己的主權。    
  「聯邦既由小共和國組成,它便享有各共和國的內部幸福,至於對外情況,由於聯合,它具有大君主國的一切優點。」我認為大量引用這些有趣的段落是合適的,因為它們包括了贊成聯邦的主要論據的通俗易懂的摘要,並且一定會有效地消除誤用這部作品的其他部分而有意造成的錯誤印象。同時,它們與本文更直接的目的有著密切的聯繫,這就是說明聯邦有鎮壓國內分裂和叛亂的趨勢。    
  在聯邦和各州的合併之間有一種與其說確切毋寧說細微的差別。前者的主要特徵據說是限制其成員的集體權力的權威,而不限制組成聯邦的個別成員的權威。爭論者說:國民議會應該同內政的任何事情沒有關係。參政權在各成員之間完全平等,也已經堅持下來,作為邦聯政府的主要特徵。這些見解基本上是武斷的;既沒有原則也沒有前例予以支持。    
  的確發生過這樣的事情:這種政府通常的活動方式,是注意到差別是它們本質上所固有的;但是在大多數政府的實踐上卻有大量的例外,從而證明,就事例所涉及的範圍來說,在這個問題上沒有絕對的準則。在這次研究的過程中,將會清楚地表明,當爭論的原則已經普及時,它就成了政府中無法矯正的混亂和愚蠢無能的原因了。    
  聯邦共和國的定義,看來就是「一些社會的集合體」或者是兩者或更多的邦聯合為一個國家。聯邦權力的範圍、變化和對象,都是需要慎重對待的問題。只要其成員的獨立組織不撤消,只要這種組織為了局部目的和機構上的需要而存在,雖然它會完全服從聯邦的總的權力,但在事實上和理論上,它仍然是幾個邦的聯合或者是一個邦聯。新提出的憲法,非但沒有表示要撤消各州政府,而且要使州政府成為國家主權的構成部分,准許它們在參議院有直接代表,而且讓它們擁有某些獨有的、非常重要的主權。就這一措詞的合理含義而論,這同聯邦政府的思想是完全符合的。    
  在包括二十三個城邦或共和國的呂西亞同盟裡,最大的城邦在全盟大會中有三個表決權,中等城邦有兩個表決權,最小城邦有一個表決權。全盟大會有權任命各城邦的法官和行政長官。這的確是干涉它們內政的一種最巧妙的手段,因為如果有什麼看來是擅自獨佔地方職權的事情發生,那就是任命它們自己的官員。然而孟德斯鳩在論及這種聯合時說:「如果要我提供一個極好的聯邦共和國的典型,那麼這個典型就是呂西亞同盟」。於是我們看出,所堅持的那些差別,並不屬於這位開明的民法家的考慮範圍。我們從而可以得出結論說:它們是一種錯誤理論的新奇推論。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十篇 續前篇內容    
   (麥迪遜)原載1787年11月23日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  在一個組織良好的聯邦能夠保證的許多利益中,再也沒有比制止和控制狂熱分裂的趨勢值得更正確地加以發揮了。平民政府的贊助者,從未感到對平民政府的性質和命運的擔憂會有他仔細考慮其危險弊病的傾向時那樣嚴重。因此,他對於能恰當地矯正這種弊病而不違反他所遵?的原則的任何計劃,不會不給予應有的評價。不安定,不公正和帶進國民會議裡的混亂狀態,事實上是使平民政府處處腐敗的不治之症;而這些情況始終是自由的敵人賴以進行最為華而不實的雄辯的特別喜愛和效果最好的題目。    
  美國憲法對古今民主典型所作的寶貴改進,並不值得過多地讚頌,但如果硬說憲法像人們所期望的那樣有效地排除了這方面的危險,那也是不公正的偏頗。到處可以聽到我們最關心而善良的公民以及擁護公眾信用和私人信用、公眾自由和個人自由的人們抱怨說:我們的政府太不穩定,在敵對黨派的衝突中不顧公益,決定措施過於頻繁,不是根據公正的準則和小黨派的權利,而是根據有利害關係的占壓倒多數的超級勢力。無論我們多麼熱切希望這些抱怨毫無根據,但是已知事實的證據,不容我們否認,這些抱怨在某種程度上是正確的。的確,在認真檢查我們的情況時會發現,我們遭受的某些痛苦,曾被錯誤的歸咎於政府的工作;但同時也會發現,其他原因也不能單獨說明我們許多最大的不幸,特別是不能說明普遍的、日益增長的對公共義務的不信任和對私人權利的憂慮,從大陸的一端到另一端,均有這種反應。這一切即使不完全是,也主要是黨爭精神用來敗壞我們公共管理的那種不穩定和不公正的影響。    
  我理解,黨爭就是一些公民,不論是全體公民中的多數或少數,團結在一起,被某種共同情感或利益所驅使,反對其他公民的權利,或者反對社會的永久的和集體利益。    
  消除黨爭危害有兩種方法:一種是消除其原因,另一種是控制其影響。    
  消除黨爭原因還有兩種方法:一種是消除其存在所必不可少的自由;另一種是給予每個公民同樣的主張、同樣的熱情和同樣的利益。    
  關於第一種糾正方法,再沒有什麼比這樣一種說法更確切了:它比這種弊病本身更壞。    
  自由於黨爭,如同空氣於火,是一種離開它就會立刻窒息的養料。但是因為自由會助長黨爭而廢除政治生活不可缺少的自由,這同因為空氣給火以破壞力而希望消滅動物生命必不可少的空氣是同樣的愚蠢。    
  第二種辦法是做不到的,如同第一種辦法是愚蠢的一樣。只要人類的理智繼續發生錯誤,而且人們可以自由運用理智,就會形成不同意見。    
  只要人們的理智和自愛之間存在聯繫,他們的意見和情感就會相互影響,前者就會成為後者依附的目標。人的才能是多種多樣的,因而就有財產權的產生,這種多樣性對於達到利益一致來說,不亞於一種無法排除的障礙。保護這些才能,是政府的首要目的。由於保護了獲取財產的各種不同才能,立刻就會產生不同程度的和各種各樣的財產佔有情況;而由於這一切對各財產所有人的感情和見解的影響,從而使社會劃分成不同利益集團和黨派。    
  黨爭的潛在原因,就這樣深植於人性之中;我們看到這些原因到處根據人類社會的不同情況造成不同程度的行動。    
  熱心於有關宗教和政體的不同意見,以及其他許多理論和實踐上的見解,依附於各種野心勃勃、爭權奪利的領袖或依附於其財產使人們感覺興趣的人,相繼把人們分為各種黨派,煽動他們彼此仇恨,使他們更有意於觸?和壓迫對方,而無意為公益而合作。人類互相仇恨的傾向是如此強烈,以致在沒有充分機會表現出來時,最瑣碎、最怪誕的差別就足以激起他們不友善的情感和最強烈的衝突。但是造成黨爭的最普遍而持久的原因,是財產分配的不同和不平等。有產者和無產者在社會上總會形成不同的利益集團。債權人和債務人也有同樣的區別。土地佔有者集團、製造業集團、商人集團、金融業集團和許多較小的集團,在文明國家裡必然會形成,從而使他們劃分為不同的階級,受到不同情感和見解的支配。管理這各種各樣、又互不相容的利益集團,是現代立法的主要任務,並且把黨派精神和黨爭帶入政府的必要的和日常的活動中去。    
  沒有一個人被准許審理他自己的案件,因為他的利益肯定會使他的判斷發生偏差,而且也可能敗壞他的正直為人。由於同樣理由,不,由於更充分的理由,人的團體不宜於同時既做法官又做當事人。然而許多最重要的立法案件,難道不是那麼多的司法判決,不過不是同個別人的權利有關,而是同龐大的公民團體的權利有關嗎?而各種不同的立法者,還不是他們所決定的法案的辯護者和當事人嗎?曾經有人提過一條有關私人債務的法律嗎?這是債權人和債務人各為一方的問題。法官應當在他們之間掌握平衡。然而政黨本身是,而且必然是法官;人數最多的黨派,或者換句話說,最有力量的黨派當然會佔優勢。本國工業是否需要以及在何種程度上通過限制外國工業而得到鼓勵?這是土地佔有者階級和製造業階級會採取不同決定的問題,可能兩者都不會專門關心正義和公益問題。對各種財產徵稅的分配,是一條看來需要極其公平的法令,然而恐怕沒有一條法令能為居於統治地位的黨派提供更大的機會和誘惑來踐踏正義的準則了。它們每使處於劣勢的派別多負擔一個先令,就給他們自己的腰包裡節省一個先令。    
  開明的政治家能夠調整這些不一致的利益,使之有利於公共福利,這種說法是徒勞的。開明政治家不會經常執掌大權。在許多情況下,如果不作間接和長遠的考慮,根本也不能作出這樣的調整,而那種長遠的考慮也很難勝過一個黨派不顧另一黨派的權力或全體人民的福利而爭取眼前利益的打算。    
  我們的結論是,黨爭的原因不能排除,只有用控制其結果的方法才能求得解決。    
  如果黨爭所包括的人不是多數,可用共和政體的原則來求得解決,這就是使多數人用正規投票的方法來擊敗其陰險的企圖。黨爭能妨礙行政管理,能震撼社會,但不能在憲法的形式下進行,並掩飾其激烈的情況。另一方面,當黨爭包括大多數人在內時,民眾政府的機構能使他們把公益和其他公民的權利當作占統治地位的感情或利益而作出犧牲。因此,我們所要探究的重大題目就是,保護公益和私人權利免遭這種黨爭的威脅,同時保持民眾政府的精神和形式。讓我補充說,這是使這種形式的政府擺脫長期受到的恥辱最為迫切需要的東西,從而能使這種政府為人們尊重和採用。    
  用什麼方法才能達到這個目的呢?顯然只能用兩個方法當中的一個。要末必須防止大多數人同時存在同樣的情感或利益,要末必須使具有同樣情感或利益的大多數人由於他們的人數和當地情況不能同心協力實現損害他人的陰謀。如果衝動和機會巧合,我們深知,無論道德或宗教的動機都不能作為適當控制的依據。在個別人的不義和暴力行為上,找不到道德和宗教的動機,而隨著人數的增多,它們的效果就相應地減少,也就是說,按照效果需要的程度而變化。    
  這樣來看問題,可以得出結論說:一種純粹的民主政體——這裡我指的是由少數公民親自組織和管理政府的社會——不能制止派別鬥爭的危害。幾乎在每一種情況下,整體中的大多數人會感到有共同的情感或利益。聯絡和結合是政府形式本身的產物;沒有任何東西可以阻止犧牲弱小黨派或可憎的個人的動機。因此,這種民主政體就成了動亂和爭論的圖景,同個人安全或財產權是不相容的,往往由於暴亡而夭折。贊成這種政府的理論政治家錯誤地認為,如果使人類在政治權利上完全平等,同時他們就能在財產、意見和情感上完全平等。    
  共和政體,我是指採用代議制的政體而言,情形就不同了,它能保證我們正在尋求的矯正工作。讓我們來研究一下它和純粹的民主政體的差別,我們就能理解矯正的性質以及它必然會從聯邦得到的功效。    
  民主政體和共和政體的兩大區別是:第一,後者的政府委託給由其餘公民選舉出來的少數公民;第二,後者所能管轄的公民人數較多,國土範圍也較大。    
  第一個區別的結果,一方面是通過某個選定的公民團體,使公眾意見得到提煉和擴大,因為公民的智慧最能辨別國家的真正利益,而他們的愛國心和對正義的熱愛似乎不會為暫時的或局部的考慮而犧牲國家。在這樣的限制下,很可能發生下述情形:由人民代表發出的公眾呼聲,要比人民自己為此集會,和親自提出意見更能符合公共利益。另一方面,結果也可以適得其反。搗亂成性的人、本位主義者或別有用心的人,可能用陰謀、賄賂以及其它方法首先取得參政權,然後背叛人民的利益。結果產生這樣一個問題:對於選舉公共福利的適當保護人來說,是小共和國好呢還是大共和國好;從以下兩個明顯的理由可以清楚地決定是後者較好。    
  首先,應該指出,共和國無論多小,為了防止少數人的結黨圖謀,代表必須達到一定數目;同時,共和國無論多大,為了防止人數過多的混亂,代表必須限於一定數目。因此,在這兩種情況下,代表人數並不同兩個共和國的選民人數成比例,在小共和國所佔的比例就大一些。結果是,如果大共和國裡的合適人選的比例並不小於小共和國,那末前者將有較大的選擇機會,從而就有較大可能作適當的選擇。    
  其次,由於選舉每一個代表的公民人數,大共和國要比小共和國多,所以不足取的候選人就更難於成功地採用在選舉中常常採用的不道德手腕;同時由於人民的選舉比較自由,選票也就更能集中於德高望重的人的身上。    
  必須承認,在這種情況下,如同在其他許多情況下一樣,折中看來,兩者都有麻煩之處。如果把選舉人的數目增加得太多,會使代表很不熟悉他們當地的一切情況和次要利益;如果把選舉人數減得太多,會使代表不適當地關注這一切,而很少瞭解和追求重大的全國性目標。在這方面,聯邦憲法使兩者恰當地結合起來,把重大的集體利益托付給全國的和地方的特別是州的立法機關。    
  另一個區別是,共和政府能比民主政府管轄更為眾多的公民和更為遼闊的國土;主要就是這種情況,使前者的派別聯合沒有後者那麼可怕。社會愈小,組成不同黨派和利益集團的可能性就愈少;不同的黨派和利益集團愈少,發現同一黨派佔有多數的情況就愈多;而組成多數的人數愈少,他們所處的範圍就愈小,他們就更容易結合起來,執行他們的壓迫人民的計劃。把範圍擴大,就可包羅種類更多的黨派和利益集團;全體中的多數有侵犯其他公民權利的共同動機可能性也就少了;換句話說,即使存在這樣一種共同動機,所有具有同感的人也比較難於顯示自己的力量,並且彼此一致地採取行動。除了其他障礙以外,可以指出,即使意識到不正當的或卑鄙的目的,相互交往也往往由於需要贊同的人數相應地不信任而受到阻撓。    
  因此,很清楚,共和政體在控制黨爭影響方面優於民主政體之處,同樣也是大共和國勝於小共和國之處,也就是聯邦優於組成聯邦的各州之處。優點不是在於能選拔見解高明、道德高尚,因此使他們能超出局部偏見和不公正的計劃的代表嗎?不能否認,聯邦的代表最可能具有這些必要的才能。優點是否在於黨派的種類較多,能更好地防止一個黨派在數量上超過其他黨派而且壓迫它們呢?同樣,在聯邦內組成的種類更多的黨派,加強了這方面的保證。總之,優點不是在於給不講正義和圖謀私利的多數人以更大的障礙,反對他們協調一致,完成其秘而不宣的願望嗎?這裡又是聯邦的遼闊廣大提供了最明顯的便利。    
  黨派領袖的勢力,可能在他們各自的州里燃起烽火,但是不能使它蔓延到其他各州。一個教派可能變為邦聯某一部分的政治派別;但是散佈在邦聯四面八方的各種教派,必然會保護全國議會不受來自那裡的任何威脅。對紙幣、對取消債務、對平均分配財產、或者對任何其他不適當的或邪惡的目的的渴望,比較容易傳遍聯邦的某一成員,而不容易傳遍整個聯邦;正如這樣的弊病更可能傳遍某一個縣或地區,而不容易傳遍全州一樣。    
  因此,我們發現,在聯邦的範圍和適當結構裡,共和政體能夠醫治共和政府最易發生的弊病,根據我們贊成共和政體,並以此自豪的程度,我們應該以相應的熱情擁護聯邦黨人的精神,並支持他們的人格。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十一篇 聯邦對商業關係和海軍的裨益    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  聯邦的重要性,從商業方面來看,是很少持有異議的論點之一,而且在實際上得到對這個問題有所瞭解的人的最普遍的同意。無論同外國交往或相互來往,這個論點都是適用的。    
  有種種跡象使我們可以作出這樣的推測:美國商業特徵所表現的冒險精神,已經使歐洲的幾個海上強國感到不安了。它們似乎對我們在運輸業方面造成的太多干擾感到憂慮,而運輸業卻是它們航海業的支柱和它們的海軍力量的基礎。幾個在美洲有殖民地的國家,擔憂地期待著我國可能發生的變化。它們預見到,自己在美洲的領地由於鄰近美國而可能遭受威脅的危險;美國有建立一支強大海軍所必需的一切,而且擁有一切手段。這種想法自然會表示需要鼓勵我們分裂並且盡可能阻止我們獨立地從事積極的貿易的政策。這樣就能符合以下三項目的:阻止我們干擾他們的航海事業,獨佔我們的貿易利益,剪掉我們的翅膀,使我們無法飛到危險的高度。如果不是謹慎阻止我詳細說明,不難根據事實把這項政策的制訂追溯到內閣部長們的身上。    
  如果我們繼續聯合在一起,我們就能抵制一種在各方面對我們的繁榮非常不利的政策。我們可以利用全國各州同時實行的限制性條例,迫使各國為取得我國市場的特權而互相競爭。凡是能夠理解下面兩點的人,決不會認為這個主張是幻想:其一是,三百萬人(並且還在迅速增長,大部分地方專務農業,而且由於地區條件,看來會繼續務農)的市場對任何工業國的重要性;其二是,這樣一個國家用本國船隻直接運輸和用別國船隻間接運送其產物往返美國,對於該國的貿易和航海業是有極大區別的。例如,假定我們美國有一個政府,能把大不列顛(我們目前同它沒有通商條約)趕出我們所有的港口;這個措施對它的政策可能起什麼作用呢?難道它不能使我們為在該國領土上取得最有價值和最廣泛的商業優惠而進行最有成功希望的談判嗎?當這些問題在其它場合提出時,得到的答覆貌似有理,但並不可靠或令人滿意。有人說,我們這方面的禁令,不會使大不列顛的制度產生變化,因為它能通過荷蘭人同我們進行貿易,荷蘭人將是英國供應我們市場所需商品的直接顧客和付款人。但是大不列顛的航海業在這種貿易中難道不會因喪失自運貨物的重要利益而遭到很大的損失嗎?難道其主要利益不會被荷蘭人從中截取,作為他們的代理人和冒險的補償麼?難道只是運輸機會會有相當大的減少嗎?由於增加我們市場上的英國商品價格,並將這一部分有趣的大不列顛商業轉讓給別人經營,那麼這種迂迴曲折的交往不是助長了其他國家的競爭嗎?    
  慎重考慮這些問題所涉及的事情,可以證實如下信念:這一情況對大不列顛的真正不利,加上國內大多數人偏愛對美國的貿易,再加上西印度群島的不斷要求,就會使她目前的制度鬆弛,並且使我們享有西印度群島以及其他各地市場上的特權,我們的貿易因此可以取得最實際的利益。這一論點來自大不列顛政府,不可能設想在我們的市場上沒有同樣的免稅,因此可能對其他各國的管理發生相應的影響,它們不想看到自己完全被排擠在我們的貿易之外。    
  影響歐洲各國在這方面對我們的態度的另一個方法,來自建立一支聯邦海軍。毫無疑問,只要聯邦在一個有效率的政府下面繼續存在下去,不要很久,我們就有能力建立一支海軍,這支海軍即使不能同海上強國的海軍競爭,至少在放到敵對雙方中任何一方的天平上時也有相當的份量。這在有關西印度群島的戰鬥中尤其如此。艦隊中的幾艘軍艦,及時地派去增援某一方,往往足以決定一次戰役的命運,該戰役的結果可以造成極其重大的影響。從這方面看,我們的地位是舉足輕重的。如果在這種考慮以外,我們還考慮到從本國運出的物品在西印度群島作戰時的用處,可以很容易地看出非常有利的形勢能使我們在爭取商業特權的談判中居於優勢。不僅要確定我們的友誼代價,而且還要確定我們的中立代價。我們只要堅定地依靠聯邦,不久就可以指望成為歐洲各國在美洲的仲裁者,並且能夠依據我們的利益來左右歐洲各國在美洲的競爭的勝負。    
  如果與此良好情況相反,我們將發現各地方的對抗會使它們互相牽制,並且會破壞大自然在我們這個地區為我們提供的一切迷人的有利條件。我們的商業處於一種微不足道的情況,會成為互相作戰國家粗暴干涉的犧牲品;它們什麼也不怕我們,一遇機會就會毫無顧忌地或毫無憐憫地掠奪我們的財產以供應他們的需要。中立的權利只有在有足夠的力量進行保衛時才會受到尊重。一個衰弱而卑下的國家,連中立的權利都會喪失殆盡。    
  在一個生氣勃勃的全國政府下面,國家的自然力量和資源都導向共同的利益,能夠挫敗歐洲各國因妒忌而聯合起來阻止我們發展的圖謀。這種情況由於指出了這種聯合不可能成功,因而還能消除聯合的動機。於是活躍的貿易,大規模的航海事業和蓬勃發展的海軍,將是精神上和物質上的必然產物。對於小政客們企圖控制或改變不可抗拒和無法改變的自然進程的小小伎倆,我們可以置之不顧。    
  但是在不聯合的情況下,這些結合可能存在,並且能夠成功地起作用。海運國家有力量利用我們各方面的無能,來規定我們政治上存在的條件。由於他們都有意運輸我們的貨物,更希望阻止我們運輸他們的貨物,所以他們多半會聯合起來用實際上造成破壞的方式來擾亂我們的航海事業,而且限制我們只能從事依賴外國船隻的進出口貿易。於是我們只好滿足於我們商品的第一個價格,眼看我們的貿易利潤被奪走,我們的敵人和迫害者因而發財致富。表明美國商人和航海家天稟的那種舉世無雙的進取心本身就是國家財富的取之不盡的來源。這種進取心會受到壓制和喪失,貧困和恥辱就會在一個利用智慧就能受到全世界羨慕和妒忌的國度裡蔓延出來。    
  對美國的貿易來說,一些非常重要的權利,也就是聯邦的權利——我指的是漁業,西部湖泊的航運和密西西比河的航運。邦聯的瓦解,會產生有關這些權利將來存在的一些棘手問題,比較強大的夥伴的自身利益必然會使這些問題的解決對我們不利。西班牙對密西西比河的處理,勿需加以說明。法國和大不列顛在漁業上同我們有關係,他們認為漁業對他們的航海業是非常重要的。他們當然不會長期地對經驗已經證明為我們在這一有價值的貿易部門中佔有的明顯優勢漠不關心,而且由於這種優勢我們就能夠在他們自己的市場上低價出售商品。他們打算把這樣危險的競爭者從名單上除去,難道還有比這更加合乎自然的事情嗎?    
  不應該把這方面的貿易看作局部利益。一切航海的州都可以在不同程度上參加而且是有利可圖的,在擴大商業資本的情況下也會這樣做的。這種貿易作為海員的培養所,現在已經是,或者到了各州的航海原則更加相似的時候,就會成為普遍的手段了。對於建立海軍來說,這是必不可少的。    
  對於建立海軍這一偉大的全國目標來說,聯邦將在各方面作出貢獻。每一個組織的生長和發展都是同集中用於創立並維持該組織的資財數量成比例的。建立合眾國的海軍這一目標,由於它能利用全國的資源,要比任何一個州建立海軍或部分邦聯建立海軍能更快地達到,因為後二者只能利用部分的資源。的確,聯邦美國的各部分,對於這個重要組織各有其特殊的有利條件。    
  更靠南部的幾個州,生產較多的柏油、瀝青、松脂精這幾種海軍必需品。這些州生產的建造軍艦用的木材,質地也比較堅固耐久。組成海軍的軍艦,如果主要用南部木材來建造,其耐久性的差別,無論從海軍力量或國家節約的角度來看,都是非常重要的。南部和中部的某些州產鐵較多,質量也較好。大部分海員必須從人口密集的北部去招募。對外貿易或海上貿易需要海軍保護,正如這種貿易能助長海軍的繁榮一樣,勿需特別闡明。    
  各州之間毫無限制的來往,通過各自產品的交換,能促進各自貿易的發展,交換的產品不僅相互要供應國內的需要,而且還要出口到國外市場上去。各地商業的血脈將得到補充,並且從各地商品的自由流通中得到更多的力量和動力。由於各州產品的不同,商業企業的範圍將要廣大得多。當某一州的主要產品因歉收或毫無收穫而失敗時,它可以求助另一州的主要產品來接濟。出口商品的多樣性,和其價值的多樣性一樣,能夠促進對外貿易活動。由於商業上的競爭和市場的波動,用特定價值的大量物品進行對外貿易,要比用同樣價值的少量物品進行貿易的條件好得多。特殊商品在某些時期可能需要很多,可是在其它時期卻沒有銷路。但是,如果商品種類繁多,不至於發生在同一個時間完全處於滯銷狀態,因此商人的買賣就不大可能遇到任何大的障礙或停滯。投機商人會立刻體會到這些論點的說服力,而且也會承認合眾國商業的總盈餘有希望比不聯合或部分聯合的十三州的商業總盈餘搞得更多。    
  也許有人對這個問題會作出這樣的回答,不論各州是否聯合,各州之間仍然會有密切的來往,這種來往能達到同樣目的。但是由於許許多多的原因,這種來往會受到束縛、阻礙和限制。這幾篇論文曾對這些原因作過詳細說明。商業利益的一致,和政治利益的一致一樣,只能通過統一的政府才能達到。    
  這個問題還可以從另外幾個鮮明而生動的觀點來加以研究。但是這些觀點會把我們遠遠引到未來的領域,而且會牽涉到一些不適於在報刊上討論的問題。我簡單地說:我們的地位要求我們,我們的利益也促使我們要在美國事務的制度上力爭上游。    
  全世界可以在政治上和地理上劃分為四部分,各部分都有獨特的利益。對其他三部分來說,不幸的是,歐洲借助於自己的軍隊和談判,借助於武力和欺騙,已在不同程度上對其他三部分施展統治。非洲、亞洲和美洲相繼感到歐洲的統治。歐洲長期保持的優勢,誘使它想自詡為全世界的主人,而且認為其餘的人類都是為它的利益而創造的。作為淵博的哲學家而受人稱讚的人,曾直截了當地把一種天然的優越性歸於自己的居民,而且鄭重聲明:一切動物,包括人類在內,在美洲是會退化的,就是狗,只要在我們的空氣中呼吸一會兒,也就不會叫了。事實是長期支持歐洲人這種妄自尊大的借口的。維護人類的榮譽,教育那個傲慢的弟兄謙虛一點,就是我們的事情了。聯邦會使我們做到這一點。不聯合會給它的勝利增加新的犧牲品。但願美國人不屑於做大歐洲的工具!但願十三州結成一個牢不可破的聯邦,同心協力建立起偉大的美國制度,不受大西洋彼岸的一切勢力或影響的支配,並且還能提出新舊世界交往的條件!    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十二篇 聯邦在稅收方面的作用    
   (漢密爾頓)原載1787年11月27日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  聯邦對各州商業繁榮的效果業已詳述,我們現在要研究的題目是聯邦對增加歲入的裨益。    
  目前,所有的開明政治家都看出並承認,商業的繁榮是國家財富的最有效和最豐富的來源,因而成為他們政治上關注的主要對象。由於報酬手段的增多和促進人們貪婪和冒險的心愛物品——貴重金屬的採用和流通,商業繁榮有助於活躍和刺激工業系統,使之更加活躍和興旺地運行。孜孜謀利的商人,勞苦的農民,勤勉的技工和積極活動的工廠主——各階層的人都日益高興地熱切期待著對他們辛苦工作的這種令人愉快的酬報。農業和商業之間的那個時常引起爭論的問題,根據無可置疑的經驗已經得到解決,從而制止了兩者之間一度存在的對抗;使雙方的同情者均感滿意的是:這種解決證明,雙方的利益是密切融合並且交織在一起的。在不同的國家裡都可以看到,土地價格隨著商業繁榮而提高的情形。怎麼不會是這樣呢?為大地產品取得更加暢通的出路,對土地的開發提供新的刺激,這難道不是增加一個州的貨幣數量的最有效的手段麼?——總之,各種形式的勞動和工業的忠實僕役,難道不使源源不絕地生產他們加工的絕大部分物品的大地增值嗎?令人驚奇的是,如此簡單的真理也會有人反對。這是大量證據中的一個,它證明:不恰當的妒忌,或過於抽像的概念和過於細緻的推理,是多麼容易使人背離合乎情理而又令人信服的最平常的真理。    
  一個國家的納稅能力,必須經常在很大程度上同該國的貨幣流通額和貨幣流通速度成比例。既然商業有助於達到這兩個目的,它一定使納稅更加便利,並且促進國庫的必要收入。德國皇帝的世襲領地包括面積廣大、人口稠密的肥沃的可耕地,而且大部分位於氣候溫暖的富饒地帶。在這些領地的某些地方,還能發現歐洲最好的金礦和銀礦。然而,由於對商業力量缺乏鼓勵,皇帝的歲入微不足道。他有好幾次為了保存自己的重要利益不得不向別國借債,而且無法依靠自己的財力來維持一次長期的或持續的戰爭。    
  但是不只是從問題的這一方面來看,成立聯邦將有利於稅收。從另外幾個觀點來看,成立聯邦的影響會顯得更加直接更有決定性作用。從我國的情況、從人民的習慣、從我們在這一點上已有的經驗來看,很明顯,用徵收直接稅的辦法來籌集巨款是行不通的。增加徵稅法收不到效果;試圖用新方法徵稅,也是徒勞,公眾的期望同樣落空,各州的財庫依然空虛。民主政府所固有的民主管理制度,再加上由於貿易蕭條零落而出現的資金缺乏,使迄今為止的每一次大規模徵稅嘗試均遭失敗,終於使各種立法機關認識到,作這種嘗試是愚蠢的。    
  凡是熟悉其他各國發生的情況的人,沒有人會對這種情況感到驚訝。在大不列顛那樣富裕的國家裡,向超級富豪徵收直接稅,一定比在美國更容易接受,並且由於政府的力量強大,也比在美國切實可行;然而國家歲入的絕大部分卻來源於間接稅、關稅和消費稅。進口商品的關稅構成後一種稅收的很大一部分。    
  在美國,顯然我們在一個長時期內必須主要依靠這幾種稅作為歲入的財源。在美國的大多數地方,必須把消費稅限制於狹小的範圍內。人民的天性難以容忍消費稅法那種尋根究底和專橫強制的精神。另一方面,如果用不受歡迎的方式對農民的房屋和田產徵稅,農民不會慨然解囊,而會斤斤計較。而且動產又是很不穩定和不易看見的一種資財,除用無法覺察的消費稅以外,別無他法可以採用。    
  如果這些說法有點根據,那末最有利於增加和擴大這個寶貴財源的事態,必須最好的適合我們的政治利益。勿庸置疑,這種事態必須以成立整個聯邦為基礎。正因為成立有利於商業,所以同樣也有助於增加來自商業的稅收。正因為成立聯邦能使稅收規則更為簡化和有效,所以同樣也能達到稅率相同而稅收增多並且使政府有權增加稅率而不影響商業等目的。    
  各州的有關狀況,各州間相互交叉的河流和沖刷海岸的河灣的數目,各方面交通的便利,語言和風俗的類似,相互交往的習慣——凡此種種都會使各州間的非法貿易成為沒有什麼困難的事情,並且保證經常逃避彼此的通商條令。由於互相嫉妒,各州或各邦聯就需要用降低稅率的辦法來避免那種貿易的誘惑。我們各州政府的性質,在長時期內不允許採用歐洲各國用以防範從水陸兩方面進入各國的嚴密預防辦法;即使在那些國家裡,這些辦法也不足以遏制貪婪的冒險計謀。    
  在法國,經常僱傭一批巡邏隊(他們是這樣稱呼的),以維護財政法令,不讓走私商鑽空子。納卡先生估計這些巡邏隊的人數在兩萬以上。這表明:在有內陸來往的地方,要防止那種貿易是非常困難的,而且明確地認為,如果美國各州不聯合,各州的相互關係就像法國與其鄰國的關係一樣,美國的稅收就會遇到種種不便。巡邏隊必需具備的那種專橫的和令人煩惱的權力,在一個自由國家裡是不能容忍的。    
  如果相反,各州之上只有一個政府,那末,就我們商業的主要部分而言,就只有大西洋沿岸這一邊需要守衛了。直接從外國駛來、載有貴重貨物的商船,很少敢於冒著複雜和嚴重的危險,試圖在進入港口以前卸貨。他們不得不提防沿岸的危險,以及到達最後目的地前後被發覺的危險。普通程度的警戒,就能夠防止任何嚴重違犯稅收權利的情況。在我們的港口適當地駐紮幾艘武裝船隻,就能夠以少量開支有效地維護法律。政府既然對防止各地犯法行為同樣關心,那末各州將對政府的措施將採取合作態度,這樣會產生一種強大趨勢來使這些措施行之有效。在這方面,我們應當通過聯邦來保持大自然提供我們的一種便利,這種便利會因各州不聯合而喪失。合眾國遠離歐洲,同願意和我們有大量對外貿易聯繫的所有其他地方也有相當距離。從他們那裡到我們這裡的路程,要象法國和大不列顛或其他鄰近國家海岸之間的來往那樣,在數小時內或一夜之間走完,是辦不到的。這可以很好地防禦同外國直接走私,但是通過一個州來對另一個州進行迂迴走私,是容易的而且也安全。從國外直接進口,利用內陸交通的更多便利,通過鄰州根據時間和機會,小宗地間接進口,這兩者之間的差別,對於每個有辨別能力的人來說,一定是一目瞭然的。    
  因此,很明顯,一個全國政府能夠以極少費用進一步擴大進口稅,這同各州單獨地、或局部邦聯所能做到的,簡直不能相提並論。至今,我認為,我可以有把握地說,這種關稅在任何一州都沒有超過百分之三的平均數。在法國,這種關稅估計大約為百分之十五,在大不列顛則超過這個比例。在我國,將這種稅款至少增加到目前總數的三倍,看來是沒有問題的。根據聯邦的規定,單是燒酒一項,就可以提供相當多的稅收。根據本州的進口比率輸入合眾國的酒類總額估計為四百萬加侖;每加侖以一先令計算,就能提供二十萬英鎊的稅收。這種商品是負擔得起這個稅率的;如果這種稅率會減少燒酒的消費量,那末這種結果將同樣有利於農業、經濟、道德和社會健康。也許,再沒有一種東西會像燒酒那樣為國家造成這樣大的浪費了。    
  如果我們不能充分利用所討論的財源,後果將會如何呢?一個國家沒有稅收是不能長期存在的。如果沒有這個重要的支柱,它就一定會喪失獨立,降到一個省份的地位。沒有一個政府會選擇這條絕路。因此,無論如何稅收是非有不可的。在我國,如果稅收的主要部分不是來自商業,它就必然會大大加重土地的負擔。前面已經指出,消費稅就其真正意義來說,太不得人心,所以不能大量利用這種徵稅方式。的確,在那些完全從事農業的州里,適合徵收消費稅的物品也不夠多,不可能用此種方式得到大量收入。動產(前面已經講過),由於難於查究,除了徵收消費稅以外,是不能用任何其他方法大量徵收的。在人口眾多的城市裡,也許還能對動產進行估計,從而給個人造成苦惱,但對國家並沒有很大的好處。不過在這些領域以外,動產在很大程度上一定會逃過徵稅人員的眼和手。然而,由於國家的需要總得以這種或那種方式得到滿足,其他財源的缺乏必定會把公共負擔的主要重量加在土地所有人的身上。另一方面,由於政府的需要永遠得不到充分供給,除非所有財源都對政府的需要開放,在這樣困難情況下的社會財政,是不能同政府的威望或安全相適應的。因此,我們不會得到國庫充足的安慰,並以此補償從事土地開發的那個可貴的公民階層的苦惱。而公私雙方同遭不幸;對導致不聯合的那些建議的迷戀,將共同感到悔恨。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十三篇 聯邦在政府經濟方面的優越性    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  作為稅收問題的繼續,我們可以適當地考慮節約問題。    
  從一件事上節約下來的金錢,可以有益地應用到另一件事上,而人民的荷包裡就可少掏出這麼多的錢。如果各州聯合於一個政府下面,那麼全國只要負擔一份公務人員的薪金;如果各州分為幾個邦聯,就需要負擔許多份不同的公務員薪金,而且其中的每一份,就主要部門而論,範圍與全國政府所需要的同樣廣大。把各州分為十三個各不相關的獨立國,是一個過於奢想的計劃,而且充滿危險,不會有許多人擁護。那些考慮肢解這個國家的人們的意見,一般傾向於組成三個邦聯——一個包括北部四州,另一個包括中部四州,第三個包括南部五州。組成更多邦聯的可能性是很少的。按照這樣的分配,每個邦聯所包括的領土面積就大於大不列顛。沒有一個見多識廣的人會認為,這樣一個邦聯的事務,可以由一個在組織機構方面沒有制憲會議提出的那麼廣泛的政府來適當地進行管理。當一個州的面積達到一定大小時,它對政府能力和管理方式的需要,和一個大得多的州是一樣的。這種意見不可能精確地予以證明,因為沒有一個尺度可以用來衡量管理一定人數的政府必需的統治權的份量。但是當我們想到大不列顛島,面積大小同每個設想的邦聯差不多,大約包括八百萬人,當我們考慮到,把這麼龐大的一個社會上的熱情引向公益事業需要多少權力時,我們就沒有理由懷疑,同樣一份權力在人數多得多的社會裡執行同樣的任務是綽綽有餘的。統治權,如果組織適當、運用適當,就能夠把它的力量發揮到很大的限度;而且通過對其從屬機構的適當安排,在某種意義上能在一個大國的各個部分得到擴大。    
  假定可能由各州劃分成的每個邦聯需要一個沒有人們提議的那樣龐大的政府,那麼這一假定可以用另一假定來充實。這一假定比用三個邦聯代替一個總的聯邦的可能性更大。如果我們結合各州的習慣和偏見,專心注意地理上和商業上的考慮,就可以使我們得出如下結論:在分裂的情況下,各州會非常自然地聯合在兩個政府下面。東部四州,由於形成全國同情和全國性密切聯繫的那些原因,一定會聯合起來。紐約州由於它所處的地位,決不會愚蠢到用反對得不到支持的軟弱側面來對抗那個邦聯的壓力。另外還有其它明顯的理由會促使它加入那個邦聯。新澤西州作為反對這個仍然比較強大的邦聯邊界是太小了,這個州加入這個邦聯似乎也沒有什麼障礙。甚至賓夕法尼亞州也有加入北部聯盟的強烈動機。以自己的航運業為基礎進行積極的對外貿易,是它的真正政策,而且是符合其公民的意見和性格的。地位更靠南部的各州,由於情況不同,也許對鼓勵航海不感多大興趣。他們也許喜歡這樣的制度:一切國家都可無限制地成為他們商品的運送者和購買者。賓夕法尼亞州也許不想在一種與自己的政策相反的聯繫中破壞自己的利益。既然該州必然要成為邊疆,它會認為最安全的是使自己無掩蔽的一面與其朝著力量較大的北部邦聯,不如朝著力量較弱的南部邦聯。這樣會使它有最好的機會避免成為美國的佛蘭德。無論賓夕法尼亞州的決定如何,如果北部邦聯包括新澤西州在內,該州的南面不像會有一個以上的邦聯。    
  十三個州要比一半、三分之一或任何小於十三個數目的州能更好地維持一個全國政府,再也沒有比這更清楚的事了。這個意見在排除對現有計劃的反對方面一定有很大的影響,這個計劃是以消費原則為基礎的。這種反對意見,如果我們仔細加以研究,在各方面都是站不住腳的。    
  如果除了考慮到好幾份公務員薪金以外,我們還要考慮為了警衛各邦聯間的內陸交通,防止非法貿易而必須僱用的人數,這些人由於稅收的需要,遲早會產生的。如果我們還考慮到由各州劃分而成的各國之間的猜忌和衝突所不可避免地產生的軍事機構,我們將會清楚地發現,分裂對於經濟的危害,不亞於對於各部分的安定、商業、稅收和自由的危害。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十四篇 答覆由於幅員廣大而反對擬議中的憲法的意見    
   (麥迪遜)原載1787年11月30日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  我們已經知道聯邦的必要性,因為它是防禦外來危險的堡壘,是我們的和平保衛者,是我們的商業和其他公益的保護者;只有聯邦才能代替破壞舊世界自由的軍事機構,才能適當地醫治黨爭的弊病,這種弊病證明對其他民主政府是致命的,而且在我們自己的政府中也已顯出嚴重徵候。在我們探究的這個部門之內,還有一個反對意見需要注意,這種反對意見是由於聯邦的範圍太大而產生的。就這個問題表示一些意見是比較合適的,因為我們看到,新憲法的反對者為了利用想像中的困難來彌補他們努力尋找而又無法找到的牢靠的反對理由,就利用了對於共和政府在實踐方面的流行偏見。    
  把共和政府只限於一個狹小區域的錯誤看法,在以前幾篇論文中已經予以闡明和駁斥。我只在這裡說明,這種錯誤看法的產生和傳佈,似乎主要由於把共和政體和民主政體混淆起來,並且把根據後者的性質得出的推論應用於前者。兩種政體的真正區別已在前面論及。在民主政體下,人民會合在一起,親自管理政府;在共和政府下,他們通過代表和代理人組織和管理政府。所以,民主政體將限於一個小小的地區,共和政體能擴展到一個大的地區。    
  除了這種偶然產生的錯誤以外,還有一些名作家的伎倆,他們的作品在形成現代政見的標準方面有很大份量。作為君主專制政體或君主立憲政體的人民,他們竭力設法誇大這些政體的優點或掩飾其弊病,把它們同共和政體的弊病和缺點進行比較,並舉出古代希臘和現代意大利的騷亂的民主政體作為後者的標本。由於名稱的混淆,很容易把只能應用於民主政體的評論轉用於共和政體;其中就有這樣的評論:共和政體只能在生活於小範圍國土上的少數居民中建立起來。    
  這樣的謬誤很少為人們察覺,因為古代大多數民眾政府屬於民主政體的類型;即使在代議制的創始地現代歐洲,也看不到一個完全民主、同時完全建立在這一原則基礎上的政府實例。如果歐洲有在政府中發現這種偉大的機械動力的功勞,那麼通過能把這個最大的政治團體的意志集中起來的簡單機構,並且把它的力量引向公益所需要的任何目標,那末,美國就有權要求這樣的功勞:它把這種發現變成了範圍廣大的純粹共和政體的基礎。可歎的是,任何公民都希望剝奪美國的另外的功勞,也就是在建立目前正在考慮的廣泛制度方面發揮其充分效用的那種功勞。    
  由於民主政體的自然範圍是從中心點到達這樣的距離:它正好使最遠的公民能因公務需要而經常集合,包括的人數不超過能參加那些公務活動的人數;所以,共和政體的自然範圍,就是從中心點到達剛好使代表能因管理公務需要而集合的距離。能夠說合眾國的範圍超過了這個距離嗎?大西洋沿岸是美國最長的一邊,十三年來,各州代表幾乎不斷地集合,距離最遠的各州議員並沒有由於比國會附近各州的議員中斷出席會議的時間更長而有什麼過失,凡是有這些想法的人,是不會這樣說的。    
  讓我們根據聯邦的實際面積,對這有趣的問題作一比較恰當的估計。和約確定的疆域是:東到大西洋,南達緯度三十一度,西至密西西比河,北是一條不規則的界線,有些地方超過四十五度,其他地方低到四十二度,伊利湖南岸就在這個緯度的下面。計算從三十一度到四十五度的距離,總共九百七十三英里;計算從三十一度到四十二度的距離,共有七百六十四英里半。取平均數作為距離,共有八百六十八又四分之三英里。從大西洋到密西西比河的平均距離,大概不超過七百五十英里。把這個範圍與歐洲幾個國家進行比較,看來可以證明我們的制度是可以適應這個範圍的。我們的領域並不比德國大很多,在德國有一個代表整個帝國的國會是經常集會的。它也不比最近被肢解以前的波蘭大很多,那裡的最高權力掌握在國會手裡。且不說法國和西班牙,我們發現,大不列顛面積可能小一些,可是這個島國北端的代表到達國會的行程,和美國最遙遠部分的代表到達國會所需要的行程同樣遙遠。    
  這樣來看問題也許是受人稱讚的,但還有一些意見會放在更加令人滿意的位置上。    
  首先,必須記住,全國政府並未賦予制定和執行法律的全權。它的職權僅限於某些固定的同共和國所有成員有關、而任何個別條款卻又不能達到的對象。下屬政府能夠管理那些可以分別予以考慮的其他事物,並將保持其應有的權力和活動。如果制憲會議的方案提議撤消各州政府,那末方案的反對者就有反對的理由,雖然不難指出,如果各州政府被撤消,全國政府就不得不根據自衛原則恢復它們固有的權限。    
  其次要說明的是:聯邦憲法的直接目的是保證最初十三個州的聯合,我們知道這是做得到的;此外,再增加由十三州內部產生、或十三州附近的其他各州,也是同樣做得到的,這一點勿庸置疑。至於對我國西北邊境上那些零碎領土所需要的安排,必須留給進一步的探索和經驗能使那些更適合於這種工作的人去進行。    
  第三點要說明的是:新的改進將便利整個聯邦的相互交往。各處的道路會縮短並且保持更好的狀態;旅客的招待設施將會增多和改善;東部的內河航運將在十三個州的整個範圍內全部、或幾乎是全部開放。西部地區和大西洋沿岸地區之間以及這兩個地區內部的交通,借助於大自然恩賜我國的縱橫交錯的許多水道,將愈來愈便利,用人工聯接這些水道並把它完成是沒有什麼困難的。    
  第四點更加重要的理由是:差不多每個州都有一面是邊境,因此,對自己安全的關注會誘使它為了全面防禦而作出某些犧牲。所以離聯邦中心最遠、平時分享聯邦利益可能最少的各州,同時將是外國的緊鄰,在某些特殊情況下,最需要聯邦的兵力和資源。對於佐治亞州或西部或東北邊境諸州來說,派代表參加政府可能是不方便的;但是它們單獨和入侵敵人作戰,甚至單獨支付防備鄰國的不斷威脅的全部費用就更感麻煩了。所以,如果它們從聯邦取得的利益在某些方面比較近各州少,在其他方面卻能取得更大的利益,這樣就保持了適當的平衡。    
  同胞們,我把這些意見提交你們,深信常常表示你們的決定特點的良知,會承認這些意見的應有重要性和意義的;我還深信,困難無論怎樣可怕,困難賴以產生的謬誤無論怎樣風靡一時,你們決不會讓困難把你們驅入陰暗可怕的境地,這正是贊成不聯合的人們要把你們引入的那種境地。切勿聽信那種不合情理的說法,它告訴你們:被許多感情的聯繫結合在一起的美國人民,再不能像一個家庭的成員那樣生活在一起;再不能繼續互相保護他們的共同幸福;再不能作為一個可尊敬的和繁榮昌盛的偉大國家的同胞了。切勿聽信這樣的說法,它無禮地告訴你們:推薦給你們採納的那種政體,在政治領域裡是一種新奇的東西;它在最狂熱的設計者的理論中沒有地位;它輕率地嘗試不可能完成的事情。不,同胞們,別聽這種胡言亂語。別讓這種語言帶來的毒素毒害你們的心靈。美國公民的血管裡流通著同源的血液,他們在保衛神聖權利時鮮血又流在一起,這就使他們的聯合神聖不可侵犯,那種把他們變成外人、敵人或仇人的主張,會使人們不寒而慄。如果要迴避新奇事物,那末請相信我,所有最驚人的新奇事物、所有最不切實際的計劃、所有最輕率的嘗試,都是為了保持我們的自由和增進我們的幸福而給我們帶來分裂。為什麼擴大的共和國的嘗試會遭到反對,僅僅因為它包含有新東西麼?當美國人民對以前的和其他國家的意見加以適當考慮的同時,卻不讓對古人、慣例或名聲的盲目崇拜壓倒自己良知的建議,壓倒對自己處境的認識和自己的經驗教訓,這難道不是他們的光榮嗎?美國舞台上出現了許多有利於私人權利和公眾幸福的新變革,子孫後代會因這些變革、全世界也會有所借鑒而感激這種大膽精神。如果革命領袖不採取前所未見的重要步驟,也不建立一個並無先例的政府,合眾國人民可能至今還是被錯誤指導的議會的悲慘犧牲品,最好的情況也不過是在某些破壞他人自由的政體的壓迫之下從事艱辛的勞動。這是美國的幸福,我們相信,這也是全人類的幸福,美國人民在追求一種新的和更為崇高的事業。他們完成了一次人類社會史上無可比擬的革命。他們建立了地球上尚無範例的政府組織。他們設計了一個偉大的邦聯,他們的後繼者有義務改進它,並使它永存下去。如果他們的工作有不完善的地方,那末我們會因他們的缺點太少而感到驚奇。如果他們在於聯邦的結構上犯了最大的錯誤,是由於這是最難完成的工作;你們的制憲會議的決議為這項工作提供了新的形式,而你們現在要討論和決定的正是那個決議。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十五篇 當前的邦聯不足以維持聯邦    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  同胞們,在前幾篇文章裡,我力求用清楚而令人信服的說明向你們提出聯邦對你們的政治安全和幸福的重要意義。    
  我曾向你們說明:如果你們讓連結美國人民的神聖紐帶被野心或貪婪、妒忌或謬論切斷或解開,你們就會面臨錯綜複雜的危險。在以後的共同探討中,我們宣揚的真理將從以前未曾注意的事實和論據中得到進一步的證實。如果你們要走的道路在某些地方使你們覺得乏味或厭煩,你們就要想到,你們正在尋求能引起自由人民注意的一個最重要問題的知識,你們必須通過的?野本身是遼闊廣大的,而詭辯法在路上設置的迷宮又不必要地增加了旅程的困難。我的目的是,盡可能用簡單扼要的方式清除你們前進道路上的障礙,而不使速度影響效果。    
  在實行我為討論這個問題所擬定的計劃時,需要考察的下一個論點是「目前的邦聯政府不足以維持聯邦。」也許有人要問:何必要用推論或證明來說明一個根本無人辯駁或懷疑、各階級的人一致同意、實質上為新憲法的反對者和贊成者一致承認的論點呢?必須老實承認,不管他們在其他各方面看法多麼不同,一般說來在如下的意見上至少是一致的:就是說我們的國家制度存在著實質性的缺陷,必須設法使我們擺脫迫在眉睫的混亂狀態。支持這個意見的種種事實,已不再是猜測的了。這些事實一般人民都已感覺到,而且終於迫使那些對使我們陷入困境的錯誤政策應負主要責任的人勉強承認,我們聯邦政府的計劃中的確存在著那些缺陷,它們早已為聯邦的明智的贊助者所指出,並且深表遺憾。    
  其實,我們可以正確地說,現在幾乎達到國家蒙受恥辱的最後階段了。凡是能傷害一個獨立國家的尊嚴或降低其品格的事情,我們差不多都經歷過了。在人們中間難道還存在由於我們受到各種約束而必須履行的高尚保證嗎?這些保證經常遭到恬不知恥的破壞。在保持我們的政治存在的危急存亡之際,我們不是向外國人和本國公民借過債嗎?對於償清這些債務依然未作任何適當的或令人滿意的準備。某個國家不是佔領著我們寶貴的領土和重要的要塞,而這些按照明確的規定不是早就應該交出了麼?這些地方依舊被保留,既有損於我們的利益,同樣有損於我們的主權。我們能夠表示憤慨或者打退這種侵略嗎?我們既無軍隊,又無錢財,也無政府。我們能夠莊嚴地提出抗議嗎?首先必須洗刷同一條約使我們的信用蒙受的污損。根據自然條件和條約我們有資格參加密西西比河的自由航行嗎?西班牙把我們排除在這種航行之外。在發生公共危險的時候,公共的榮譽不是不可缺少的應變能力麼?我們似乎認為它的動因無望和不可挽回而放棄了。商業對國家財富難道不重要嗎?我們的商業已衰敗到了極點。外國列強心目中的威望,不是能夠防備外國的侵略嗎?我們的政府低能,甚至禁止他們同我們進行談判。我們的駐外大使,只是模擬的主權的裝飾品。土地價格暴跌不是國家窮困的徵象嗎?我國大部分熟地的價格大大低於用市場上荒地數量來說明的價格,而且只能用缺少私人的和公共的信用來充分說明,這個情況在各個階層中間流行,非常驚人,並且有一種降低各種財產價格的直接趨勢。私人信用不是工業的朋友和保護人嗎?有關借貸的最有用的那種信用,被縮小在最小的範圍內,這主要是認為貨幣的不可靠甚於貨幣的缺少。為了把這些既不會給予我們歡樂,也不會給我們教益的詳情細節減縮一下,總的說來,我們可以這樣提出問題:凡是能降臨像我們這樣特別享有優越自然條件的社會的全國性混亂、貧窮和無意義的徵象,還有什麼沒有成為我們普遍不幸的悲慘事實呢?    
  這就是那些原理和議論把我們引入的憂鬱境地,現在它們又要制止我們接受新提出的憲法;它們並不滿足於把我們導向懸崖的邊緣,似乎決定把我們投入那種在下面等待著我們的深淵。同胞們,在這裡由於應該影響一個進步民族的每種動機所迫,讓我們為我們的安全、平靜、尊嚴和名譽堅持我們的立場吧!讓我們最後把那長期以來引誘我們脫離幸福和繁榮道路的具有致命魔力的事物摧毀吧!    
  前面業已指出,種種難以歪曲的事實的確使人們對我們國家制度中存在著實質性缺點這一抽像命題產生了一致同意的看法;但是聯邦措施的宿敵方面所作讓步的效用,卻被他們對矯正方法的堅決反對所破壞,他們反對能給予一個成功機會的唯一原則。他們在承認合眾國政府無能的同時,卻反對授與政府補充此種能力所需的各種權力。他們似乎依然指望相互矛盾和互不相容的事情;指望加強聯邦的權力而不減少州的權力;指望聯邦享有統制權,而各個成員又享有完全的獨立。總之,他們似乎仍然盲目崇拜主權內的主權這種政治上的怪物。這就必須充分指出邦聯政府的主要缺點,以便證明我們所經歷的禍患並非來自局部的或細小的缺點,而是來自這個建築物結構上的基本錯誤,除了改變建築物的首要原則和更換棟樑以外,是無法修理的。    
  目前邦聯政府結構上的主要弊病,在於立法原則是以各州或各州政府的共同的或集體的權能為單位,而不是以它們包含的各個個人為單位。雖然這一原則並沒有貫穿到授予聯邦的全部權力之中,然而它卻滲透到並且支配著那些決定其他權力的效率的權力之中了。除了按比例分配的規則,合眾國還有一種徵調人員和徵收款項的並不明確的處置權;但是各州卻無權通過約束美國公民個人的規定實現以上目的。這種情況的結果是,雖然在理論上他們的有關這些問題的決定在憲法上是使聯邦成員受約束的法律,但在實際上只不過是各州隨意遵守或不遵守的一種勸告罷了。    
  這是人類思想不合情理的一個突出的實例,在我們從經驗中得到有關此問題的所有告誡以後,仍然會發現有人反對新憲法,因為它脫離了一項原則,而該原則卻是舊憲法的致命傷,本身顯然是與政府的觀念不相容的;簡言之,該原則如果終於要執行的話,必然要用粗暴的武力來代替溫和的政令。    
  獨立國之間為了某些特定的目的而訂立同盟或聯盟的主張,決不是不合理的或行不通的,同這些目的有關的時間、地點、情況和數量等方面的一切詳情細節均由盟約予以明確規定,什麼事情也不留待未來酌定,盟約的履行要看雙方的誠意。所有文明國家之間都有這種盟約,它們遭受戰爭與和平的經常變遷,訂約國家既有遵守的也有不遵守的,要視其利益或情感而定。本世紀初,此種盟約在歐洲風行一時,當時的政治家一廂情願地希望從盟約中得到好處,結果並未實現。為了要建立世界那一部分的力量平衡與和平,用盡了一切談判方法,成立了三國聯盟和四國聯盟。但是這些聯盟總是剛一訂立就被破壞,這就給予人類一種有益而苦惱的教訓:那些除了誠意的義務以外別無其他制裁手段、而且使和平與正義的一般考慮與任何直接利益或情感衝動相對立的盟約是多麼的不可靠啊。    
  如果使我國的某些州處於同樣的相互關係,並且放棄一種普遍的隨意監督計劃,那麼此方案的確是有害的,會使我們遭到第一個題目下面所列舉的一切禍患;但它至少會有不是自相矛盾而又切實可行的優點。放棄對邦聯政府的一切看法,就會使我們組成一個簡單的攻守同盟;就會使我們處於敵友關係交替變化的境地。因為由外國的陰謀滋養而成的相互嫉妒和對抗要求我們這樣做。    
  但是,如果我們不願處於這種可怕的境地,如果我們仍然堅持全國政府的計劃,或者同樣堅持由立法機關指導的監督權,我們就必須決定把那些構成同盟和政府之間主要區別的成分加入我們的計劃;我們必須使聯邦的權威達到政府的唯一真正對像——公民個人的身上。    
  政府意味著有權制定法律。對法律觀念來說,主要是必須附有制裁手段;換言之,不守法要處以刑罰或懲罰。如果不守法而不受處罰,貌似法律的決議或命令事實上只不過是勸告或建議而已。這種處罰,無論是什麼樣的處罰,只能用兩種方法來處理:由法院和司法人員處理,或者由軍事力量來處理;行政上的強,或者武力上的強制。第一種方法顯然只能應用於個人;後一種方法必然要用來對付政治團體、社團或各州。顯然沒有一種司法程序能夠作為強迫遵守法律的最後手段。對瀆職者可以宣判,但這類判決只能用武力來執行。當總的權力限於組成這種權力的社團的集體機構時,每次違反法律必然造成戰爭狀態;武力強制執行必然會成為人民遵守法律的唯一工具。這種事態當然不配具有政府的名義,任何慎重的人也不會把自己的幸福托付給它。    
  過去曾經有人告訴我們說,不致於會發生各州違犯聯邦當局規章的情形;公益感會主宰成員的行為,並使它們完全依從聯邦憲法的一切要求。目前,當我們將要從智慧和經驗的至理明言當中得到更多教訓時,這種言詞同我們現在從同一個地方聽到的大部分的說法一樣,都將被認為荒誕不經。這種說法總是暴露了全然不知驅使人類行為的真正動力,並且違背了建立民權的原來動機。究竟為什麼要組織政府呢?因為如果沒有約束,人的情感就不會聽從理智和正義的指揮。是否已經發現人的團體的作為比個人更加正直或更加無私的呢?人類行為的正確觀察家已經作出與此相反的結論,而且此種結論是有明顯的理由作根據的。就名譽而論,當惡行的臭名由許多人分擔時,其影響要比單獨落在一人身上要小一些。黨爭精神容易玷污人們的所有團體的思想,往往會促使組成團體的個人行為不當而且過度,而他們以私人身份對此是會感到羞愧的。    
  除此以外,在統治權的本質中有一種對控制的急躁感,因而使那些受權行使統治權的人用一種邪惡的眼光來看待一切外來的約束或指揮其行動的企圖。由於這種精神,在每個根據共同利益的原則由若干較小統治權組成的政治團體中,在從屬的軌道裡會發現有一種離心趨勢,由於這種趨勢的作用,每個團體一直在力求脫離共同的中心。這種趨勢是不難說明的。它起因於對權力的愛好。被約束的或被削減的權力,幾乎經常是用以約束或削減那種權力的對手和仇敵。這個簡單的道理將教育我們,作出這樣期望的理由是多麼的不充分:受托管理邦聯某些成員的事務的人,將隨時準備非常樂意、毫無偏見地關懷公共福利,執行總權力機構的決議或命令。由於人類的天性,往往產生與此相反的結果。    
  因此,如果邦聯的措施沒有一定的行政機關的干預就不能執行,那麼執行這些措施的前景是很渺茫的。各個成員州的統治者無論有無憲法上的權利這樣去做,都會親自著手判斷這些措施是否適當。他們會考慮,已經提出的或要求的事情是否符合他們的直接利益或目的;會考慮接受這些東西的暫時便利或不便。他們會以偏私和懷疑的精神對這一切進行研究,既不瞭解對於作出正確判斷必不可少的國家情況和政治理由,而又強烈偏愛局部事物,因而不會不導致錯誤的決定。在組成邦聯的每個成員州里,同樣的過程必然會得到重複,於是整個議事機構擬訂的計劃的執行,往往由於各部分的不正確的和偏私的意見的判斷而變幻無常。凡是熟悉人民立法機關程序的人,都親自目睹在沒有外界條件的壓力下,要使他們在重要問題上作出一致的決定往往是多麼的困難。他們很容易設想,在不同地點、時間和印象下要引導若幹這樣的會議,渴望它在同樣的意見和目的上進行合作,一定是多麼的不可能。    
  至於說到我們的情況,按照邦聯政府的條件,對於完全執行聯邦的每個重要措施,必須有十二個獨立主權的意見一致。事情果然不出所料。聯邦的措施並未執行;各州的懈怠情況逐漸達於極端,終於阻止了全國政府全部車輪的運轉,使它們可怕地停頓下來。國會當時幾乎沒有維持政府形式的手段,直到各州能有時間同意一個更具體的東西來代替目前有名無實的聯邦政府。事情並非一下子就達到了這種絕望的極端,前面詳述的那些原因,最初只是使各州在服從聯邦的要求上出現了程度上不平等和不相稱的情況。做得較差的那些州,給予服從的或很少不盡職責的那些州以作為口實的榜樣和利己的誘惑。為什麼我們要比同我們一起進行政治航行的那些州做得更多呢?為什麼我們要同意負擔超過正當份額的公共負擔呢?這類話是人類的自私心所不能抵制的,即使高瞻遠矚的人也不能立即予以駁斥。每個州聽從了關於眼前利益或便利的勸導,相繼收回自己的支持,直到脆弱而動搖的建築物似乎就要倒在我們頭上,使我們在其廢墟下面壓得粉身碎骨。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十六篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1787年12月4日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  以各州或社會團體作為政治單位的立法原則的趨向,如我們在實驗中所作的示範那樣,同樣已由我們有所論述的所有其他邦聯政府遭遇的事實所證實,而且是同它在那些政體中的流行程度完全相稱的。為了證明這一事實,就值得特別詳細地加以研究。我只在這裡講一講下面一點就滿足了:在歷史留給我們的所有的古代邦聯中,呂西亞同盟和亞該亞同盟,就其遺跡而言,似乎最不受那種錯誤原則的束縛,因而最值得,而且也慨然獲得了政論家的讚美。    
  這個罕見的原則,可以正確而強調地稱之為無政府狀態的根源。人們已發現,聯邦成員的失職是其自身的自然和必然的產物;每當發生失職情況,憲法上唯一的糾正辦法就是武力,而使用武力的直接結果就是內戰。    
  有待探討的是,那麼可厭的一部政府機器運用到我們這裡時,能在多大程度上符合它的目的。如果全國政府沒有一支可以經常利用的龐大的軍隊,就根本不能使用武力,或者說,一旦使用武力,就等於邦聯各部分之間進行一場有關違背盟約的戰爭,而最可能佔優勢的是最強大的集團,無論該集團是否由贊成或反對總的權力的成員組成的。很少會發生對失職的糾正只限於一個成員的情況,如果有一個以上的成員失職,同樣的處境會使它們為了共同防禦而聯合起來。除了這種同情的動機以外,如果一個強大而有勢力的州恰巧是侵略的成員,它通常對鄰近各州會有足夠的威信把它們當中的某些州爭取為志同道合的夥伴。對威脅共同自由的冠冕堂皇的論點是容易製造出來的,對當事者的缺點進行貌似有理的申辯也不難編造,以引起恐懼,激起憤怒,甚至贏得了那些並未受到失職指責的各州的好感。這種情況很可能發生,因為比較大的成員州有時由於其領導人物野心勃勃的預謀而可能失職,其目的在於擺脫對擴大其個人權力計劃的一切外來約束。為要更有效地達到此項結果,他們很可能事先籠絡鄰近各州的領導人物。如果國內找不到夥伴,就得求助於國外列強,而它們很少不願意鼓勵聯邦的不和,因為它們對邦聯的牢固團結非常恐懼。一旦戰爭發動,就無法節制人們的激情。受傷的自尊心和激情的煽動,容易使聯邦用武力對付的各州為報仇雪恥和避免可恥的屈辱而走向極端。第一次的這類戰爭,其結局可能是聯邦的瓦解。    
  這可以認為是邦聯的突然死亡。如果聯邦制度不能迅速以比較穩妥的方式進行革新,那麼它的比較自然的死亡看來就是我們即將經歷的事情。考慮到本國的風尚,服從的各州不可能經常以參加反對不服從的各州的戰爭來支持聯邦的權威。它們往往會採用使失職各州和自己處於同等地位這種比較和緩的辦法;使失職成員倣傚自己的榜樣。於是全體成員的過失就成為全體成員的保障了。我們過去的經驗充分顯示了這種精神的作用。確定何時宜於使用武力,實際上會有一種不可克服的困難。在時常成為失職原因的分擔款項的條文中,往往無法決定究竟是由於不願分擔還是由於不能分擔。不能分擔的托詞往往會隨時使用。這種情況一定會弄得自己臭名遠揚,謬論被察覺,而且充分肯定使用強制的緊急手段是正當的。很容易看出,單只這個問題每逢發生時,就會為在全國會議的大多數中推行不公的和壓制的派別觀點,開闢了廣闊的領域。    
  各州不應該贊成這樣一部憲法:它只能借助於一支龐大的、待命而動的軍隊來執行政府的一般要求或命令,這一點看來是不費氣力就可以得到證明的。這就是那些希望否認將行動權力擴及個人的人們所關注的明顯抉擇。這樣一種計劃,如果終於得到實行,立即就會蛻化為軍事專政,但是人們將會發現,這種計劃在各方面都是行不通的。聯邦的財源不足以維持一支能使比較大的各州克盡職責的相當龐大的軍隊,而且首先也不可能為建立這樣一支軍隊提供資金。凡是考慮到目前某些州各自人口稠密和力量龐大的情況,並展望它們的未來那怕是半個世紀以後的情形的人,立刻就會認為旨在用法律管理它們的集體行動,並且用高壓手段對同一集體強制執行的任何計劃都是無用的夢幻而加以摒棄。此類計劃,與古代神話中英雄和神人馴服怪獸的故事同樣荒唐無稽。    
  即使在那些由比我們許多縣還小的成員組成的邦聯裡,由軍事高壓手段支持的獨立自主的各州的立法原則也從未生效。除了對付弱小成員以外,很少打算使用這種原則;而且在大多數情況下,強迫那些倔強的和不服從的成員的企圖,已經成了進行流血戰爭的信號,在這種戰爭中,邦聯的一半成員會舉起反對另一半成員的旗幟。    
  對聰明人來說,這些意見產生的結果顯然是:總而言之,如果可能建立一個能夠管理公共事務並保持全國安寧的聯邦政府,就其負責關心的對象而言,它所根據的原則一定和新憲法的反對者的主張背道而馳。這個政府必須將其作用傳給公民個人。它一定不需要中間的立法機關,但是必須有權使用普通行政長官的權力去執行自己的決議。國家權力的尊嚴必須通過司法機關來表示。聯邦政府和各州政府一樣,自己必須能直接說明每個個人的希望和恐懼,並吸引對人心最有影響的情感來支持自己。簡言之,它必須據有州政府所有的一切手段,並有權採用州政府所行使的一切方法,以執行委託給它的權力。    
  這種理論也許會有人反對說:如果任何一個州不滿聯邦的權限,它在任何時候就能阻礙聯邦法律的執行,由於相反計劃受到非難,而需要把問題同樣引向使用武力的結局。    
  只要我們能抓住僅僅不服從與直接的和積極的反抗這二者之間的基本區別,這種貌似有理的反對意見就會立刻消失了。如果實施聯邦的議案必須有州議會的參與,那麼州議會只要不採取行動,或者行動時瞻前顧後,這個議案就會失敗。這種失職可以用裝模作樣而不具體的條款來掩飾,以便不會表現出來,當然也不會引起人民對憲法的安全感到驚慌。州的領導人物甚至還會以暫時的便利、豁免或方便為理由,自誇這種不正當的侵犯行為是自己的功勞呢!    
  但是,假使全國政府的法律的執行,不需要州議會的干預,假使這種法律能直接在公民身上生效,州政府要是不公開粗暴地行使不合憲法的權力,就無法阻止其進展。懈怠或逃避都不能適應這個目的。州政府只得採取行動,並且按照這樣的方式行動,以致使人無法懷疑它們侵犯了國家權利。這種性質的試驗,在有一定能力進行自衛的憲法面前以及有足夠覺悟、能辨別合法行使權力和非法篡權的人民面前,經常是危險的。這種試驗的成功,不僅需要議會中有個多數派,而且還需要司法機關和人民團體的合作。如果法官不參與議會的陰謀,他們會宣判這多數的決議違反國家最高法律,違反憲法和無效。如果人民沒有受到州議員精神的感染,他們作為憲法的自然保護人,會加重天秤上國家這一邊的砝碼,使之在這種爭執中取得決定性優勢。這種嘗試不能常常輕率或鹵莽地進行,因為這種進行很少不使發起人遭到危險,除非是在殘暴地行使聯邦權威的情況下。    
  如果反對全國政府的是難以駕馭的個人或妨害治安者的擾亂行為,那麼就可以採用州政府經常用來對付此種禍害的方法加以壓服。地方長官,等於國家的司法部長,不管他來源如何,無疑會隨時準備象保衛地方法規一樣來保衛國家法規免遭個人肆無忌憚的侵犯。至於那些有時擾亂社會秩序的局部暴動和叛亂,或者由於微不足道的派別的陰謀,或者由於並不影響社會整體的突然或偶然的不滿情緒,全國政府對於這種變亂能夠用比任何一個成員州都更為廣泛的對策加以鎮壓。至於在某些緊要關頭在全國或全國大部分地區爆發的那些不共戴天的宿怨,或者是由於政府所造成的重大不滿,或者由於某種強烈的普遍發作蔓延,這類宿怨並不屬於任何正常的估計範圍。當這些事態發生時,通常相當於發生革命和國家的瓦解。沒有一種政府能經常避免或控制它們。希望防止人們所不能預測或預防的大事是徒勞的,而反對一個不能履行它不可能履行的事情的政府是毫無用處的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十七篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  另一種異議與我在前一篇論文中已經論述並作了答覆的異議性質不同,也許同樣會被用來反對美國個別公民的立法原則。可能說:它會使聯邦政府過於強大,使它能吸收那些可能被認為為了局部目的而適於留給各州的剩餘權力。即使容許任何懂道理的人所需要的那種對權力愛好的最大自由,我承認我也難以發現委任管理全國政府的人有什麼原因要剝奪各州的那些權限。我覺得一個州內部治安的管理對野心的引誘力是極其微小的。商業、金融、談判和戰爭,對於受那種情感支配的人來說,似乎已包含一切有誘惑力的目標,而達到那些目標所必需的一切權力,首先就應該交付給全國家的得到委託的人。審判同一個州的公民之間的私事,監督農業以及其他同樣性質的事務,簡言之,凡是宜於由地方立法機關考慮的那些事情,決不能成為全國司法權渴望關注的事情。因此聯邦會議中不可能存在篡奪與它們有關的權力的傾向,因為行使那些權力的企圖既困難又無效;而且由此而據有那些權力,對於全國政府的尊嚴、重要性和名聲來說,也毫無作用。    
  為了辯論起見,承認僅是對統治的放肆和渴望就足以產生那種傾向。但是仍然可以肯定,國家代表的選舉團體的理智,或者說幾個州的人民的理智仍會控制這種貪得無厭的慾望。州政府侵犯國家權力總是比全國政府侵犯州的權力容易得多。證明這個問題,關鍵在於州政府——如果它們正直而謹慎地管理其事務的話——通常對人民具有較大程度的影響。這一情況同時也教導我們:所有聯邦制度中都有一種固有的弱點;因而給予它們符合自由原則的一切力量,在它們的組織內也不會花費過多力氣的。    
  州政府在影響方面所具有的優勢,一部分是由於全國政府的結構鬆弛,而主要是由於州政府所注意的對象的性質。    
  眾所周知的事實是:人性的情感通常隨著對象的距離或散漫情況而減弱。根據這個原則,一個人對家庭的依附勝於對鄰居的依附,對鄰居的依附勝於對整個社會的依附。各州人民對他們的地方政府往往比對聯邦政府懷有更強烈的偏袒,除非這一原則的力量為後者的大為優越的管理所破壞。    
  人心的這個強烈傾向,會在各州管理的對象上得到有力的幫助。    
  各種比較微小的利益,必須由地方政府管理,這些利益會形成許多影響的溪流,流?社會的每個部分;然而如果不涉及過於冗長乏味的細節來補償它可能提供的教誨,這些利益是不能予以詳細論述的。    
  有一種特殊的便利屬於州政府的職權範圍,單是這種便利就足以把這個問題清楚而滿意地加以闡明——我指的是對刑事和民事案件審判的一般管理。這在所有一切當中是民眾服從和依附的最有力、最普遍和最有吸引力的根源。正是這一點,作為生命和財產的直接可見的保護人,由於其利益和恐怖經常在眾目睽睽之下進行,並管理一切個人利益和個人感覺最敏銳最關心的日常事件,所以比在任何其他情況下更有助於使人們得到熱愛、尊重和崇敬政府的印象。社會的這個偉大的接合劑,不受其他原因的影響,幾乎完全通過各州政府的渠道自行擴散,它將保證州政府對各自的公民有一種非常明確的絕對統治權,使它們經常能與聯邦的權力完全保持平衡,並且往往是聯邦權力的危險的爭奪者。    
  另一方面,全國政府的作用很少直接被公民群眾所注意,來自這種作用的利益,主要將為理論家們所發覺而且得到他們的重視。關於比較一般性的利益,是不易為人民深切地感覺的,同樣,也不易引起一種習慣的義務感和積極的依附感。    
  有關於這個題目的論述,已被我們所熟悉的一切聯邦制度的經驗以及同它們略有類似之處的一切其他制度的經驗所證明。    
  雖然古代的封建制度嚴格說來並非邦聯,但它們卻有點那種聯合的性質。有一個共同的領袖、酋長或元首,他的權力達於全國;若干分得大片土地的諸侯或封臣,以及許多下等諸侯或家臣,他們根據對封臣的忠順或服從的條件佔有和耕種這片土地。每個主要諸侯在他自己的領地之內就是一種君主。這個情況所產生的結果就是繼續不斷地反抗君主的權力,大的貴族或主要領主之間經常發生戰爭。國家首腦的權力一般過於弱小,不足以維持公共和平,也不足以保護人民免受直屬領主的壓迫。歐洲事務的這段時期,歷史學家著重稱之為封建無政府時期。    
  當一個君主是精力旺盛、好戰成性、能力高強的人時,他會取得個人的威信和勢力,而這在當時是符合比較正規的權威的目的。但一般說來,貴族的權力總是超過君主的權力;在很多情況下,君主的統治權完全被剝奪,而較大的封地就成為獨立的侯國或國家。在君主最後勝過諸侯的例子中,其成功的原因主要在於那些諸侯對其下屬暴虐無道。貴族等於君主的敵人和老百姓的壓迫者,因而為兩者所畏懼和憎惡,一直到共同的危險和利益使兩者聯合起來,對貴族的權力形成致命的打擊。如果貴族行事仁厚、公正,維持家臣和僕從的忠誠,那麼他們和君主之間的競爭的結果幾乎總會對他們有利,而且會削弱或顛覆王權。    
  這並不是一個僅僅根據推論或臆測而得出的論斷。在可以引證的實例中,蘇格蘭可以作為一個令人信服的例子。很早就引入該國的氏族精神,使貴族通過親戚般的聯繫把自己及其從臣團結在一起,使得貴族統治經常勝過君主的權力,直到與英國合併以後才制服了它那種強悍的不服管轄的精神,並把它納入從屬法規之內,那些法規是比較合理和比較有力的民政制度以前在英國制定的。    
  邦聯中各個政府可以恰當地與封建貴族相比擬;根據上述理由,它們具有一種對自己有利的優點,所以它們一般會得到人民的信任和善意,有了如此重要的支持,它們就能有效地反對全國政府的一切侵犯。如果它們不能抵制全國政府合法而必要的權力,那就好了。類似之處就在於兩者都在爭奪權力,以及大部分社會力量集中於某些貯藏的場所,這些力量在某種情況下由個別人處置,而在另一種情況下,則由政治團體處置。    
  對同過去邦聯政府有關的事件的簡要回顧,將進一步說明這個重要的原理;對這個原理不加注意是造成我們政治錯誤的重大原因,並且把我們的關切導至錯誤的方面。這篇回顧將成為以後幾篇論文的主題。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十八篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓、麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  在古代的許多邦聯中,最大的是在安菲替溫尼會議之下組成的希臘共和國聯盟,從這個著名組織留傳下來的最好的記錄看來,它同目前美國諸州的邦聯很有類似之處,而且很有啟發性。    
  各成員保持獨立的和主權國的性質,在聯邦議會中有同等的投票權。這個議會有全權提議和決定它認為對希臘公共福利必要的任何事項;宣戰和進行戰爭;作為各成員之間一切爭執的最後裁決者;向挑釁的一方課以罰款;利用邦聯的全部力量反對不服從的成員;接收新成員。安菲替溫尼會議保護宗教,保護屬於特爾斐寺院的大量資財,它們有權在此處判決居民和求神問卜者之間的爭端。作為進一步提高聯邦權力的功效的規定,他們宣誓要互相防護和保衛各聯合的城邦,懲罰違背誓言的人,並向竊取神殿聖物者實行報復。    
  在理論上和在名義上,這種權力機構似乎足以滿足所有一般性的目的了。在若干具體例子中,這些權力甚至超過邦聯條款中列舉的權力。安菲替溫尼會議支配著當時的迷信,那是維持當時政府的主要手段之一;它們有一種公然宣稱的權威,可以對不服從的城邦實施高壓政治,並且發誓要在必要時行使這一權威。    
  然而,實踐與理論有著很大的差別。那些權力就像目前國會的權力一樣,完全由各城邦以政治資格任命的代表來管理,並且以同樣的資格行使。於是邦聯逐漸削弱,發生混亂,最後滅亡。比較強大的成員不但不是處於敬畏和從屬地位,而是以次對其他所有成員施行苛政。我們從德摩斯提尼那裡得知,雅典統治希臘達七十三年。拉棲第夢人隨後統治希臘二十九年。其後,留克特拉戰役以後,輪到了忒拜人統治希臘。    
  根據普魯塔克所述,往往發生這樣的事:最強大的城邦的代表,威脅和收買弱小城邦的代表;判決總是有利於最強大的一方。    
  即使在同波斯和馬其頓進行危險的防禦戰爭中,各成員也從不齊心協力,它們或多或少總有幾個受到共同敵人的永久欺騙或僱用。對外作戰的間隙中,充滿了國內的變動、動亂和屠殺。    
  對薛西斯的戰爭結束以後,似乎是拉棲第夢人要求若干城邦退出邦聯,因為它們的行為不忠實。雅典人發現,根據這一措施,拉棲第夢人失去的黨羽比他們自己要少,從而會使前者成為公眾審議的主宰,於是便竭力反對並且擊敗這一企圖。這段歷史同時證明了聯合的無能,證明了最強大成員的野心和嫉妒,以及其他成員的從屬和低下的地位。比較小的成員雖然根據自己制度的理論有權以同樣的尊嚴圍繞著共同中心運行,但在實際上它們早已成了主要恆星的衛星。    
  密洛特神父說,如果希臘人的智慧能與他們的勇敢比擬的話,他們就會從必須更緊密地聯合起來的經驗中得到教訓,並且會利用戰勝波斯軍隊以後的和平進行這樣的改革。代替這種明顯政策的是,雅典和斯巴達由於他們獲得的勝利和榮譽而揚揚得意,起初成了競爭者,後來又變成仇敵並且互相危害對方,其危害情況遠比他們從薛西斯那裡受到的危害嚴重。他們相互嫉妒,相互恐懼、相互仇恨,相互危害,結果進行了著名的伯羅奔尼撒戰爭;這場戰爭結果是挑起戰爭的雅典人的崩潰和被奴役。    
  作為一個軟弱的政府,在不進行戰爭時常常由於內部不和而動搖,而這些不和必然引起外來的新禍患。佛西斯人犁翻了屬於阿波羅寺院的一些聖地,安菲替溫尼會議根據當時的迷信,向違犯聖規的人課以罰金。佛西斯人受到雅典和斯巴達的唆使,拒絕服從這個法令。忒拜人和其他城邦一起約定維護安菲替溫尼會議的威信,為被褻瀆的神靈報仇。由於忒拜等城邦比較軟弱,而求助於馬其頓的腓力,他在私下為這次鬥爭火上加油。腓力欣然抓住這個機會來實行他久已打算反對希臘自由的計劃。他利用陰謀和賄賂把一些城邦的著名領袖拉到自己一夥的一邊;借助於他們的勢力和投票,他加入了安菲替溫尼會議;又通過計謀和武力成了邦聯的主人。    
  這就是這個有趣的組織所根據的謊謬原則所造成的結果。有一位希臘命運的公正評論者說,如果希臘是由一個比較嚴密的邦聯聯合起來,並且堅持團結,那麼它就不致於受到馬其頓的束縛;並且可能成為羅馬推行大規模計劃的障礙。    
  所謂亞該亞同盟,是另一個能為我們提供寶貴教訓的希臘共和國的團體。    
  這裡所說的同盟,要比前面一個例子密切得多,其組織也要高明得多。因而雖然不能避免同樣的災禍,但決不等於禍有應得。    
  組成這個同盟的城邦,保留它們的地方管轄權,任用各自的官員,享有充分的平等。各城邦派議員參加的元老院,有全權決定戰爭與和平,派遣和接待大使,訂約和結盟,任命元首或所謂行政長官,這位元首指揮城邦的軍隊,通過十個議員的提議和贊同,不僅在元老院休會期間管理政府,而且在開會時還要擔負審議各項問題的重任。根據最初的憲法,要有兩名行政長官共同管理;但在試驗後只用一名。    
  各城邦似乎全都採用同樣的法律和習慣,同樣的度量衡和同樣的貨幣。但這個結果與聯邦會議的權力有多大關係卻不得而知。只能說在一定方式下各城邦被迫接受同樣的法律和習慣。當菲羅彼蒙使拉棲第夢加入同盟時,取消了來客古士的制度和法律,而採納了亞該亞的制度和法律。拉棲第夢原是安菲替溫尼聯邦的成員,這個邦聯容許它充分行使自己的行政管理和法律。單是這個情況就能證明兩種制度在本質上有著重大區別。    
  非常遺憾,這個奇妙的政治組織只留下這些不完全的記載。如果能查明其內部組織和正常活動情況,也許它能比我們所熟悉的任何類似的實驗更能說明聯邦政府的有關知識。    
  凡是注意到亞該亞事務的歷史家們,似乎都看到了一種重要事實,那就是,無論在阿剌托斯改革同盟以後,或者在馬其頓玩弄計謀解散同盟以前,其行政管理要比單獨行使一切統治特權的任何城邦溫和而公正得多,人民的暴力行為和叛亂活動也少得多。馬勃雷神父在評論希臘時說:在其他各地都是如此動盪不定的民眾政府,在亞該亞共和國的成員中並未引起騷亂,因為在那裡這種政府受到了邦聯的總權威和法律的制約。    
  然而,我們不能過於急促地作出結論說:黨爭在某種程度上並未搞亂個別城邦;更不能說在總的制度中應有的服從和融洽佔有統治地位。在共和國的變遷和命運中充分表現出相反的情況。    
  當安菲替溫尼聯邦存在時,只包括次要城邦的亞該亞同盟,在希臘舞台上是微不足道的。當前者成為馬其頓的犧牲品時,腓力和亞歷山大的政策卻使後者得到寬恕。然而,在這兩個君主的繼承人的治下,採用了一種不同的政策。在亞該亞人中間實施分裂政策。每個城邦受到引誘,只為自己打算;同盟解散了,某些城邦處於馬其頓駐軍的暴政之下。其他城邦則處於在本國混亂中出現的篡權者的治下。恥辱和壓迫不久就激起他們對自由的熱愛。少數城邦重新聯合。其他城邦在找到機會殺死他們的暴君時,倣傚了他們的榜樣。同盟很快就包括了幾乎整個伯羅奔尼撒半島。馬其頓看出這個同盟的進展,然而由於內部糾紛的阻撓,無法制止。整個希臘感染了這種熱情,似乎準備聯合為一個邦聯,可是當時斯巴達和雅典對亞該亞日益增長的榮譽產生嫉妒和猜忌,從而給這個計劃潑了致命的冷水。對馬其頓權力的恐懼,誘使同盟企求與埃及和敘利亞國王結盟,他們作為亞歷山大的繼承人,就是馬其頓王的對手。這個政策被斯巴達王克利奧墨尼所破壞,他被野心所驅,要在未受挑釁的情況下對其鄰人亞該亞人發動進攻。斯巴達是馬其頓的敵人,有足夠勢力來破壞埃及和敘利亞國王對同盟所作的保證。這使亞該亞人陷入進退兩難的境地:要麼向克利奧墨尼屈服,要麼求助於以前的壓迫者馬其頓。最後採納了後一種辦法。希臘人的爭奪往往給予有勢力的鄰人以干涉他們事務的好機會。一支馬其頓軍隊很快出現了。克利奧墨尼人被打敗了。亞該亞人不久就體驗到(這是時常發生的事情),一個戰勝的、強大的盟國,只不過是主子的別名罷了。亞該亞人的奴顏卑膝所能從馬其頓那兒得到的只是容許他們行使自己的法律。當時馬其頓王腓力實行苛政,不久就在希臘人中間引起新的聯合。亞該亞雖然由於內部糾紛和它的成員之一邁錫尼的叛變而削弱,但仍與挨陀利亞人和雅典人聯合起來,樹起反抗的旗幟。亞該亞人雖然得到這樣的支持,還是發現不能勝任這一事業,於是再次採用求助於外國軍隊援助的危險辦法。被請求的羅馬人熱切地接受請求。腓力被征服了;馬其頓失敗了。同盟接著就發生新的危機。各成員之間發生了糾紛。這些都是羅馬人促成的。卡裡克?提斯和其他著名領袖,成為誘騙自己同胞的僱傭工具。為了更有效地助長不和與混亂,羅馬人已經宣佈整個希臘完全自由,那些相信羅馬人的人對此深感驚奇。羅馬人懷著同樣陰險的企圖,挑撥各成員脫離同盟,利用它們的自尊心,聲稱同盟侵犯了它們的主權。通過這些計謀,這個同盟——希臘的最後希望,古代自由的最後希望——土崩瓦解;並且引起了如此愚蠢的行為和精神渙散的狀態,以致羅馬軍隊輕而易舉地完成了通過他們的計謀所搞起的破壞。亞該亞同盟分裂了,亞該亞人被套上了枷鎖,至今仍在枷鎖中呻吟。    
  我認為概述一下這部分重要的歷史並非多餘。一是因為它給予我們的教訓不止一個,二是因為作為亞該亞政體概要的一種補充,它著重說明,聯邦政體的趨勢,與其說是走向首腦的專政,不如說是走向各成員之間的無政府狀態。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第十九篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓、麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  我在前一篇論文中引用的古代邦聯的實例,並未用盡有關這個問題的實驗教訓的原始資料。目前某些現存的制度建立在同樣原則的基礎上,是特別值得注意的。首先就是日耳曼國家。    
  公元初,日耳曼被七個不同的國家佔領,沒有共同的領袖。其中之一法蘭克人,在征服高魯人之後建立了以法蘭克命名的國家。九世紀,好戰的君主查理曼率領常勝軍隊東征西討,日耳曼成了其廣大領土的一部分。在其兒子治下的帝國發生瓦解時,這一部分建成了一個獨立自主的王國。查理曼及其後裔無論在名義上或實際上都具有皇權的尊嚴。但是主要諸侯的封地是世襲的,他們組成了查理曼並未廢除的國會,逐漸擺脫了束縛,進而取得主權和獨立。皇權的力量不足以約束這樣強大的扈從,或保持帝國的統一和平靜。各諸侯和各州郡之間進行著最猛烈的戰爭,帶來了各種災難。皇權不能維持公共秩序,逐漸衰退,一直到它幾乎在無政府狀態中趨於消滅。造成了從士瓦比亞最後一個皇帝之死到奧地利系統第一個皇帝即位之間的長時期的皇權中斷狀態。在十一世紀,皇帝掌有全權,在十五世紀,他們的權力不過是象徵性的裝飾品而已。    
  這個封建制度本身具有邦聯的許多重要特徵,而構成日耳曼帝國的聯邦制度就是從這個制度中發展起來的。它的權力屬於代表邦聯成員的議會,屬於作為行政長官的皇帝,可以否決議會的法令,而且也屬於皇家會議和樞密院會議,這兩個司法機關在有關帝國的爭執或其成員之間發生的爭執中,有最高審判權。    
  議會掌有下列權力:帝國的立法,宣戰與媾和,結盟,決定徵兵和徵稅的定額,建築防禦工事,規定貨幣,接收新成員,使不服從的成員服從王國的禁令,借此剝奪其自主權和領地的佔有權。邦聯各成員嚴禁加入不利於帝國的盟約,嚴禁未經皇帝或議會同意在相互通商中徵收市場稅和關稅;嚴禁改變幣值,侵犯他人權利,幫助或窩藏擾亂治安的人。對於任何違犯上述禁令的人,要下令予以禁止。議會議員作為議員而言,隨時應由皇帝和議會審判;作為個人,則由樞密院會議和皇家會議審判。    
  皇帝的特權很多,其中最重要的是:向議會提出建議的特權,否決議會決議、任命大使、授與高貴頭銜和稱號、補充空缺的有選舉皇帝權力的諸侯名額,創辦大學,授予對帝國的州、郡無害的特權,等等;還有接收和使用國庫歲入,以及全面關心公眾安全的特權。有時候選帝侯為他組成一個議會。他以皇帝身份在帝國內沒有領地,也沒有支持自己的收入。但是他以其他資格得到的收入和領地,使他成為歐洲最有權勢的君主之一。    
  從上述邦聯代表和首腦的法定權力來看,自然會推論出它必然成為這類制度的一般特性的一個例外。沒有會遠離實際的事情。它所依據的基本原則是,帝國是君主的集體,議會是君主的代表,法律求助於君主,使帝國成為一具沒有神?的軀殼,不能管理自己的成員,不能對付外來危險,內部經常動亂不定。    
  日耳曼的歷史就是一部皇帝與諸侯和城邦之間的戰爭史,諸侯與城邦之間的戰爭史;強者橫行,弱者受壓的歷史,外國侵犯和外國玩弄陰謀詭計的歷史;對人力的徵調和財富的徵收置之不理或部分服從的歷史;企圖實行完全無效或伴隨殺戳和破壞,包括無辜犯罪的強制徵募的歷史;也是一部普遍的無能、混亂和苦難的歷史。在十六世紀,由於帝國的一部分站在皇帝一邊,皇帝也同其他諸侯和城邦作戰。在一次戰役中,皇帝本人敗走,幾乎成了薩克遜選侯的俘虜。前普魯士國王不止一次地與帝國的統治者為敵,而且往往勝過他。各成員之間的論戰和戰爭是如此普遍,以致日耳曼的史書全是血淋淋的描寫。在簽訂威斯特法利亞和約以前,一次三十年戰爭把日耳曼打得凋零荒蕪。在那次戰爭中,帝國的一半站在皇帝一邊,另一半站在敵對的瑞典一邊。最後在外國的操縱下進行談判,由外國參加的和約條款,成了日耳曼憲法的一個主要部分。    
  如果在危急關頭這個國家由於自衛而需要更加團結時,它的情況就益發悲慘了。軍事準備之前要討論,由於嫉妒、傲慢、互不相容的意見以及主權機構的相互衝突的借口,引起了多次枯燥乏味的討論,以致議會尚未作出安排,敵兵已經到達戰場,在聯邦軍隊作好準備,迎戰以前,敵人已經退回冬營去了。    
  在和平時期認為必不可少的一小部分國家軍隊,維持得很差,薪給低下,有地區偏見,而且是由不正規的和不平均的國庫稅收來維持的。 在這些獨立主體之間不可能維持秩序和主持公道,於是就產生這樣的實驗:把帝國分為九個或十個集團或地區,給它們指定一個核心組織,責成它們對失職或不服從的成員實施軍法制裁。這種實驗只更充分的表明這種政體的主要弊病。每個集團都是這個政治怪物的缺陷的縮影。它們不是不能執行其任務,就是利用內戰中的劫掠和屠殺去執行。有時,所有集團都不履行職責,從而增加了他們已經開始矯正的弊病。    
  我們可以從托亞納斯提供的例子來對這種軍事高壓辦法作出某些判斷。在士瓦比亞集團的一個自由皇城唐納華綏裡,聖克勞哀神父享有給他保留的某些豁免權。在某些公共場合行使這些特權時,該城居民就對他採用暴行。結果是帝國向該城下了禁令,巴伐利亞公爵雖然是另一集團的執政官,卻被指派去執行這一禁令。不久他率領萬人大軍來到該城,並趁此機會照他開始時的秘密打算恢復一項早已過時的權利,借口是該地是人們從其祖先的領土肢解出去的,他以自己的名義佔領了該城,解除了居民的武裝,對他們加以懲罰,並且把這個城市併入他的領地。    
  也許有人會問:是什麼東西如此長久地使這部失靈的機器沒有完全變得支離破碎呢?明顯的答案是:大多數成員很弱,它們不願意聽任外國強國的擺佈;大多數主要成員同它們周圍所有的強國比較起來也很軟弱;皇帝從其分散的世襲領土上得到的龐大的勢力;他有興趣保持一種與其家族的尊嚴相聯繫、並使他成為歐洲第一個君主的制度。以上種種原因維持著一個脆弱的和不穩定的聯盟;而主權本質中所有的那種令人討厭的性質隨著時間不斷加強,阻止任何以適當鞏固為基礎的改革。也不能設想,如果這個困難能夠克服,鄰近強國會容忍發生一場能使帝國得到它有資格得到的力量和卓越地位的革命。國外早就認為這個政體由於事變而發生的變化同它們利害相關,並且多次流露出,他們的政策就是使這種政體的混亂和衰弱狀態永遠存在下去。    
  如果沒有比較直接的例子,以波蘭作為地方自治的政府來加以注意,也許並非不適當的。關於這種制度所造成的災難,不可能提出任何更為驚人的證明了。由於既不能自治又不能自衛,波蘭早就聽任其強大鄰國的擺佈了 它的強鄰最近對它的「恩典」卻是減輕自己的三分之一人口和領土的負擔。    
  瑞士各州的聯合,並不相當於一個邦聯,雖然有時把它作為這種制度的穩定性的例子而加以引證。各州沒有共同的國庫;即使在戰爭中也沒有共同的軍隊;沒有共同的貨幣;沒有共同的法院;也沒有主權國的任何其他共同的特徵。各州是由下列原因聯合在一起的:特殊的地理位置,各州本身弱小;對強大鄰國的恐懼(以前曾受某一強大鄰國的統治);人民的風俗習慣簡單而相同,很少引起爭執;共同關心自己的屬地,他們為鎮壓暴動和叛亂需要互助,這種互助有明確規定、而且是經常需要和經常提供的;以及調解各州之間紛爭所需要的某些經常的和永久性的規定。這種規定是:不合的雙方各從中立州選出四名法官,他們如果意見不一致,就再選一名仲裁人。這個法庭,在保證公正的誓言下,宣告最後的判決,這種判決各州必須履行。這個規定的有效程度,可以從它們在1683年與薩伏依公國的維克多.亞馬杜斯簽訂的條約的一個條款看出。在該條款中,仲裁人有義務在各州發生爭執時作為居間人進行調停,需要時,可對不服從的一方採用武力。    
  就瑞士各州的特點與合眾國各州的特點可以進行比較來說,就可以證實我打算確立的原則。這種聯盟在尋常情況下無論有什麼樣的效力,在發生能考驗其力量的爭端時,就失效了。在宗教問題上的爭執,曾有三種引起激烈的流血鬥爭的實例,事實上可以說分裂了這個聯盟。從那時起,信仰新教的各州和信仰舊教的各州都有自己的議會,一切最重要的事情都在那議會裡進行調停,因而使共同的議會除了關心共同的輸出入稅收以外,很少有其他事情可做。    
  這種分裂還有一個值得注意的結果,也就是產生了同外國結成的對立的聯盟:一個是以新教徒聯盟為首的伯爾尼與烏得勒支聯盟的聯盟;另一個是以舊教徒聯盟為首的盧塞恩與法國的聯盟。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓、麥迪遜)原載1787年12月11日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  尼德蘭聯盟是若干共和國或者更恰當地說若干貴族的聯盟,其結構非常值得注意,也能證實從我們前面的回顧中所得出的一切教訓。    
  聯盟由七個同等的主權州組成,每一個州或省則由若干平等的獨立城市組成。在一切重要問題上,不僅各省而且各城市都必須意見一致。    
  聯盟的主權由國會代表。國會通常包括由各省委派的代表五十名左右,其中有些是終身任職,有些任職期限為六年、三年和一年不等,有兩個州的代表可根據自願原則繼續任職。    
  國會有權簽訂條約和結盟,宣戰與媾和,募集陸軍和裝備艦隊,決定各省分擔的稅額和要求捐獻。然而這一切情況需要他們的選民一致贊同和批准。他們有權任命和接受大使,履行業已訂立的條約和盟約,準備對進出口商品徵收關稅,管理國家財源,保留一部分財源屬於各省的權利,全權治理附屬領土。各省未經一致同意,不得與外國訂約,不得徵收不利於他省的進口稅,或向其他各省居民徵收高於向本省居民徵收的關稅。一個國務會議,一個主計院和五個海事團,幫助和加強聯盟的管理。    
  聯盟的執政官是各省最高長官,他現在是世襲的君主。他在共和國的主要影響和勢力來自這個獨立的頭銜,來自他的巨大的世襲產業,來自他與歐洲某些主要統治者的家庭聯繫,尤其是可能來自他既是數省的執政官也是聯盟的執政官;以省執政官的身份,他有權根據某些規定任命城市長官,執行省的命令,高興時就主持省的法庭,並且有完全的赦免權。    
  然而,作為聯盟的執事,他還有相當大的特權。    
  在政治身份上,他有權在其他方法宣告失敗時解決各省之間的爭端,參加國會的審議工作和國會的特別會議,召見外國大使,向外國宮廷派駐專門代表。    
  在陸軍身份上,他統率聯盟軍隊,準備警備部隊,全面管理軍事事務,任命從上校到少尉的各級軍官,並且安排設防城市的政府和官職。    
  在海軍身份上,他是海軍總司令,管理和指揮海軍以及和海軍有關的一切事務,親自或由代表主持海軍部,任命海軍少將和其他軍官,設立軍事會議,會議的決定必須?他批准才能執行。    
  他的年金,不包括私人收入,共計三十萬弗洛林。他所指揮的常備軍大約四萬人。    
  這就是羊皮紙文件上記載的著名的舊荷蘭聯邦的性質。實踐在其特徵上打下了什麼印記呢?政府的無能,各省的不和,外國的影響和侮辱,平時的存在朝不保夕,戰時則遭受異常災禍。    
  格勞秀斯早已說過,使他的同胞不因自己政體的缺點而遭到毀滅的,只能是對奧地利皇族的仇恨。    
  另一位相當有名的作家說:烏得勒支同盟給予全國會一種看來足以維持和睦的權力,然而各省的嫉妒使實踐和理論非常不符。    
  另一位作家說:這個機構要求每一省繳納一定的稅款,但是這個條款過去從來沒有、將來也許永遠不會得到執行,因為沒有什麼商業的內地各省,是付不出同樣數量的稅款的。    
  在納稅問題上,實際是放棄了憲法條款。拖延的威脅迫使同意的省不用等待其他各省,就付出它們的稅額,然後用派代表(這是常有的)或其他方法從其他省取得償付。荷蘭省的巨大財富和勢力,使它能達到這兩項目的。    
  不只一次發生過這樣的事情:差額最後不得不用武力去徵收。在一個成員的力量超過其餘成員的力量,而其餘某些成員又因太小而不能策劃抵抗的聯盟裡,這是切實可行的,雖然是可怕的。但是在這樣一種聯盟裡是完全行不通的:它的某些成員的力量和資源相同,同樣都能單獨進行有力的和不屈不撓的防禦。    
  威廉.坦普爾是一位外交部長,他說:「外交部長們就是通過對各省和城市的影響來避開尚須考慮的問題」。1726年,漢諾佛條約通過這些方法被拖延了整整一年。同樣性質的例子很多,並且眾所周知。    
  在緊急關頭,國會往往被迫越過憲法範圍。1688年,他們冒著生命危險締結了一個條約。他們的獨立藉以得到最後和正式承認的1648年的威斯特伐利亞條約,是未經謝蘭的同意而簽訂的。即使最近與大不列顛簽訂的和約,也背離了憲法上的一致同意的原則。一種軟弱無力的政體,必然以解散而告終,不是因為缺乏適當權力,就是因為為了全民安全而篡奪必需的權力。篡奪一旦開始,是適可而止還是發展到危險的極端,要看當時的情況而定。專制往往產生於一個有缺陷的政體根據緊迫情況而要求的僭越權力,很少由於充分行使最大的憲法權力。    
  雖然各省最高長官製造成種種災難,但可以設想:如果沒有他在各省的影響,聯盟中出現的混亂狀態,早就使聯盟瓦解了。馬勃雷神父說:「如果各省內部沒有一個能夠推動它們並統一它們思想的原動力。那麼在這樣一個政府下,聯盟決不可能存在。這種原動力就是各省最高長官。」威廉.坦普爾曾經說過:「在各省最高長官空缺時,荷蘭以其誘使其他各省處於一種從屬地位的財富和權威,補充了這個職位。 」    
  這些並不是控制混亂和瓦解趨向的唯一情況。周圍的列強使聯盟在某種程度上成為絕對需要,但同時他們的陰謀又使共和國憲法上的缺點變本加厲,從而使共和國在某種程度上經常由它們擺佈。    
  真正的愛國者長久以來就為這些缺點的致命趨向感到悲哀,他們曾為此特殊目的召開了特別會議,進行四次正式試驗以求改進。他們那種值得稱讚的熱誠,多次發現不可能把全民會議統一起來,改革現行憲法中已知的和公認的致命缺點。同胞們,讓我們想一想歷史的這個悲慘的教訓吧!我們為他們的有害見解和自私激情對人類造成的災難而痛哭時,讓我們為了自己的政治幸福而進行的融洽一致的協商而高聲感謝上帝吧!    
  這個計劃還設想建立一種聯邦當局管理的普通稅,也因為有人反對而失敗了。    
  這不幸的人民現在看來正在遭受普遍動亂、各州之間的糾紛和外國的武力的真正侵略,他們的命運處於危機之中。    
  各國都在注視著這幕可怕的情景。人道主義所喚起的第一個願望,就是這個嚴重的考驗會使他們的政體發生這樣的變革:建立它們的聯合,並使這種聯合成為太平、自由和幸福的根源。其次,我們相信,能在其中享受本國即將獲得的這些幸福的避難所,會收容他們,並且為他們遭到的災禍給予安慰。    
  我把聯盟的前例作了如為此冗長的論述,但並不因此向讀者致歉。經驗是真理的判斷,在答覆是毫不含糊的地方,必然是明確而神聖的。在目前情況下,它明確指出的重要真理是:一種統治者的統治權,一種統轄政府的政府,一項為團體而不是為個人的立法,因為在理論上是一個謬誤,所以在實踐上也是破壞了國家行政法的秩序和目的,用暴力代替法律,或者用破壞性的武力高壓代替溫和而有益的行政制約。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十一篇 現在邦聯政府的其他缺點    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  在最近三篇論文中已經概括地回顧了描述其他邦聯政府的特徵和命運的主要情況和事實,現在我要繼續論述我們的現有制度已經使我們失望的那些最重要的缺點。為了給適當的改正作出一種可靠而令人滿意的判斷,我們絕對需要熟悉這種弊病的程度和惡劣性質。    
  目前邦聯政府第二個最明顯的缺點,就是它的法律完全缺乏支持。現在組成的合眾國沒有權力通過罰金、停止或剝奪權利或以任何其他合法方式來強制人民服從決議或懲罰違犯決議的人。沒有明確授與他們對不盡職責的成員使用武力;如果說基於各州間的社會公約的性質,這種權利應當劃歸聯邦首腦,那也一定是不顧邦聯條款第二條的有關部分進行推論和解釋。這一條說:「各州得保留國會未曾明確授合眾國的各項權力、權限和權利。」毫無疑問,假定這種權利不存在是極其荒謬的,但是我們處於進退兩難的境地,要末接受那個看來荒謬的假定,要末把這個條款推翻或者搪塞過去。這個條款是新憲法的反對者近來一再頌揚的題目,新憲法正因為沒有這種條款,曾經受到許多貌似有理的責備和嚴厲的批評。如果我們不願削減這條被稱讚的條款的力量,我們就不得不得出結論說,合眾國提供了一個特殊的政府標本,這個政府連執行法律的憲法權力的影子都沒有。從已經援引的例子中可以看出,美國邦聯在這方面不同於任何類似的其他制度,並且在政治界展示出一種前所未有的新現象。    
  各州政府缺乏相互保證,是聯邦計劃中另一個重大缺點,在組成聯邦的條款中,並未申明這類保證。假如從效用考慮,暗示應有一種不言而喻的保證,要比從同樣的考慮暗示應有一種不言而喻的強制權力會更加昭著地背離上述的條款。缺乏保證,後果雖然可能使聯邦遭到危險,但是並不像聯邦的法律缺乏憲法支持那樣會直接侵犯聯邦的存在。    
  如果沒有保證,來自聯邦的、能抵制那些有時威脅州憲法存在的內部危險的幫助,也一定不存在了。篡奪權力的情形會在每個州里抬頭,摧殘人民的自由,而全國政府除了悔恨交集地眼看其侵害以外,在法律上什麼事也不能做。成功的派別能在秩序和法律的廢墟上建立苛政,而聯邦在憲法上卻不能為政府的同情者和支持者提供任何幫助。馬薩諸塞州勉強擺脫的動亂局勢,證明這類危險並非推論出來的。假如政治煽動者有一個凱撒或克倫威爾來領導,那麼,誰能決定最近動亂的結局呢?誰能預測,在馬薩諸塞州建立起來的暴政,對新罕布什爾、羅得島、康涅狄格或紐約等州的自由會產生什麼影響呢?對州的重要性的過於自豪,啟發某些人反對聯邦政府中的保證原則,認為它含有一種對其成員的內部事務的多餘干涉。這類顧忌會使我們失去可望從聯合中得到的一種主要益處,它只能來自對條款本身性質的誤解。它並不能阻礙大多數人民用合法而和平的方式來改革各州憲法。這項權利是始終不會消失的。保證只能對暴力造成的變化起作用。對於預防這類災禍,不能規定過多的限制。社會的平安和政府的穩定,完全決定於對這個問題所採取的預防辦法的效力。在政府的全部權力掌握在人民手中的地方,一個州發生局部或偶然騷動時,採用暴力糾正法的口實也就少了。在民主政體或代議政體中,對於管理不善的自然糾正辦法就是變動人事。國家當局的保證,不但能對付社會上黨爭和民變的動亂和暴行,同樣也能對付統治者的篡權行為。    
  用定額規定各州向國庫捐獻的數量的原則,是邦聯政府另一個主要錯誤。前面已經指出,各州厭惡為應付國家急需而作出足夠的貢獻,而且在為此所作的試驗中,已充分表現了出來。    
  現在我完全是用各州平等的看法來談這個問題的。凡是習慣於設想產生和構成國家財富的情況的人,必然感到滿意的是,沒有可以確定其等級的共同準則或標準。無論土地的價值或人數(這些已先後被提出作為各州貢獻的準則),都不能認為是適當的標本。如果我們把尼德蘭聯邦的財富和俄國或日耳曼,甚至法蘭西的財富進行比較,如果我們同時把尼德蘭的狹小地區的土地總值和總人口同上述三個國家中任何一國的廣大地區的土地價值和總人口比較一下,我們立刻就會發現,這兩個對象的大小與那些國家的相對財富是不可同日而語的。如果把美國某些州作同樣的比較,就會得出同樣的結果。讓我們把弗吉尼亞與北卡羅來納、賓夕法尼亞與康涅狄格、馬裡蘭與新澤西進行比較,就可以確信,這些州各自的納稅能力,同它們的土地面積的比例或其人口總數的比例沒有類似之處。用這個方法對同一州內各縣進行比較,也同樣可以說明這種情況。如果我們用土地總值或總人口作為標準,那麼凡是熟悉紐約州的人,沒有人懷疑:金縣的流動財富比蒙哥馬利縣的流動財富看來要大得多。    
  各國的財富決定於各式各樣的原因。位置、土壤、氣候、物產性質、政府性質、公民的天資、他們掌握知識的程度、商業、技術和工業等方面的狀況——這些情況以及其他許多過於複雜、微小或過於偶然、以致無法逐一詳述的情況,在各國相對富饒方面造成難以想像的差別。結果很明顯,不可能有衡量國家財富的共同標準,當然也就沒有決定各州納稅能力的一般的或固定的準則了。因此,用諸如此類的準則來規定邦聯成員納稅額的企圖,必然會造成明顯的不平等和極大的壓抑。    
  如果能夠想出任何方法來強迫各州依從聯邦的要求,那麼,在美國,這種不平等本身就足以造成聯邦的最後的滅亡。受難各州,不會長期同意在這樣的原則上保持聯合:它把公共負擔用非常不公的辦法進行分配,並且打算使某些州的公民變得貧窮,受到壓迫,而其他各州公民則幾乎感覺不到他們需要承擔的一小部分負擔。但這是與定額和徵收原則分不開的一種弊病。    
  除非授權全國政府用自己的方法籌措收入,沒有任何方法可以避開這個麻煩。進口稅、國產稅,總之一切消費品的關稅,好比一種液體,到時候總會與付稅的財力相平衡的。每個公民的納稅額,在一定程度上可以自便,而且可視其資力加以規定。富人可以浪費,窮人能夠節約;只要適當選擇適於徵稅的商品,就經常可以避免個人受到壓迫。如果在某些州里發生對某些商品徵稅不公平的現象,這些現象多半會被其他州里對其他商品徵稅的同樣不公平現象所抵消。在時間和事物的進程中,平衡,就它能在如此複雜的問題上的實現情況而論,將會在各地建立起來。或者說,如果不公平現象仍舊存在,那麼這些現象在程度上既不會如此嚴重,在作用上如此一致,也不會在外觀上如此可厭,就像在任何可以以想像的範圍內由於指標而必然產生的那種可厭的外觀一樣。    
  消費品稅的明顯優點,在於本身具有防止過度的性質。它們規定自己的限度;不破壞擴大稅收的目的,就不能超越這個限度。當這種限度應用於這個目的時,下面這句話是既恰當又俏皮:「在政治算術中,二加二並不經常等於四。」如果關稅太高,它們就會使消費減少,征不到稅,於是納入國庫的成果還不如把稅收限於適當範圍內的時候多。這樣就能完全防止用這種稅收對公民進行任何具體的壓迫,這本身也是對徵稅權力的一種自然限制。    
  徵收這種稅通常是用間接稅的名義,在長時期內必然會成為本國籌措收入的主要部分。那種直接稅,主要是房地產稅,可以採用分攤的規則。無論是土地的價值或人數都可以作為標準。一個國家的農業情況和人口的密度,彼此是互相關連的。通常為達到既定目的,人數由於簡單而準確,往往被優先採用。在每個國家,估計地價是一項非常困難的任務。在一個尚未完全安定、正在不斷改進的國家裡,這種困難幾乎會增加到無法進行的程度。正確估價的費用,在一切情況下是一個不可輕視的障礙。在事情的本質方面可以發現,在對政府的任意決定權沒有限制的稅收部門裡,建立一種同這一目的並不矛盾的固定稅則,所帶來的麻煩要比全部保留這種權力少得多。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十二篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1787年12月14日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  目前聯邦制度的缺點除了已經列舉的以外,還有其他一些並非不重要的缺點,那些缺點湊合起來使這個制度完全不適宜管理聯邦的事務。缺乏管理商業的權力,是所有黨派都承認的一個缺點。這種權力的效用,在我們探討的第一個題目中,已經探討過了。由於這個原因,以及對這個問題意見一致,所以就沒有什麼必要在這裡加以補充了。根據最膚淺的看法,顯然不存在同貿易或金融的利益有關、而且更強烈要求聯邦管理的事物。    
  缺乏這種管理,已經成為同外國訂立有利條約的障礙,並且造成了各州之間的相互不滿。凡是熟悉我們政治聯盟的性質的國家,沒有一個會不明智到同合眾國簽訂條約的程度,因為他們通過條約就要讓與對他們說來多少有點重要的特權。他們知道,聯邦方面承擔的義務可以在任何時候被其成員違犯;他們從經驗中發現,他們可以在我們的市場上享受他們渴望的每種特權,除了暗示給予暫時方便以外,勿須給我們任何回報。因此,下面這種情形沒有什麼值得奇怪的:詹金?先生在向下議院提出一項管理兩國暫時來往的議案,他在進行說明前先發表聲明說,以前議案中的類似條款,是符合大不列顛商業的每項目的的,因此,在發現美國政府是否更加言行一致以前,還是堅持原案比較穩妥。    
  有些州竭力設法利用各種禁例、限制和排斥來影響英國在這方面的做法,然而由於缺乏總的權威和各州內部意見不同而造成的缺乏同心協力,迄今已使諸如此類的每次嘗試都遭失敗,今後只要採取一致措施的障礙繼續存在,這類試驗還會繼續失敗。    
  某些州的干涉性的、不友善的、與聯邦精神相反的規定,在不同情況下曾給其他各州提供表示憤怒和抱怨的正當理由。值得擔心的是,這種性質的事例,如果不用國家的管理加以制止,可能會增加和擴大,直到它們成為不和和衝突的重要原因,其嚴重性不亞於邦聯各部分之間進行往來的有害障礙。「日耳曼帝國的商業,不斷受到一些諸侯和城邦對通過他們領土的商品徵收多種關稅的束縛,由於這種做法,日耳曼如此幸運形成的名水大川幾乎完全無用。」雖然我國人民的天性,從不容許把這種描寫完全應用到我們身上,然而我們可以有理由地預期,由於各州的規章逐漸互相牴觸,每一州的公民最後對其他各州公民的看法和對待,不會比對外國人和外國僑民好多少。    
  招募軍隊的權力,用邦聯條款最明顯的解釋來說,只是向各州徵募一定人數的權力。在最近的戰爭中發現,這種作法對一種有力的和經濟的防禦制度有很多妨礙。它引起製造拍賣人口的各州進行競爭。為了提供向他們要求的人數,他們互相競爭,直至補助金多到受不了的程度。進一步提高補助金的希望,誘使那些打算服役的人拖延應召日期,無意長期服役。因此,在我們出現問題的緊要關頭,徵兵又慢又少,應徵人數少,費用卻很多,軍隊人員不斷變動,從而破壞軍隊紀律,使公眾安全經常受到軍隊可能潰散的極大危險。因此在某些情況下,實行了強制的徵兵方法,除了渴望自由以外,什麼東西也不能使人民容忍這種辦法。    
  這種徵募部隊的方法,同平均分配負擔相比,對於節省和花費的氣力來說,並沒有更不利之處。鄰近戰爭地點的各州,受自衛動機的影響,竭力提供它們的兵士名額,甚至超過自己的能力範圍;而遠離戰爭危險的各州,多半在行動上消極怠慢,同別人的積極努力恰成對比。在這種情況下,這種不平等的直接壓力不同於貢獻金錢的壓力,是不能用最後償清的希望來緩和的。沒有支付他們那一份錢款的各州,至少要負拖欠的責任;但是在人力供應方面卻沒有拖欠的賬目。然而,當我們考慮到拖欠最多的州能夠償付他們欠款的希望是多麼渺茫時,我們沒有更多的理由對於缺乏這種希望感到惋惜。定額和攤派制度無論應用於人或錢財,從各方面看來都是聯邦的一種愚蠢制度,也是一種對各成員不平等和不公正的制度。    
  各州的平等投票權,是邦聯政府另一個特殊情況。每種按比例的主張,每種公平代表制的規定,都在譴責這樣的原則:它使羅得島的權力大小與麻薩諸塞、康納狄格或紐約等州完全相等。使特拉華在國事審議上同賓夕法尼亞、弗吉尼亞或北卡羅來納有同等發言權。平等投票權的運用違反了共和政體的基本準則,該原則的要求是,多數的意見應該佔優勢。詭辯者可能這樣回答:主權平等,各州投票構成的多數,就是聯邦美國的多數。但是這種邏輯上的花招,永遠駁不倒合乎正義和常識的明確見解。可能會發生這樣的情況:州的多數卻是美國人民的少數;而三分之二的美國人民不會長期甘願按照人為的區分和推論的花招,使自己的利益聽任三分之一的人口處理和擺佈。較大的州不久就會嫌惡從較小的州接受法律的主張,默認喪失他們在政治地位上應有的重要性,不僅會對權力的熱愛麻木不仁,甚至會犧牲對平等的渴望。期望前者既不明智,要求後者也不公正。小一些的州考慮到自己的安全和福利多麼特殊地依賴於聯合時,就應該毫不猶豫地放棄一種權利,這種權利如果不放棄,會成為長期新罕布什爾、羅得島、新澤西、特拉華、佐治亞、南卡羅來納和馬裡蘭在全部州中佔多數,但它們並不包括三分之一的美國人口。——普布利烏斯聯合的致命傷。    
  可能有人反對說:最重要的決議不是由七個州,必須有九個州,或者總數的三分之二的同意;由此可以推論說:九個州經常會包括聯邦中的多數。但這並不排除面積和人口很不相同的各州有同等投票權是不適當的,就事實而論,這個論斷也不正確,因為我們能夠舉出其總人數還少於人民多數的九個州的名字,而在憲法上這九個州是有可能投一致票的。此外,有些相當重要的問題是可以由微弱的多數決定的;還有一些使人懷疑的事情,如果被解釋為有七個州投票就完全夠了就會使投票的作用擴大到最重要的事業上。此外,值得注意的是,州的數目可能增加,投票比例卻沒有相應增加的規定。    
  但是這還不是問題的全貌。初看起來像是補救的辦法,實際上卻是有害的東西。使少數有權否決多數(在需要超過多數才作決定的情況下,往往如此),其趨勢就是使多數人的意見服從少數人的意見。由於少數幾個州不出席,國會往往處於波蘭議會的情況,那裡只要有一票就足以停止其一切行動。    
  聯邦的六十分之一,大約相當於特拉華和羅得島,就曾多次反對完全禁止它進行活動。這就是實踐效果與理論上預期的效果完全相反的一種高深理論。在公眾團體中必需意見一致或近乎一致,這是以對安全有幫助為前提的。但是其真正作用卻是妨害管理,破壞政府的能力,並且用隨意處理、反覆無常、無關緊要的計謀、社會騷亂、腐敗的結黨營私,等等,來代替值得尊重的多數人的正常審議和決定。在一個國家的緊急關頭中,通常是需要採取行動的,其政府的好壞和強弱是極其重要的。公眾事務必須以這種或那種方式繼續進行。如果頑固的少數在用最好的方法處理公眾事務方面能夠控制多數,那麼多數人為了能做出一點事情,就必須依從少數人的意見;於是少數人的意見就能統治多數人的意見,而且給全國的行動定下了調子。因此就有令人厭惡的拖延,不斷的磋商和密謀;有關公益的卑鄙的妥協。然而在這樣的制度下,能夠有這種妥協還是幸運的,因為在某些場合下事情並不允許妥協,於是政府的措施必然會有害地擱置起來,或者注定失敗,往往由於不能同時獲得必要的票數而處於停滯狀態。局勢往往處於不振狀態,有時則近乎混亂。    
  不難發現,這樣一個原則給國內外提供派別鬥爭和舞弊的機會,比允許由多數人意見做決定的原則還要多,雖然曾經有過與此相反的推測。錯誤來自在某些緊要關頭阻礙政府前進的可能出現的危害未予應有的注意。當憲法要求多數人贊同執行某種國家法令時,我們容易滿足於一切平安無事,因為似乎不致於做出任何不適當的事來。但是我們忘記了,通過阻礙必須要做的權力和使事情保持在某些時候偶然處於不利狀況的權力,可能阻礙多少好事,又可能產生多少壞事。    
  例如,假定我們同某一外國聯合,同另一外國進行戰爭。假定我們的情況需要求和,可是我們盟國的利益或野心使它要把戰爭繼續下去,認為我們有理由單獨妥協。在這樣的情況下,我們的這個盟友顯然會發現,利用賄賂和詭計束縛政府媾和的手腳,需要三分之二的多數票達到這個目的要比簡單多數容易得多。在前一種情況下,他不得不賄賂少數人,在後一種情況下,不得不賄賂更多的人。根據同樣原則,對於同我們的交戰的外國來說,擾亂我們的議會,阻撓我們的努力,是非常容易的事情。從商業上看,我們可能受到同樣的不便。一個與我們訂有貿易條約的國家,能夠更容易地阻止我們同它在貿易上的競爭者建立聯繫,儘管這樣的聯繫對我們是非常有利的。    
  不應該把這類弊病看作虛構的東西。在共和國的許多優點中也有缺點,其中之一是很容易為外國舞弊提供門路。一個世襲君主,雖然常常要為其野心犧牲其人民,但他本人對於自己政府和國家的對外榮譽卻非常關注,以致某個外國不容易給他相當於他因背叛祖國而蒙受損失的相應物品。雖然其他各種事例很多,但是世人目睹這種形式的皇帝賣國的例子卻廖廖無幾。    
  在共和國裡,一部分人由於同胞的選舉從社會群眾當中上升到有權有勢的地位;他們會由於背叛自己的職責而得到報酬,這種報酬除了那些受到高尚道德的激勵和支配的人們以外,看來超過了他們在共同股份中的那部分利益,壓倒了他們應盡的職責。因此歷史給我們提供了在共和國政府中盛行的有關外國舞弊的令人痛心的許多事例。這種情況對古代國家的滅亡起了多大作用,前面已經詳述。眾所周知,烏得勒支聯盟的代表在不同場合下被鄰近王國的密使所收買。切斯特菲爾德伯爵(如果我沒有記錯)在寫給朝廷的一封信裡說:他在一次重要談判中要想取得成功,必須取決於他為一位代表弄到陸軍少校的任命。在瑞典,各黨派被英法兩國交替收買,使用的方式是如此卑鄙無恥,以致引起國內的普遍厭惡,這是歐洲最受限制的君主沒有經過動亂、暴行和反抗在一天之內變成最專制和不受監督的君主之一的主要原因。    
  有一種使邦聯政府的缺點處於登峰造極的情況尚待論述,這就是缺乏司法權。法律如果沒有法院來詳細說明和解釋其真正意義和作用,就是一紙空文。合眾國的條約,如果要有任何力量的話,就必須認為是國家法律的一部分。條約的真正意義,就其對個人而言,必須像所有其他法律一樣,由司法上的判決來加以確定。為了在這些判決中取得一致,它們最後必須提交最高法院。這個法院應該隸屬於簽訂條約的同一個政權。這兩個要素是不可缺少的。如果每個州里有一個最後審判法庭,同一問題上的不同的最後判決就會和法院的數目一樣多。人們的意見就會產生沒完沒了的分歧。我們時常看到,不僅是法院不同,而且同一法院的法官意見也不一致。為了避免許多獨立法院的相互矛盾的決定必然造成的混亂,所有國家都發現必須設立一個有全面監督權的最高法院,它有權最後決定和宣佈有關民法的一致規則。    
  在政府結構非常複雜,以致全國的法律與地方法律有彼此牴觸危險的地方,這點尤其必要。在這種情況下,如果特別法庭有最後審判權,那末除了由於意見不同可能造成的矛盾以外,地方觀點和偏見,以及地方規章的干擾,都是非常值得擔憂的。每逢發生這樣的干擾,就會有理由理解,採用的往往是地方法律的條款,而不是全國法律的條款,因為執政的人們,對於他們藉以任職的權力特別尊重,再也沒有比這更加合乎自然的事情了。根據目前憲法簽訂的合眾國條約,容易於被十三個不同的立法機關以及根據它們的權力辦事的同樣多的最後審判法庭所違背。於是整個聯邦的信用、名譽與和平,不斷由聯邦成員的偏見、情感和利益所支配。對這樣一個政府難道外國有可能尊重或信任它嗎?美國人民有可能會長期同意把他們的榮譽、幸福和安全寄托在如此靠不住的基礎上嗎?    
  在對邦聯政府作出的這個評論中,我只限於指出它的最具體缺點;不去詳述另外一些缺點,由於這些缺點,打算授予邦聯政府的大部分權力多半沒有實現。此時,對於能夠放棄先入之見的深思熟慮的人們來說,顯而易見的是,這個制度是如此錯誤百出和不健全,以致不能加以修改,而必須完全改變它的主要特徵和性質。    
  國會組織本身,完全不適於行施委託給聯邦的權力。單是一個議會,也許可以適當地保存以前授予聯邦首腦的那些薄弱的或者說被束縛的權力;但是把這種權力和那些連新憲法的比較有節制的反對者都承認應該歸於合眾國的附加權力都托付給議會,就會不符合有效政府的所有原則了。如果那個計劃不被採納,如果聯邦的必要性能夠戰勝旨在分裂聯邦抬高自己的野心家的目的,我們可能會計劃把附加權力給予國會,如同現在的設置那樣。不是這部機器由於內在結構薄弱而分崩離析,即使我們作出不明智的努力去維持它;就是由於需要所迫不斷增加它的力量和功能,我們最後將在一個單一的機構裡積累起一切最重要的特權,從而給我們的後代留下人類糊里糊塗地創立的一種極為可憎的政體。這樣,我們事實上就會建立起新憲法的反對者渴望防止或假裝渴望防止的那種虐政。    
  目前的聯盟制度從未經過人民批准,這一點對它現存缺點影響非淺。由於它所依靠的基礎僅僅是幾個議會的同意,所以它經常遇到關於它的權力的合法性的複雜問題,在某些情況下還產生立法撤銷權的重大原則問題。由於這個制度要由州的法律批准,所以有人爭辯說同一權力可以撤銷聯邦的法律。不管堅持契約當事人的有權撤銷契約這種說法是一種多麼大的異端,但這原則本身也有不少的擁護者。這類性質的問題的可能產生,證明必須把我們的全國政府的基礎奠立得比只由委託權力機關批准奠立的基礎要更加牢固。美利堅帝國的建築物應該奠立在人民的同意的牢固基礎上。國家權力的河流應該直接來自一切合法權力的潔淨的原始的泉源。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十三篇 為了維持聯邦,需要一個同擬議中的政府    
   (漢密爾頓)原載1787年12月18日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州市民:    
  為了維持聯邦,需要一部憲法,它至少要和已經提出的這部憲法同樣充滿活力,這是我們現在所要研究的論點。    
  這個研究自然要分為三個部分——聯邦政府規定的目的,達到這些目的所需要的權力,這種權力應對何人起作用。權力的分配和組織特別要求我們在以後的題目中予以注意。    
  聯邦要達到的主要目的是:其成員的共同防務;維持公安,既要對付國內動亂,又要抵抗外國的進攻;管理國際貿易和州際貿易;管理我國同外國的政治交往和商業往來。    
  共同防禦的必要權力是:建立陸軍;建立和裝備艦隊;制定管理海陸軍的規則;指揮海陸軍作戰;為海陸軍提供給養。    
  這些權力應該不受限制,因為不可能預測或規定國家發生緊急情況的範圍和變化,以及符合需要的方法的相應範圍和變化。威脅國家安全的情況很多,因此對保衛安全的權力從憲法上加以束縛,都是不明智的。這種權力必須同這些情況的一切可能結合同樣久遠,而且應由主持共同防務的同一會議來管理。    
  對於正確而無偏見的人來說,這是一個勿須證明的真理;論證或推論會使它闇然失色,但不能使它更明白。它是以簡單而普遍的公理作為根據的:手段必須與目的相稱,期望通過自己的作用達到任何目的的人,應該具有用以達到目的的手段。    
  是否應該有一個受托負責共同防務的聯邦政府,是一個首先值得公開討論的問題;但是作出肯定的決定時,就應該賦與該政府完成自己職責所需的一切權力。除非能夠表明影響公共安全的那些情況可以縮小到一定的限度,除非與此相反的態度能夠得到公平合理的爭辯,那就必須承認,必然的後果是,對於為社會的防禦和保護而規定的權力,在對其效能來說是必不可少的任何問題上——也就是對於國家軍隊的建立、指揮或維持來說是必不可少的任何問題上——是不能加以限制的。    
  目前的邦聯政府已經證明是有缺點的,但這個原則似乎為它的創始者所完全認識,雖然他們並未為實行這一原則制定適當的或充分的規定。國會有無限權力徵募人力和款項,管理海陸軍,指揮海陸軍作戰。因為它們的要求在憲法上須要各州遵守,各州事實上有極嚴肅的義務提供對他們要求的供應物品,意圖顯然在於,合眾國應當有權支配它認為是「公共防務和公共福利」所需要的任何資源。可以設想,各州對真正利益的辯別力和對誠意指揮的關注,會被發現是它們為了及時履行責職而對聯邦首腦的充分保證。    
  然而,實驗證明此種期望根據不足而且是一種幻想。在前一個題目下所作的論述,我認為足以使不存偏見而有判斷力的人們相信,絕對需要徹底改變這個制度的最初的一些原則。如果我們真正要給予聯邦以能力和持久性,就必須放棄把各州作為集體而對它們制定法律的空洞計劃;我們必須把聯邦政府的法律擴大到個別美國公民身上;我們必須放棄定額和攤派的荒謬計劃,因為它同樣是行不通的和不公平的。從這一切得到的結果是,聯邦應該賦予全權徵募軍隊,建立和裝備艦隊,用其它政府實際採用的一般方式為建立和維持海陸軍籌措所需要的款項。    
  如果我國的情況要求一個複雜而不是簡單的、一個聯合而不是單一的政府,尚待調整的主要論點是盡可能區別屬於不同權力範圍或權力部門的對象,給予每個對象以完成其受托任務的最大權力。聯邦應當成為公共安全的保護人嗎?為此目的的艦隊、軍隊和稅收是必不可少的嗎?聯邦政府必須有權通過與此有關的所有法律,制定與此有關的所有規則。在商業方面,以及其權限所及的其他問題上,情況必然是同樣的。同州公民之間法律的執行,是否應屬地方政府的適當部門呢?這些地方政府必須具有與此有關的一切權力,以及與分配給他們特別審理和指導的其他問題有關的權力。在每種情況下,不授予同目的相稱的一定程度的權力,就會破壞最明顯的謹慎和穩妥的規則,並且毫無遠見地把國家的重大利益交給不能有力而成功地進行管理的人。    
  有誰能像受任保衛公共安全的機構那樣為公共防務作出適當準備嗎?這個機構作為消息中心會最瞭解可能發生的危險的範圍和緊急程度,作為整體的代表會感到對保全每一部分是休戚相關的;它由於分配給它的任務所包含的責任感,會最敏銳地感覺到作出適當努力的必要;它由於其權力遍及各州,能夠單獨使那些用以保衛共同安全的計劃和措施協調一致。把全面防務移歸聯邦政府負責,而把作防務準備的有效權力留給州政府,這豈不是明顯的矛盾嗎?缺乏合作豈不是這樣一種制度的必然結果嗎?衰弱、混亂、不適當的分配負擔和戰爭災難,不必要的和不能忍受的增加開支,難道不會成為這個制度的不可避免的自然產物嗎?在剛剛完成的革命過程中,我們不是有過關於這個制度的結果的明確經驗嗎?    
  作為正直的真理探究者,我們對這個問題可能採取的每種看法,都會使我們信服,拒絕授予聯邦政府對交給它管理的一切對象的無限權力是既不明智而且危險的。人民的確應該極為留神注意,政府要按這樣的方式建立起來,使它能夠可靠地接受必要的權力。如果曾經提出的或可能提供給我們考慮的任何計劃,經過心平氣和的研究,發現不符合這種說法時,就應該加以拒絕。倘若一個政府的結構使它不宜賦予自由人民所應該授與任何政府的一切權力,這個政府就會是國民利益的不安全的和不適當的儲藏所。在適於托付這些國民利益的地方,同時也應給予相應的權力。這是對這個問題所作的一切正確推論的真正結果。反對制憲會議所宣佈的計劃的人們,他們只能表明,擬議的政府的內部結構使它不值得給予人民的信任。他們不應誤入有關權力範圍的煽動性論辯和無端指責的歧途。對於聯邦政府的對象來說,或者換句話說,對於管理我們國民利益來說,這些權力範圍並不太大,而且也不能想出任何令人滿意的論據來表明這些權力由於過分龐大而值得指責。如果事情確實像另一方面的某些作家所暗示的那樣,困難起因於事情的本質,國家的幅員不容許我們建立一個能可靠地授予這樣充分權力的政府,這就會證明我們應當縮小我們的看法,採用權宜的、在比較可行的範圍內運轉的、分散的邦聯。因為倘若把最重要的國民利益的管理交付給一個政府,而又不敢把適當而有效地管理所需要的權力交付給它,就必然是永遠荒謬的。讓我們不要試圖調和矛盾,而斷然採用一種合理的抉擇吧!    
  然而,我相信,一個總的制度行不通是無法證明的。如果任何事情的影響還未超出這種趨向,那我就大錯特錯了,我自詡,這些論文中所作的論述,已足以把相反論點充分闡明,至少對尚未發生又無經驗的事情恐怕也只能說到此種程度了。總之,這點必然很明顯:由國家的幅員帶來的困難,是贊成一個堅強政府的最有力的論據,因為任何其他政府決不能維持這樣大的聯邦。如果我們接受反對採用新憲法的那些人的原則作為我們的政治信條,我們必然會證實令人沮喪的說教,它預言:在目前邦聯的全部範圍內採用一種全國性的制度是行不通的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十四篇 進一步考慮共同防務所需要的權力    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  對於打算授與聯邦政府有關建立和指揮國家部隊的權力來說,我只遇到一個具體的反對意見,如果我理解正確的話,就是對和平時期常備軍的存在未作適當的規定。現在我要盡力指出,這個反對意見的依據是不充分的而且是不牢固的。    
  這個反對意見的確是以最含糊而籠統的方式提出的,它只用大膽的斷言來支持,沒有論證的形式,甚至也沒有理論上的依據;它同其他自由國家的實踐相矛盾,也同目前大多數州憲法中所表示的美國的一般認識相矛盾。現在回想起正在考慮的反對意見的關鍵,在於假設必須在建立軍事建制的條文方面限制國家的立法權力,這種說法看來是適當的。這一原則除了在我們一兩個州憲法中能夠看到外,是聞所未聞的,並且遭到了其它各州的反對。    
  如果有一個不熟悉我們政治的人,沒有事先審閱制憲會議公佈的計劃,現在就來閱讀我們的報紙,他自然會得出下面兩個結論之一:要麼計劃中包括一項肯定的指令——平時必須維持常備軍;要麼它授予最高行政首腦徵募軍隊的全權,而不受立法部門的任何形式的控制。    
  如果他後來仔細審閱了計劃本身,他會驚奇地發現,兩者都與事實不符。徵募軍隊的全權在立法機關手裡,而不在最高行政首腦手裡;這個立法機關是一個民眾團體,由人民定期選舉的代表組成;他發現,並沒有他所想像的那種贊成常規軍的規定,相反,關於這個問題倒是有一個對立法機關的職權進行重要限制的條文,這個條文禁止對支持陸軍的撥款期限超過兩年以上;這種預防辦法,經過進一步考察,看來是反對沒有明顯需要而維持軍隊的一種重大的和真正的保證。    
  我所假定的這個人在初次的推測感到失望以後,可能會更進一步地進行推測。他自然會對自己說,所有這些熱烈感人的雄辯,不可能沒有一些貌似有理的借口。一定是如此珍惜自己自由的本國人民,在他們以前業已制定的所有的憲法範例中,對這一點都加上了最明確、最嚴厲的預防辦法,在新計劃中省略了這一點,造成了人們的憂慮和爭吵。    
  如果在這種印象之下,他繼續查閱幾部州憲,他會大失所望地發現其中只有兩部包括禁止平時設置常備軍的規定,其他十一部不是對此問題隻字不提,就是用明確的措辭承認立法機關有權允許常備軍存在。    
  然而,他仍舊會相信,就這個題目所提出的呼籲必然有可信的依據。當任何消息來源未經探索之時,他決不會想到,這只不過是對公眾的輕信的一種試驗,不是出於有意的欺騙,就是熱情過甚,超出真誠的界限。他可能會想起,他似乎會在各州間的原始盟約中找到他所尋求的預防措施。他最後想從這裡解開這個謎。毫無疑問,他會對自己說,目前的邦聯政府必然包括反對平時軍事編制的最明確的規定,而在這人心所向的一點上背離這個「模式」,已經造成了看來會對這些政治戰士們產生影響的不滿。    
  如果他現在仔細瞭解邦聯條款,他不僅會更加驚奇,而且還會對意想不到的發現感到極端憤怒,因為這些條款並不包括他所尋求的禁令,雖然小心翼翼地限制了州的立法機關在這方面的權力,但是對合眾國的權力並沒有任何限制。如果他碰巧是一個敏感或熱情的人,他現在就不能不認為這些吵鬧是陰險而無原則地反對一個計劃的詭計,而這個計劃至少應該得到所有真誠愛國者的公正而無偏見的審查!他會說,這些條款的制定人怎麼會受到引誘,對該計劃的這一點橫加指責,而在這一點上,新計劃同政府以不同形式宣佈的美國的公眾意見是一致的,並且還對任何條款增加一種前所未有的新的有力的保護呢?假如相反,他碰巧是一個沉著而冷靜的人,他就會惋惜人性的脆弱,悲歎在同千百萬人的幸福有關的事情上,問題的是非曲直會被不符合公正決定的權宜之計搞亂。即使這樣的人也忍不住要說,這種行為很像有意使人民走上歧途,方法是引起他們的激情,而不是用提供他們理解的論據去說服他們。    
  但是這個反對意見得到的支持(即使包括我們以前的慣例在內)無論怎樣微不足道,把它的真正優點予以更仔細的考察也許是有益的。根據仔細考察,會覺得立法機關對平時軍事編制的決定權是不宜加以限制的,並且如果由於社會需要而加以限制,也未必得到遵守。    
  雖然合眾國與歐洲遠隔重洋,但是有種種考慮要求我們不要有過於信任或過於安全之感。在我們這一邊是屬於大不列顛管轄的日益擴大的殖民地,它一直遠遠地伸展到我們的後面。另一邊與大不列顛殖民地接壤的是屬於西班牙管轄的殖民地和產業。這個情況以及靠近屬於這兩個強國的西印度群島,使他們在美洲領地問題上以及和我們的關係上形成一種共同的利益。我們西部邊境的野蠻部族,應該認為是我們的天然敵人,是他們的天然盟友,因為野蠻部族最怕我們,對他們則滿懷希望。航海技術的進步,就交通便利而言,使相距遙遠的國家在很大程度上變成近鄰。大不列顛和西班牙是歐洲主要的海軍強國。這兩個國家之間未來的意見一致,不能認為是不可能的事情。親族的不斷疏遠,日益減弱了法國和西班牙之間家族盟約的力量。政治家們歷來就有充足理由認為血緣在政治關係上是薄弱而不可靠的聯繫。這些情況綜合起來告誡我們,在考慮自己時,不要過於自信毫無危險的威脅。革命以前,實現和平以後,經常需要在我們西部邊境維持少量駐軍。即使只是為了對付印第安人的破壞和搶劫,也沒有人懷疑這些駐軍依然是不可缺少的。這些駐軍或者必須從民兵中臨時派遣,或者由政府支付軍餉的常備軍團擔任。前者是行不通的,即使行得通,也是有害的。民兵即使服從也不會長期離開自己的工作崗位和家庭去履行和平時期最不愉快的職責。如果說服或強迫他們這樣做,由於經常性的輪流服役而增加的開支,勞動力的損失和個人職業的破壞,會給這個計劃造成的決定性的障礙。這對政府是一種負擔,有損無益,對平民也同樣具有破壞性。後者來自由政府支付軍餉的常備軍團,相當於和平時期的常備軍;當然是一支很小的軍隊,儘管很小仍然是實在的軍隊。這就是這個問題的概觀,它向我們指出,在憲法上禁止這種設置是不適當的,而且必須把這個問題交給立法機關慎重處理。    
  隨著我們力量的增強,大不列顛和西班牙兩國很可能,不,可以說肯定會擴大在我們鄰近地區的軍事建制。如果我們不願在毫無防備的狀態下遭到他們的侮辱和侵略,我們會認為按著可能侵犯我們西部開拓區的兵力的某種比例米增加我們的邊境駐軍是有利的。那裡現在或將來會有特殊的哨兵警戒區,據有這些警戒區就可以控制大片領土,並且有利於將來侵犯其他地區。再者,有些警戒區將是與印第安人從事貿易的要衝。誰能認為讓這些警戒區處於兩個強大鄰國隨時都能佔據的地位是明智的嗎?這種做法就是放棄謹慎和策略的一切普通準則了。    
  如果我們要想成為一個商業民族,或者要保持大西洋這邊的安全,我們必須盡快地為有一支海軍而努力。因此就必須有造船廠和兵工廠,為了保衛這些工廠,就要有防禦工事,也許還要有守備部隊。當一個國家在海洋方面變得非常強大,以致能用艦隊來保衛自己的造船廠時,這就不必要為此目的而設置守備部隊了。但是在海軍建制處於幼弱狀態的情況下,適中的守備部隊多半會是抵抗入侵者破壞兵工廠和造船廠,有時破壞艦隊的不可缺少的保證。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十五篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1787年12月21日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  也許有人主張,前一篇論文裡列舉的事物,應該由各州政府在聯邦的指導下作出規定。但是這在實際上顛倒了我們政治聯合的根本原則,因為它會在實踐上把共同防禦的責任從聯邦首腦轉到個別成員身上。這個計劃對某些州是一種壓迫,對所有的州都是一種威脅,對於邦聯也是有害的。    
  與我們毗連的大不列顛、西班牙和印第安人的領土,不只是同某幾個州接壤,而是從緬因到佐治亞把整個聯邦包圍起來了。因此,威脅儘管程度不同,然而是共同的,防禦威脅的方法同樣也應該是共同商討和共同資助的對象。某些州由於位置關係會更直接地遇到威脅,紐約州就屬於這一類。依據分別準備的計劃,紐約州應該承擔其直接安全和鄰州的間接防禦或最後防禦所需要的軍事建制的全部重擔。這個辦法對紐約州既不公平,對其他各州也不安全。這樣一種制度有各種各樣的麻煩。命定支持必要建制的各州,既不能夠也不願意在此後一段時期內承擔能夠勝任的負擔。於是整個的安全就要受到局部地區的吝嗇、缺乏遠見和無能的支配。如果這部分的財力物力變得更豐富、更廣大,其準備也會相應地擴大,其他各州看到聯邦的全部軍事力量掌握在兩三個可能是最強大的成員手中時,很快就會感到恐慌。它們都想要有某種平衡,口實是容易編造出來的。在這種情況下,由於互相嫉妒而助長的軍事組織,很容易擴大到超出自然的或適當的範圍,而且由於各成員自行安排的緣故,這種軍事組織會成為剝奪或破壞國家權力的手段。    
  前面已經提供理由可以作出這樣的推測:州政府會很自然地傾向於與聯邦政府對抗,其根本原因在於對權力的愛好;在聯邦首腦與其某個成員的任何鬥爭中,人民最容易同他們的地方政府聯合在一起。如果,除了這極為有利的條件以外,各成員的野心受到各自獨立擁有的軍事力量的激發,那麼就會給予他們非常強烈的引誘和極大的便利來謀取、以至最後推翻聯邦的法定權力。另一方面,在這種情況下,人民自由就沒有全國軍事力量掌握在全國政府手中安全。就軍隊可以被認為是權力的危險武器而論,最好掌握在最易猜忌的人們手中,而不要掌握在不易猜忌的人們手中。因為這是多年經驗所證實的一個真理,當損害人民權利的手段由人民最不懷疑的人掌握時,人民往往處於最大的危險之中。    
  目前邦聯政府的組織者,充分理解各州分別掌握軍事力量對聯邦的威脅,他們曾明文規定,各州未經國會同意不得擁有軍艦或軍隊。實際上,聯邦政府的存在和各州分掌軍隊的爭論,不亞於供應聯邦國庫和定額與攤派制度的爭論。    
  除了已經注意的事實以外,還有其它一些事實也同樣能夠明顯地說明限制國家立法機關的決定權是不適宜的。前述反對意見的目的在於阻止平時設立常備軍,雖然我們從未得知禁令打算擴大到什麼範圍——是否在平靜時期既禁止徵募軍隊也禁止維持軍隊。如果限於後者,就沒有什麼明確的意義,對預定的目的也是無益的。軍隊一旦徵募,什麼叫做違犯憲法的「維持軍隊」呢?需要多少時間確定是否違犯憲法呢?一星期,一個月,還是一年呢?或者能否說,只要造成徵募軍隊的危險繼續存在,軍隊就可以繼續維持呢?這就是承認,平時可以維持軍隊,以便對付威脅性的或迫在眉睫的危險,這就立刻違背了禁令的字面意義,並且引起一種廣泛的解釋。由誰來判斷危險是否繼續存在呢?毫無疑問,當然要提請全國政府來判斷,於是事情會有這樣的結果:全國政府為了對付令人擔憂的危險,可以首先徵募軍隊,然後可以維持軍隊,只要他們認為社會的和平或安全存在任何危險。很容易看出,像這樣靈活的處置,為逃避條款的約束提供了充分的餘地。    
  這種條款在想像上的應用,只能以最高行政負責人和立法機關之間在某種篡權計劃上有可能(或至少可能)結合這一設想為基礎。如果在任何時候發生這樣的情形,捏造危險即將到來的口實是多麼的容易!在西班牙或大不列顛煽動下的印第安人的敵對行動隨時可能爆發。甚至可以對某個外國進行挑釁,造成想望的狀態,然後及時讓步,重新進行安撫。如果我們能合乎情理地設想這樣一種結合已經形成,而且這個計劃有成功的充分希望,那麼無論用什麼理由或什麼借口,一旦把軍隊徵募起來,就可以用來執行這個計劃。    
  如果為了事先預防這個結果而決定禁止平時徵募軍隊,合眾國就會出現世界上還未見到的最特殊的現象:一個國家在它實際上受到侵犯以前,不能根據憲法進行防禦的準備。由於正式宣戰的虛禮近來已經廢而不用,必須等待敵人在我國領土內出現,政府才有正當理由開始為保衛國家而徵兵。我們在能夠準備還擊以前,一定會接受打擊。凡是國家用以預測遙遠的危險、應付即將來臨的暴風雨的一切政策,都必須避而不用,因為它違反一個自由政府的真正準則。我們只好聽任外國侵略者支配我們的財產和自由,我們的軟弱招致他們攫取毫無防備的犧牲品,因為我們害怕:自己選出的統治者根據我們的意願由於濫用保衛自由的必要手段而可能危及自由。    
  這裡我期望有人告訴我說,我國的民兵是自由的天然屏障,任何時候都能勝任國家的防禦工作。這種說教實質上要使我們喪失獨立。它會使合眾國付出數百萬元可以節省下來的開支。根據我們自己的經驗,阻止我們相信這種說教的事實就在眼前,不允許我們受這類建議的欺騙。同紀律嚴明的正規軍穩健地作戰,只能由同樣的軍隊來進行才能獲勝。節省的考慮,不亞於對安定與力量的考慮,肯定了這個意見。美國民兵在最近的戰爭過程中,由於他們在許多場合下表現的勇敢,已經為他們的名譽樹立了不朽的紀念碑。但是就連他們中間最勇敢的也深知祖國的自由不可能單靠他們的努力來建立,無論這種努力是如何偉大而有價值。戰爭和其他許多事情一樣,是一門要用努力、堅毅、時間和實踐來獲得和完善的學問。    
  一切極端的政策,因為違反人類事務的自然和經驗的進程,往往招致失敗。賓夕法尼亞此時可以為這種說法提供一種真實的範例。該州的權利法案宣稱,常備軍危及自由,在平時不必維持。然而賓夕法尼亞在非常和平的時期,由於其一兩個縣的局部騷亂而決定組織一支軍隊,只要還存在威脅公共安全的現象,這支軍隊多半會繼續維持下去。馬薩諸塞州的行為,在同一問題上也提供了教訓,雖然範圍不同。該州(沒有象邦聯條款要求的那樣,等到國會批准)為了平息內部叛亂被迫組織軍隊,而且至今仍然維持一個付給軍餉的軍團,以防反叛精神死灰復燃。馬薩諸塞州的州憲並不禁止這個措施,但這個例子仍可用來教導我們,在我國政府下面可能發生的情況,和在其他國家的政府下面一樣,有時會使一支和平時期的軍隊成為社會安全必不可少的東西。因此不宜在這方面控制立法機關的決定權。這個例子還教導我們,在應用到合眾國的情況下,一個軟弱政府的權利,似乎連其本身成員也很少尊重。此外,這個例子還教導我們,文件上的條款同公眾需要的鬥爭是多麼地不相稱。    
  拉棲第夢國的基本準則是同一個人不能擔任兩次海軍總司令的職務。伯羅奔尼撒同盟在一次海戰中大敗於雅典以後,請求以前成功地擔任過那海軍司令職務的呂山德指揮聯合艦隊。拉棲第夢人為了滿足盟國的願望,然而在形式上墨守古制,採用一種不足取的詭計,在海軍副司令的名義下,將海軍總司令的實權授予呂山德。這個例子是從許多事例中挑選出來的,這些事例都可以用來證實已由國內的事例說明了的事實,那就是,各國對於本質上與社會需要相反的規章和準則卻很少予以注意。明智的政治家對於用不能遵守的限制來束縛政府是會慎重從事的,因為他們知道,每次違犯基本法律,雖然迫於需要,總要損害在統治者心目中必須維持的對一國憲法的神聖尊崇,並且為其他違法行為開創先例,雖然那時同樣需要的口實或者根本不存在,或者並不那麼迫切和明顯。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十六篇 研究限制立法機關在國防方面權力的主張    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  在人民革命中,要在人們的思想上劃清權力和特權的界線,並使政府的能力與私人權利的保護結合起來,幾乎是一件不能指望的事情。這微妙而重要方面的不足,是我們遭到麻煩的重大原因。如果我們在未來的制度改革中不謹防重蹈覆轍,就可能從一個空想的計劃到另一個空想的計劃,從一個改變嘗試到另一個改變的嘗試,而決不能作出任何具體的改善。    
  限制立法機關在提供國防手段方面的權力,是一種起源於對自由的熱情比開明的見解更加強烈的高論。然而我們看到,它至今尚未廣泛流行;甚至在此種論調初次出現的我國,只有賓夕法尼亞和北卡羅來納兩州在某種程度上贊成,其他各州拒絕給以最低限度的支持。它們明智地斷定,信任必須寄托於某一方面,這樣做的必然性就包含在委託權的每一行動之中;與其不適當地限制立法機關的權威使政府為難並危及公共安全,不如去冒濫用信任的危險。反對新憲法的人,在這方面反對的是美國的普遍決議。他們非但不接受經驗教訓和恰當地糾正我們以前所走的極端,似乎想把我們引入更危險、更過火的其它極端。    
  似乎以為政府的調子太高或太強硬,他們的說教是想誘使我們利用在其它場合受到譴責或予以迴避的權宜辦法去壓低它、緩和它。可以這樣肯定而不會招致謾罵的罪名:如果他們教誨的原則在各方面能夠成為普遍的信條,這些原則就會使本國人民完全不適於任何種類的政府。但是不必擔心這類危險。美國公民有很強的辨別力,不會贊成無政府狀態。如果經驗並未使公眾思想形成一種深刻而嚴肅的信念——即政府的更大的能力對社會的幸福和繁榮是必不可少的,那我就大錯特錯了。    
  在這裡,把旨在取消平時軍事建制的思想根源和發展簡要地說明一下,也許不是不適當的。雖然在善於推測的人們看來,這種思想可能來自對這種制度的性質和趨向的仔細考慮,而且又為歷史上其他國家發生的事件所證實,然而作為一種全國性的情感來說,就必須追溯到合眾國一般居民起源的那個國家所給予我們的思想習慣。    
  英國在諾爾曼人征服以後的很長一段時間裡,王朝的權力幾乎是無限的。最初是貴族,後來是人民贊成自由,逐漸侵犯了帝王的特權,直到將其最龐大的權利的絕大部分消滅為止。但是直到1688年的革命使奧倫治親王登上了大不列顛王位時,英國的自由才得到完全的勝利。作為未經限制的作戰權力的附帶權力——國王的一項公認的特權,查理二世利用自己的權力在和平時期維持了五千名正規軍的組織。詹姆斯二世將此數增加到三萬,用皇室年俸支付軍餉。革命時為了廢除這樣危險的權力,當時制定的權利法案中有這樣一條規定:「和平時期在國內徵募或維持常備軍,如未經議會同意就是違法。」    
  在英國,當自由的傾向達到極點時,除了禁止只用行政長官的權力來徵募或維持常備軍以外,無人認為有防止常備軍危險的必要。實現那次著名革命的愛國者,非常穩健而見多識廣,所以並不想對立法決定權加以任何限制。他們知道,一定數目的警衛隊和守備部隊是必要的,對國家的緊急狀態不能規定明確的範圍,在政府的某個部分必須有以防萬一的權力;當他們把這種權力的行使交給立法機關判斷時,他們就達到了同社會安全一致的那種謹慎的終點了。    
  根據同一來源,美國人民可以說得到了和平時期的常備軍危及自由的傳統印象。革命的環境在同保護公眾權利有關的每一點上鼓舞了公眾的感情,在某些情況下,還把我們的熱情提高到超過國家應有溫度的程度。兩個州在軍事建制條款方面限制立法機關權力的企圖,就屬於這些情況。教導我們妒忌世襲君主權力的那些原則,被過分地推廣到人民議會的人民代表身上。即使在未曾採納這種錯誤做法的某些州里,我們發現那些不必要的聲明說:未經立法機關同意,在和平時期不宜設置常備軍。我認為這種聲明之所以不必要,是因為把同樣條款列入英國權利法案的理由,對於任何州憲是不適用的。根據那些憲法徵募軍隊的權力,除了完全屬於立法機關以外,不能有其他解釋。在只有立法機關有權徵募軍隊的情況下,聲明未經該部門的同意不准進行此事,即使不是荒謬的,至少也是多餘的。因而,在某些州憲中,其中包括被歐美公正稱頌為在我國建立的最好政體之一的紐約州憲中,對這個問題隻字不提。    
  值得注意的是,即使在似乎是一般禁止和平時期軍事建制的那兩個州里,使用的語調與其說是禁止的語氣,不如說是告誡的口吻。沒有說和平時期不准維持常備軍,而是說不應維持常備軍。這種含糊的措辭,似乎是妒忌和信任發生衝突的結果,一方面無論如何想要廢除這種建制,另一方面卻認為絕對廢除這種建制是不明智的、不安全的。    
  能否懷疑,每當認為公共事務的情況需要違背這一條例時,立法機關會把它解釋為只是一種告誡,並且使它服從這個州的需要或假設的需要嗎?讓上述的關於賓夕法尼亞的事實去判斷吧!那麼可以這樣問:如果這個條例在有被置之不顧的傾向時即完全失效,它又有什麼用處呢?    
  讓我們研究一下,提到的這個條例和新憲法中限制軍事撥款的期限不得超過二年的條例,在效果上有無類似之處。前者期望過奢,不能產生任何結果;後者避開輕率的極端,並且同因國家的緊急情況而作的適當規定完全一致,會起一種有益的和有力的作用。    
  根據這個條例,合眾國的立法機關有義務每二年至少討論一次維持常備軍是否適當,在這一點上作出新的決定,並且在他們的選民面前通過正式表決,宣佈他們對這個問題的意見。即使他們十分不慎重,願意這樣不適當的信任行政部門,他們也不能隨意把維持軍隊的固定經費交給它。由於黨派情緒在不同程度上必然會影響一切政治團體,毫無疑問,國家立法機關中有人非常願意對這些措施提出責難,並且責備大多數人的意見。維持軍事力量的條例,將經常成為爭辯的好題目。這個問題每次提出,反對黨就會吸引公眾對此問題的注意。如果多數人真想越過適當的限度,社會就會得到危險的警告,並且會有機會採取對付危險的措施。除了國家立法機關中的黨派以外,每逢討論時,各州立法機關往往不僅警覺地,而且以懷疑和妒忌的態度保護公民的權利,防止聯邦政府的侵犯。它們經常會注意國家統治者的行為,如果發生任何不妥當的事情,隨時會向人民敲起警鐘,這不僅是他們的不滿的呼聲,而且,如果需要的話,還是他們不滿的權力。    
  推翻一個偉大社會的自由的計謀,需要時間成熟才能執行。一支龐大到能夠嚴重威脅這些自由的軍隊,只有逐漸增大才能形成;這就不僅需要立法機關和行政部門的暫時結合,而且需要長時期地不斷共謀。這樣一種結合究竟有可能存在嗎?這個結合是否可能保持下去,並且通過不斷變化在兩年一度的選舉中自然會在兩院中產生的一種代議制機構裡一直傳下去呢?可否這樣推測:當每個人剛一進入國家參議院或眾議院時,就會開始背叛自己的選民和自己的祖國嗎?能否假定:沒有一個人會敏銳得能發覺如此萬惡的陰謀,或者十分勇敢、誠實,會把陰謀的危險性通知自己的選民麼?如果這些推測是合理的話,一切被授與的權力就應該立刻廢除。人民為了能夠親自管理自己的事情,應該決心收回以前親手交出的一切權力,並且把自己分到同縣的數目一樣多的州里去。    
  即使能夠合理地作出這類假定,要把這種陰謀隱瞞一定時期,仍然是辦不到的。在完全和平時期要如此大規模地擴充軍隊,就等於暴露這個陰謀。一個國家處於這樣的情況下,能有什麼借口作如此大規模地擴充軍隊呢?人民不可能長期受騙,一旦發覺以後,陰謀和陰謀的策劃者很快就會失敗。    
  據說,把支持軍隊的撥款期限為二年的規定是不會產生效果的,因為行政部門一旦擁有一支大到足以威脅人民使之服從的軍隊,就會在這支軍隊中找到資金,足以使它不需要根據立法機關的法案提供的軍需品。但是問題又來了,它用什麼口實能在和平時期擁有這樣龐大的軍隊呢?如果我們假定,這支軍隊是由於內部叛亂或對外戰爭而建立的,那麼它就成為反對者的原則以外的一種情況了,因為所反對者是針對和平時期維持軍隊的權力而言的。很少有人會這樣不現實地認真爭辯說:不得徵募軍隊去鎮壓叛亂或抵抗侵略;如果在此種情況下,社會的防禦必須有一支人數多到足以威脅社會自由的軍隊,這就是一種既無法預防又無法補救的禍患。任何形式的政體都不能預防這種禍患;如果同盟或聯盟為了共同防禦需要組織一支軍隊,它甚至可能由一個簡單的攻守同盟所造成。    
  但是在聯合狀態下要比在不聯合狀態下遭到這個禍患的機會少得多;不,可以肯定地說,在聯合狀態下完全不可能遭到這種禍患。很難想像,整個聯邦會受到如此可怕的威脅,以致需要一支足以使我們的自由遭到危險的龐大的軍隊,特別是如果考慮到可從民兵取得幫助,民兵應該經常被看作一種寶貴而有力的幫助者。但是在不聯合的情況下(如其它地方已經詳述的那樣),這個推測的反面,不僅會是可能的,而且幾乎是不可避免的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十七篇 續前篇內容考    
   (漢密爾頓)原載1787年12月25日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  曾經有人用不同方式勸告說:制憲會議提出的這種憲法,如果沒有軍事力量幫助執行它的法律,就不能起作用。    
  然而,這像那一方面提出的其他大部分事情一樣,僅僅以一般的斷言為根據,並沒有精確地或明白地提出斷言所依據的任何理由作為支持。就我所能領會的反對者的潛在意義來說,它似乎起源於一個假定:人民不願意在任何內部性質的事情中行使聯邦權力。    
  且不談內部和外部的區別的不明確或含糊之處,讓我們來瞭解一下假定人民不願意的根據是什麼。除非我們同時假定全國政府的權力的管理不如州政府,似乎就沒有餘地可以假定人民會有厭惡、不滿或反對了。我相信他們對一個政府的信任和服從,通常是同它的管理的優劣成正比的,這可以當作一般的準則。必須承認,這個準則也有例外,但是這些例外完全決定於偶然的原因,所以不能認為它們與憲法的真正優缺點有任何關係,只能用一般性的原則和原理來判斷。    
  在這些論文中曾經提出各種理由來指出全國政府會比地方政府管理得更好的可能性。 主要理由是:選舉範圍的擴大,會給人民更大的選擇自由;通過州的立法機關——它們是人們選舉的機構,全國參議院議員由它們選任——有理由可以期望這一部門的組成通常會經過深思熟慮;這些情況保證使全國會議具有比較豐富的知識,瞭解更為廣泛的情況,不那麼容易沾染黨爭精神,更容易擺脫那些偶然的感情衝動或一時的偏見和偏向的影響。這些情況在比較小的社會裡往往會損害公眾商議問題,造成對社會上的一部分人的不公和壓迫,搞出一些雖然能滿足一時的愛好或慾望但最後會以普遍痛苦、不滿和厭惡而告終的計劃。當我們更深刻地分析行將建立的大廈的內部結構時,還會有一些有相當說服力的理由來證實上述可能性。這裡只要說明下面一點就夠了:在沒有充分理由來證實聯邦政府將按人民討厭或鄙視的方式進行管理時,不可能有合理的根據來假定聯邦政府的法律會比某些成員州的法律遭到人民更大的反對,或者需要任何其他方法來強制實施。    
  不受懲罰的希望,是叛亂的強大誘因;對懲罰的恐懼,同樣是叛亂的強大阻礙。聯邦政府如果擁有相當程度的權力,能求助於整個邦聯的集體財力物力,難道不會比只能調動本州的財力物力的一個州更能抑制前一種看法、鼓勵後一種看法嗎?一個州內進行搗亂的派別,很容易認為自己能夠同該州政府的贊助者進行競爭,但是不會糊塗到認為自己是聯邦聯合力量的對手。如果這個意見是正確的話,不正規的個人聯合對抗邦聯權力的危險,比對抗聯邦某一成員的權力要小一些。    
  這裡我要貿然指出:對某些人說來,這也許是新鮮的,但卻不能因而認為不怎麼公正;國家權力的執行越是混合在政府的日常實踐中,公民越是習慣於在日常的政治生活中接觸到這種權力;他們對這種權力越是經常耳濡目染,這種權力就越加深入地進入那些感人心弦、動人情感的事物中,因而獲得社會的尊重和愛慕的可能性也就越大。人在很大程度上是一種習慣的動物。凡是難得打動一個人情感的事情,通常對他的思想影響很小。一直遠離人民、又為人民看不到的政府,難以指望引起人民的情感。結論是:聯邦的權力和公民對它的感情,會由於它擴大到所謂內心關注的事物而加強,而不會因而削弱,而且隨著對它的作用的熟悉和理解,借助武力的機會也就少了。權力越是通過人類情感自然流露的那些渠運轉道,借助於暴力和可怕的強制方法的需要就越少。    
  總之,有一件事是明顯無疑的:象擬議中的這種政府,避免必須使用武力的希望要比其大多數反對者所主張的那種聯盟大得多。那種聯盟的權力只能按照各州的政治資格或集體資格對它們起作用。已經表明:在這樣的聯盟裡除了武力以外不可能有法律制裁;各成員的經常失職是政府結構的自然產物;這種失職現象正如它們經常發生的那樣,如果要從根本上糾正,只能使用戰爭和暴力。    
  制憲會議提出的計劃,通過把聯邦首腦的權力擴大到一些州的個別公民身上,將政府在執行自己的法律時能夠利用各州的一般行政長官。不難看出,一般認為這種做法有助於消除法律來源的一切差別,並且給聯邦政府提供各州政府享有的同樣便利,它的權力得到應有的服從。此外,聯邦政府能對輿論產生影響,這種影響起因於它有權號召整個聯邦的財力物力對它幫助和支持這一重要考慮。這裡特別值得注意的是,邦聯的法律,就其所及的上述合法對像而論,會成為國家的最高法律;各州所有的立法、行政和司法官員,由於神聖誓言的約束均須遵守。於是各州的立法機關、法院和行政長官均將參加全國政府在其正常而合乎憲法的權力範圍內的工作,並協助政府執行法律。凡是深思熟慮探究這個情況的後果的人,會看出只要聯邦的權力是以一般應有的慎重態度來行使,就有充分的理由可以預測聯邦的法律能夠得到正常而和平的執行。如果我們斷然假設相反的情形,就可以從這種假設中得出任何中意的推論,因為即使以前的或現在設立的良好政府,由於濫用權力,也會激起並造成人民中肆無忌憚的過火行為,是確實可能的事情。即使反對新憲法的人認為,國家的統治者會對公益的動機或應盡職責漠不關心,我還是要問他們,這樣的行為怎麼能夠促進對野心的愛好或侵犯的意圖呢?    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十八篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  有時可能發生一些情況,使全國政府必須採用武力,這是不能否認的。我們自己的經驗,也證實了其他各國所提供的教訓:這類意外事件有時會在一切社會裡產生,無論這些社會是怎樣組成的;暴動和叛亂不幸是同國家分不開的弊病,就像腫瘤和斑疹是同人體分不開的疾病一樣;總是單純用法律的力量進行統治的思想(我們聽說這是共和政體唯一容許的原則),除了存在於那些自命聰明、不屑汲取經驗教訓的政治學者的幻想之中以外,是根本不存在的。    
  如果在任何時候在全國政府下面發生這種意外事件,除了武力以外別無其他糾正辦法。使用的方法必須與弊病的範圍相稱。如果是一個州的一小部分發生小小的動亂,其他地區的民兵就足以把它平息;一般估計,這些民兵是隨時可以執行任務的。一次叛亂,無論由於什麼直接原因,最後總會使整個政府遭到威脅。未遭難的公民,即使不是關心聯邦的權利,也會因關心公共治安而反對那些暴亂分子。如果全國政府在實踐中證明有利於人民的繁榮和幸福,那麼相信人民不願支持政府是不合理的。    
  假如相反,叛亂擴大到一個州的每一個地方,或者一個州的主要部分,那麼使用另一種力量也許是不可避免的了。看來,馬薩諸塞州認為必須徵募軍隊來平息州內的騷亂;賓夕法尼亞州只是由於擔憂其一部分公民中的動亂,也認為採用同一方法是適當的。假定紐約州想重新建立起已經失去的對弗蒙特居民的管轄權,單是利用民兵的力量就能使這樣一種企圖有希望獲得成功嗎?該州難道不會為實行其計劃而被迫徵募和維持一支比較正規的兵力嗎?如果必須承認,在這種性質特殊的情況下,需要借助於一支與民兵不同的兵力對州政府本身來說是適當的,那麼為什麼反對全國政府在同樣困境中會有同樣需要的可能性存在呢?抽像表示擁護聯邦的那些人,竟然極力主張把十分適合於他們為之爭論的計劃作為反對新憲法的理由,這豈不令人奇怪麼?誰會不喜歡這種可能性而喜歡成為小共和國的不斷災難、不斷動亂和頻繁的革命呢?    
  讓我們從另一方面來進行研究。假設不是一個總的體系,而是組成兩個、三個或甚至四個邦聯,難道這些邦聯中任何一個的活動不會遇到同樣的困難麼?每一個邦聯難道不會遭到同樣的災難麼?而當這些災難發生時,難道不會被迫採用在全國政府中遭到反對的同樣的權宜辦法來維持其權力麼?在這個假設下,難道民兵會比在全面聯合的情況下更加願意或者更加能夠支持聯邦的權力嗎?凡是正直而明智的人經過相當考慮後一定會承認:反對的原則對兩種情況是同樣適用的;無論我們所有的州只有一個政府也好,或者一部分州組成幾個不同的政府也好,甚至各州完全分開也好,有時可能需要利用由各種民兵組成的兵力來維持社會治安,保持法律的正當權威,防止法律遭到等於叛亂和暴動的暴力侵犯。    
  撇開在這個問題上的所有其他推論不談,只說擬議中的政府的全部權力是在人民的代表手中,就足以回答那些要求更加強制地規定反對和平時期軍事建制的人們了。這是在文明社會中可以得到的保障人民權利和特權的主要的、畢竟是唯一的有效辦法。    
  如果人民代表背叛他們的選民,那末除了行使原有的自衛權以外,別無他法可述。這種自衛權對於一切實際存在的政體來說是非常重要的,用它來反對國家統治者的篡奪行為,其成功的前景,要比反對個別州的統治者的篡奪行為美妙得多。在一個州里,如果被授與最高權力的人成為篡奪者,州以下的各區、分區或行政區,由於沒有各自的政府,不能採用正規的防禦措施。公民只能在混亂中倉促地拿起武器,行動不一致,不成體系,也沒有資源,只有勇氣和絕望。披著合法權威外衣的篡奪者,往往能在反抗方興未艾之時就把它撲滅。領土面積越小,人民擬定正規的或系統的反抗計劃就越困難,挫敗他們初期的努力就更加容易。他們準備和行動的情報,能夠比較迅速地被人得到;篡奪者所擁有的軍事力量也能比較快地開往反抗開始的地方。在這種情況下,必須有特殊情況的巧合,才能保證民眾反抗的成功。    
  篡奪的障礙和進行反抗的便利,隨著國家面積的擴大而增加,倘若公民知道他們的權利並且打算保衛這些權利的話。在一個大型社會裡,人民的自然力量與政府的人為力量比較起來,要比小型社會裡的自然力量大,當然也就更有能力與政府建立暴政的企圖進行鬥爭了。但是在一種邦聯裡,可以毫不誇張地說,人民完全是自己命運的主人。權力幾乎總是互相敵對的,全國政府隨時準備阻止州政府的篡奪,州政府對全國政府也有同樣的佈置。人民倒向哪一方面,必然會使哪一方佔優勢。如果人民的權利遭到一方的侵犯,他們就能利用另一方作為補救的手段。他們如果希望聯合能為自己保持一種永遠不會估價過高的利益,那將是多麼明智啊!    
  把這種看法當作我們政治制度的原則也許是可靠的。在一切可能發生的偶然事件中,州政府將提供完全的保證防止全國政府侵犯公眾自由,與一般人民相比,人們選舉的機構更易識破在各種借口掩飾下的篡奪計劃。立法機關有比較有效的情報手段,能在一定的距離內發覺危險;由於擁有一切政權機構和人民的信任,它們就能夠立即採用一個能把社會上一切力量聯合起來的正規的反抗計劃。它們很容易在各州之間互通消息,並且把它們的共同力量聯合起來保衛共同的自由。    
  國家的遼闊廣大,是另一個保證。我們已經體驗到它對外國進攻的用處。這一點對於防止野心勃勃的統治者在國民會議中的冒險,完全有同樣的效果。如果聯邦軍隊能夠平息一個州的反抗,遠處各州就會用自己的有生力量進行新的武裝反抗。於是必須放棄在一地的所得,以便鎮壓其他各州的反抗。把征服的地方交給它自己時,該地的力量就能恢復,就能重新進行反抗。    
  我們應當想到,軍事力量的大小無論如何是由國家的資力所決定的。在很長時期內,不可能維持一支龐大的軍隊。隨著維持龐大軍隊的手段的增多,社會人口和自然力量也會相應地增加。當人民處於通過他們的州政府用獨立國家的一切迅速、規則和系統來採取自衛措施的狀態時,聯邦政府到什麼時候才能徵募和維持一支能夠對一個大國的大部分人民建立專制政治的軍隊呢?這個憂慮可以看作一種社會制度的弊病,它是不能用論證和推論的方法來矯正的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第二十九篇 關於民兵    
   (漢密爾頓)原載1788年1月10日,星期四,《每日廣告報》    
  致紐約州人民:    
  管理民兵以及在發生叛亂和入侵時指揮民兵作戰的權力,是負責管理共同防務和保衛邦聯內部和平的必然職責。    
  民兵在組織上和紀律上的統一,在動員他們為公共防務服役時會產生最良好的效果,這一點不需要軍事學上的技能就能看得出來。這能使他們在陣地上和戰場上執行任務時互相諒解,協調一致—一支軍隊在作戰時這是一項特別重要的有利條件;還能使他們在軍事技能上很快達到熟練程度,這對他們的作用來說是非常重要的。只有把民兵的管理交給全國政權來指導,才能做到所希望的統一。因此,制憲會議的計劃提出授權聯邦「規定民兵的組織、裝備和訓練,並且規定當作合眾國部隊使用的那部分民兵的管理辦法,但任命軍官和按照國會的規定訓練民兵的權力,則由各州保留。」    
  在用來反對制憲會議計劃的各種理由中,再沒有比攻擊這種特殊規定的理由更出乎意料或更站不住腳了。如果管理良好的民兵是一個自由國家的最自然的屏障,它就當然應該由作為國家安全的保護者的那個機構來管理和支配。如果常備軍危及自由,負責保衛國家的機構對民兵的有效權力,應當盡可能除去這種不良制度的誘因和口實。如果聯邦政府在需要軍事力量支援地方行政長官的緊急情況下取得民兵的幫助,就能更好地排除另一種兵力的使用。如果它不能利用前者,就不得不借助於後者。使軍隊成為毫無需要,是一種比一千道書面禁令更加可靠的防止軍隊存在的方法。    
  為了對召集民兵執行聯邦法律的權力表示憎恨,曾有人說,新憲法裡沒有任何條款規定可以出動地方武裝來幫助地方長官執行其職務;因此推論說,軍隊是其唯一的助手。已經發表的那些反對意見,顯然是東拉西扯,有時甚至來自同一個來源,因而很難對倡議人的誠意表示稱讚或者作出適當的評論。就是這些人一會兒對我們說,聯邦政府的權力會是專制而無限的,一會兒又告訴我們,聯邦政府連動用地方武裝的權力都沒有。幸而後者缺乏事實就和前者說得過分是一樣的。聯邦政府有權通過一切必要而適當的法令來執行其公開宣佈的權利,自然就有權要求公民對受權執行這些法令的官員進行幫助,懷疑這一點是荒謬的;對於有權制定必要的和適當的法令,就必然有權改變承繼法和地產轉讓法或在有關的案件中取消由陪審團進行審訊。如果深信不疑,同樣是荒謬的。因此很明顯,推測缺乏要求地方武裝幫助的權力是全無依據的,從而得出的結論是:把這推測應用到聯邦政府對民兵的權力上是不正直和不合邏輯的。能用什麼理由推論:只是因為在必需時有權動用民兵就意味著要把它作為權力的唯一工具呢?對於有理智的人作出這樣推論的動機,我們將如何看待呢?我們將如何防止仁慈和判斷之間的矛盾呢?    
  由於對共和政體猜忌精神的奇妙推理,甚至還教訓我們擔心在聯邦政府掌握下的民兵本身也有危險。說什麼由熱情的青年所組成的特別團隊,可能有助於專權思想。全國政府可能採用什麼計劃來管理民兵,是不能預測的。但我的意見與那些把特別團隊當作危險而加以反對的人大不相同;如果憲法得到批准,如果要我把自己在民兵編製問題上的意見提交由本州選出的聯邦議會議員,我會向他提出大意如下的說法:    
  「訓練合眾國全部民兵的計劃,如果能夠付諸實行,是有損無益的。要在軍事行動方面相當熟練,是一件需要時間和訓練的事情,不是一朝一夕、甚至一個星期所能做到的。迫使大批自由民和其他階級的大批公民為了軍事訓練和機動演習而武裝起來,並且必需盡可能進行多次演習,以便達到取得訓練良好的民兵資格這種完善程度,這對人民會是一種真正的痛苦,並且是一種嚴重的共同麻煩和損失。這樣會使國家的生產勞動逐年減少,按目前人數計算,總數不會比各州民政機構的全部支出少多少。試圖去做一件會使勞動和工業大量縮減到如此可觀程度的事情,是不明智的。這種試驗即使進行的話,也不會成功,因為人民不會長期忍受下去。就一般人民來說,讓他們適當地武裝和裝備起來,並且為了瞭解這一點不應受到忽視,一年必須召集他們一二次,他們的目的再也沒有比這更合理了。    
  「但是,雖然全國的訓練計劃,必須由於無益或行不通而放棄,然而最重要的問題在於要盡快地採用一個關於民兵的適當編製的精密計劃。政府應當特別注意組織一個大小合適的精選隊,所依據的原則是使他們在需要時真正適於服役。由於規定了這樣計劃,就可能有一個優秀的、訓練良好的民兵團隊,在國家需要進行防禦時,隨時可以參戰。這不僅會減少軍事編制的需要,而且如果情況隨時迫使政府組織一支決不會危及人民自由的或大或小的軍隊的,同時,有一大批在訓練和使用武器方面相差不多的公民,他們隨時準備保衛自身的和同胞們的權利。在我看來這是代替常備軍的唯一辦法;如果有常備軍存在,這也是防備它的最安全的辦法。」    
  我就是這樣與新憲法的反對者在同一個問題上作出了不同的推論,正是根據他們認為充滿危險和毀滅的原由,我卻推出安全的結論。但國家立法機關對這一點會作出怎樣的推論,是他們和我都不能預測的事情。    
  在民兵危及自由的意見中,有一種如此強詞奪理和誇大的東西,以致我們不知道應該認真對待還是一笑置之;不知道應該把它當作只是象雄辯家的似是而非的議論技巧試驗,和以任何代價灌輸偏見的狡猾手段,還是把它當作政治狂熱的嚴重產物。如果我們不相信自己的兒子、兄弟、鄰人和同胞,以常識而言,我們的恐懼要到什麼地步才能結束呢?從那些每天與其他同胞打成一片、並且與他們有同樣的感覺、情感、習慣和利益的人們的身上能看到什麼危險的預兆嗎?聯邦有權制定民兵規則,並在必要時命令民兵服役,而各州則有全權任命軍官,這怎能因此推論出產生恐懼的合理理由呢?即使真的有可能對聯邦政府下面的一切民兵組織任意猜忌,那麼軍官由各州任命這個事實本身就應該立刻把這種猜忌打消。毫無疑問,這個事實經常會使他們對民兵產生壓倒的影響。    
  在閱讀許多反對憲法的出版物時,人們很容易想到自己是在研讀某些寫得很糟糕的傳奇故事,展現在頭腦中的不是愉快的自然形象,只不過是可怕的畸形怪物——「蛇發女怪,九頭蛇和可怕的吐火獸」把它所描寫的一切東西的色彩和形狀全都加以歪曲和醜化,把它所講到的每種東西都變為怪物。    
  在已經出現的有關動員民兵服役權的誇大而不真實的言論中,可以看到這類實例。新罕布什爾的民兵要開往佐治亞,佐治亞的民兵要開往新罕布什爾,紐約的民兵要開往肯塔基,肯塔基的民兵要開往香普蘭湖。不僅如此,而且欠法國人和荷蘭人的外債要用民兵來償還,而不是用法國金幣或歐洲通用金幣來償還。一會兒是要有一支龐大的軍隊來破壞人民的自由;一會兒又是弗吉尼亞的民兵要離鄉背井到五六百英里以外去鎮壓馬薩諸塞的共和主義者的反抗;馬薩諸塞的民兵要送到同樣遙遠的地方去制服弗吉尼亞人的貴族式的倔強傲慢態度。難道這樣叫嚷的人們認為,他們的權術或口才能把任何妄想或荒唐的東西當作顛撲不破的真理強加給美國人民嗎?    
  如果有一支軍隊可以用作暴政的手段,那麼民兵還有什麼用處呢?如果沒有軍隊,被動員為加緊奴役一部分同胞而開始一次無望遠征的怨憤的民兵,只有把他們的矛頭指向那些決定這樣愚蠢和惡劣的計劃的專制者,在他們想像的權力堡壘裡把他們打倒,而且把他們當作遭受凌辱和被激?的人民進行正當復仇的範例,除此以外還有什麼出路嗎?難道這就是篡奪者大膽用來統治一個人口眾多的文明國家的辦法嗎?難道他們在開始時會激起人們對打算進行篡奪的工具表示厭惡嗎?難道他們經常通過粗暴而令人厭惡的行使權力來開始自己的事業麼?而這種行使權力,除了引起對他們的普遍仇恨和詛咒外,達不到任何目的。諸如此類的推測,難道不是有識別能力的愛國者對有辨別能力的人民提出的嚴肅認真的訓誡嗎?難道這是煽動者或狂熱分子的煽動性的胡言亂語嗎?即使我們假定,國家的統治者受到最無法控制的野心的驅使,也不能相信他們會用這種荒謬的方法來完成自己的計劃。    
  在發生叛變或敵人入侵的時候,鄰州的民兵開到另一州去抵抗共同的敵人或者保衛共和國防止出現內訌或叛亂的暴力行為,將是合乎自然的和適當的事情。關於第一個目的,以及在最近的戰爭中,情況往往就是這樣。這種相互支援,的確是我們政治上聯合的主要目的。如果將提供支援的權力置於聯邦的指導之下,那麼在危險的臨近已經把自衛的刺激加給責任感和同情心的非常微弱的衝動以前,就不會發生對鄰人的危險因?苟且、漠不關心的危險的態度。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十篇 關於一般徵稅權    
   (漢密爾頓)原載1787年12月28日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  前面已經講過,聯邦政府應當擁有維持國家軍隊的權力;其中曾建議包括徵募軍隊的費用、建造和裝備艦隊的費用,以及各種有關軍事裝置和作戰的其他一切費用。但是聯邦在稅收方面的權限必須包括的目標不僅限於這些。這種權限必須包括準備維持國家文官薪俸的費用,準備償還已經由契約規定或可能由契約規定的國債,以及通常要求國庫支付的所有事情。結論是,在政府的結構中必須含有以這種或那種方式徵稅的全面權力。    
  貨幣被恰當地看作國家的重大要素,是維持國家的生命和行動,並使它能夠執行其最主要職能的東西。因此,在社會資源容許的範圍內,有足夠的權力獲得經常而充分的貨幣供應,被認為是每種政體所不可缺少的要素。由於這方面的缺乏,以下兩種弊端必然會產生一種:不是人民必然遭到不斷掠奪,作為代替供應公眾需要的比較適當的辦法,就是政府必然陷入致命的萎縮狀態,並且在短時期內滅亡。    
  在奧托曼或土耳其帝國,君主雖然在其他各方面是其臣民的生命財產的絕對主宰,但是卻無權徵收新稅。結果,他容許巴夏或各省地方長官毫不容情地掠奪人民,然後又從巴夏身上搾取他所需要的款項,來滿足他自己和國家的急需。在美國,由於同樣的原因,聯邦政府逐漸陷入衰退狀態,幾乎接近滅亡。誰能懷疑這兩國人民的幸福會由管理得當的主管當局通過準備公眾需要的收入而得到增進呢?    
  目前的邦聯政府這樣軟弱,卻打算把供應聯邦資金需要的無限權力授予合眾國。但是由於邦聯政府按照錯誤的原則行事,所以它所採用的做法使它的打算完全不能實現。按照盟約中的條款(如前所述),國會有權確定和要求他們認為是合眾國行政部門所需要的任何金額;而他們的要求如果符合分配的規則,在憲法的各種意義上均是各州應負的義務。各州無權詢問要求是否適當,他們除了設計提供所需金額的方式方法以外,並無其他決定權。但是,儘管情況確實如此,儘管設想這樣一種權利會違背邦聯條款,儘管很少會或永遠不會公然要求這種權利,但是實際上,這種權利卻經常在行使,而且只要邦聯政府的稅收仍舊依賴於成員的居間作用,這種情況將會繼續下去。這一制度的後果如何,即使是對我們的公務最不熟悉的人都知道,在這些論文中的不同部分裡也有過詳細的說明。正是這一點主要促使我們處於一種有充分理由要我們含垢忍辱、讓敵人耀武揚威的情況。    
  除了改變產生這種情況的制度——改變荒謬的和欺騙的定額和攤派制度——以外,能有什麼辦法來糾正這種情況呢?除了允許全國政府在地方政府的各種妥善規定的規章制度的許可下,通過正常的徵稅法來籌措收入以外,還能想出別的代替辦法來代替這種金融上的妄想嗎?足智多謀的人可以用花言巧語就任何題目進行雄辯,但是沒有任何人類的智謀可以指出任何其他權宜辦法,來使我們擺脫由於國庫空虛而自然造成的麻煩和困難。    
  新憲法的比較聰明的反對者,承認這個推論的說服力,但是他們又提出所謂對內和對外徵稅的區別來對這種承認加以限制。他們把前者保留給州政府,把後者解釋為商業進口稅或進口商品關稅,表示願意把它讓給聯邦首腦。然而,這種區別會破壞合理的和健全的政策準則,這一准財規定每種權力應該與其對像相稱;這種區別仍舊會使全國政府處於一種對州政府進行保護的地位,這與一切講究效力或效能的主張是不一致的。誰能自稱只是商業進口稅就等於聯邦現在和將來的急需的款項總額?考慮到目前的外債和內債,根據一個對公共正義和公共信譽的重要性具有一般印象的人所贊成的任何償還計劃,再加上各方面認為必要的法規,我們絲毫不能合乎情理地自以為,單是這個來源,按照大為改善的稅率,就能滿足目前的需要。聯邦的未來需要是無法估計或限制的;根據不止一次地談到的原則,當這種需要出現時,滿足這種需要的權力也應當不加限制。在事情的正常發展中,一個國家在其存在的每個階段的需要,至少與其財源不相上下,我認為這可以看作人類歷史所證實的一種見解。    
  如果說不足部分可以通過對各州徵收來補足,這一方面是承認這個制度不能依靠,另一方面是超過一定限度地一切事情不得不依靠它。凡是留心注意經驗所揭示的或者在這些論文中所論及的關於此種制度的弊病和缺點的人,對於把國民利益或多或少地委託給此種制度去管理,必然會感到無法遏止的厭惡。每當實行此種制度時,其不可避免的趨勢必然是削弱聯邦,並且在聯邦首腦及其成員之間,以及各成員相互之間播下不和與爭執的種子。能否期望用這個方式補充不足部分,會比以前用同樣方式供給聯邦的全部需要更好一些呢?應該想到,如果對各州的要求少一些,它們滿足需要的手段也相應地減少了。如果將已經提到的為區別而進行爭論的那些人的意見當作真理的根據加以採納,就會使人得出結論說,在國家事務的節約措施中有一個明顯的分界點,在這一點上應該停下來說:迄今,供給政府需要會促進公眾幸福目的的實現,超過這個界限的一切都不值得我們注意或關心。    
  一個只得到一半供給的、經常貧窮的政府,怎能實現其制度的目的,怎能提供安全保障,增進繁榮或維持國家的名聲?這樣的政府怎麼能夠擁有能力或保持穩定,享有尊嚴或信用,得到國內信任或國外的尊敬呢?它的管理除了連續不斷地採用姑息的、無能的而且可恥的權宜辦法以外,還能有別的辦法嗎?它怎能不會為了一時需要而經常犧牲自己的事業呢?它怎能承擔或執行任何廣泛的或擴大的公益計劃呢?    
  讓我們看看這個情況在我們可能參加的第一次戰爭中會產生什麼結果。為了辯論起見,我們假定,來自進口稅的歲入,是符合供應公債和聯邦平時機構的需要的。在這種情況下戰爭爆發了。在這樣一種緊急狀態下,政府可能採取什麼措施呢?經驗教導說,依靠攤派是靠不住的,政府本身的權力不能保有新的財源,而且又為國家危險的考慮所催逼,難道政府不會被迫設法把已經撥出的經費從原來的對象轉到國防上去麼?怎能避免這樣一個步驟是不容易看出來的。如果採取這個步驟的話,顯然會證明公眾信用就在它成為共同安全必不可少的時刻遭到了破壞。認為在這樣一個危急存亡之際可以不要信用,真是糊塗到了極點。在現代戰爭體系下,最富裕的國家也不得不求助於大宗借款。像我們這樣不富裕的國家,必然會更加強烈地感到有這種需要了。但是有誰會把錢借給這樣一個政府,它在借款以前的行為表明,它的付款措施是靠不住的呢?可能獲得的借款必然數量有限而且條件苛刻。這種借款所依據的原則和高利貸者通常借款給破產的或詐?的債務人時所依據的原則是一樣的——出手吝嗇,利息極高。    
  也許可以這樣想,由於國家財源貧乏,儘管全國政府擁有無限制的徵稅權,但是在假定的情況下會有必要把規定的經費轉作他用。但是有兩點理由可以用來緩和對於這個問題的一切憂慮:其一是,我們確信社會的全部資源將為聯邦的利益而發生作用;其二是,無論有多少不足,都能毫無困難地用借款來補充。    
  全國政府通過自己的權威,根據新的納稅對像建立新財源的權力,能使它按照需要去借款。這樣,外國人和美國公民都能對政府的契約合理地表示信任。但是要信賴一個本身在履行契約時必須依賴其他十三個州政府的政府,一旦情況瞭解清楚,就會需要一種在人類金錢交往中並非經常遇到而且與常見的貪婪的尖銳看法不怎麼調和的輕信了。    
  這類意見,對於希望看到在美國實現詩歌中或神話中那種昇平景象的人們來說,可能是無足輕重的;但是對於相信我們可能經歷其他各國命中注定的變遷和災禍的共同命運的人來說,這些意見必然是值得重視的。這樣的人必然以痛苦的關切心情注視著自己國家的真實情況,必然反對野心或報復輕而易舉地使它蒙受的那些禍害。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十一篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年1月1日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  在各種討論中,都有一定的基本真理或首要原理,它們必然作為以後一切推論的根據。這些真理含有一種內在的證據,它能先於一切思考或組合得到人們的贊同。在產生並非這種結果的地方,必然是由於知覺器官的某些缺點或失常,或者由於某些強烈的興趣、情感或偏見的影響。幾何學原理就具有這種性質:「整體大於部分,等於同一事物的東西彼此相等,兩條直線不能圍成一個平面,凡是直角彼此都相等。」論理學和政治學的其他原理也具有同樣的性質:例如沒有原因就不能有結果,手段應當與目的相稱,每種權力應當與其對像相稱,注定要影響一種自身不能進行限制的目的的權力,也應不受限制。後兩門學科中還有其他的真理,如果它們不能自稱屬於公理之列,仍然是公理的直接推理,本身又是如此明瞭,而且如此符合常識的自然而純樸的支配,以致它們以幾乎同樣不可抗拒的力量和信念喚起健全而無偏見的人們的同意。    
  幾何學研究的對象是那些完全脫離激動人心的強列情感的那些研究,所以人類不僅很容易接受比較簡單的科學定理,甚至還有那些深奧的反論,那些反論雖然能夠證明,但是同自然概念是矛盾的,這些概念沒有哲學的幫助,會引導人們在思想上接受這種學科。物體的無限可分性,或者換句話說,有限物的無限可分性,甚至擴大到最小的原子,是幾何學家同意的一個論點,雖然這對常識來說和那些遭到不信宗教的人們所不斷攻擊的任何宗教玄義同樣難以理解。    
  但是在倫理學和政治學方面,人是很不容易處理的。在某種程度上,這樣的情況是合理而有益的。慎重和調查研究是防止錯誤和欺騙的必要防護品。但是過於難弄,就可能變質為頑固、倔強或虛偽。雖然不能要求倫理和政治知識的原理一般具有和數學原理同樣程度的確實性,但是它們在這方面的可信,要比人們在個別情況下的行為顯示的信心高得多。含糊之處往往在於說理者的情感和偏見,而不在於題目本身。在很多情況下,人們的理解不公正。但是他們由於屈服於某些頑強的偏見,而在言詞上進行糾纏,在細微的區別上混淆不清。    
  怎麼可能發生這樣的事(如果我們承認反對者是真心反對):象表明聯邦政府需要有全面徵稅權那樣明確的主張,會在善於辨別的人們中間遇到什麼反對者?雖然這些主張已經在別處予以充分說明,但是這裡扼要重述一下,作為研究可能對它們提出的反對意見的導言,也許不是不適當的。這些主張大體如下:    
  一個政府應該擁有全面完成交給它管理的事情和全面執行它應負責任所需要的各種權力,除了關心公益和人民的意見以外,不受其他控制。    
  由於主管國防和維護公眾安全防止國內外的暴力行為的責任包括對不可能規定範圍的災難和危險的準備,所以作此準備的權力除了國家的迫切需要和社會對策以外,不應有其他限制。    
  由於稅收是用以獲得應付國家迫切需要的手段的主要方法,所以充分獲得稅收的權力,必須包括在為迫切需要作準備的權力之中。由於理論和實踐同時證明,獲得稅收的權力在對各州集體行使時是無效的,所以聯邦政府必須授予用尋常方法徵稅的無限權力。    
  如果經驗並未證明相反的情況,自然會得出這樣結論:全國政府有全權徵稅是適當的,確實可以以這些主張為根據,不需要借助於任何其他論證或說明。但是事實上我們發現,新憲法的反對者,迄今沒有默認其正確或真實,似乎在竭力反對計劃中的這一部分。因此,把他們用以表示反對的論點分析一下,也許是符合要求的。    
  最經常利用的反對論點大體可以歸納如下:「不能因為聯邦的迫切需要無法加以限制,就認為其徵稅權不應受到限制。    
  稅收對地方政府的用途和對聯邦政府的用途都是同樣需要的;對人民幸福來說,前者至少和後者是同樣的重要。    
  因此,州政府應當有能力支配供給自己需要的手段,就像全國政府擁有關於供應聯邦需要的同樣權力一樣。但是後者的無限徵稅權可能,而且到時候很可能剝奪前者提供自身需要的手段,會使他們完全聽從國家立法機關的擺佈。由於聯邦的法律將要成為國家的最高法律,又由於它將要有權通過為執行建議授予它的那種權力所必需的一切法律,全國政府隨時可以借口與其本身目的有牴觸而撤消為了州內目的而征的稅收。為了使國家稅收生效,也許主張這樣做是必要的。這樣一來,所有的稅收財源將逐漸成為聯邦獨佔的東西,把州政府完全排除在外。」    
  這種論辯方式有時似乎轉到全國政府有篡奪行為這個假定上,有時又似乎只是想從全國政府按憲法行使職權方面作出推論。只有後一種見解才能被承認有點公正之處。在我們開始推測聯邦政府有篡奪行為時,我們就陷入了一個深不可測的深淵,完全使我們變得不可理喻。想像可以海闊天空,直到它在魔法城堡的迷宮中張惶失措,不知該轉向何方才能脫離如此魯莽闖入的混亂狀態。無論對聯邦權力可能有些什麼限制或約束,連續不斷的可能危險是容易想像得到的。而由於過分的猜疑和膽怯,我們會使自己處於一種絕對懷疑和優柔寡斷的狀態。我在這裡把大體上已在另一篇論文中說過的話重複一遍:凡是以篡奪的危險為根據的一切論述,應該著眼於政府的組織和結構,而不是政府權力的性質或範圍。各州政府通過原來的州憲被賦予完全的主權。我們對付來自那方面的篡奪的保證在哪裡呢?無疑在於州政府的組織形式和管理州政府的人員對人民的應有依靠。如果計劃中的聯邦政府結構,經過公平考察,被認為能在適當範圍內提供同樣的保證,那麼為篡奪而產生的憂慮,都應當打消。    
  切勿忘記,州政府侵犯聯邦權利的傾向,和聯邦侵犯州政府權利的傾向是同樣可能發生的。在這樣的一種鬥爭中,哪一方可能佔優勢,必然取決於鬥爭雙方能夠用以取得成功的手段。由於在共和國裡力量經常在人民一邊,由於有些重要理由使人們相信州政府通常對人民具有最大的影響,所以自然的結論是:這種鬥爭最容易對聯邦不利而結束;而且各成員侵犯聯邦的可能性,要比聯邦侵犯成員的可能性還要大。但是很明顯,諸如此類的一切推測是極其含糊、極不正確的,最安全的辦法是完全把它們丟開,把我們的注意力完全集中在憲法所勾畫的權力的性質和範圍上。此外,一切事情必須由人民的智慧和堅定來決定。由於人民親手掌握天平,可以期望他們經常留心保持全國政府和州政府之間合乎憲法的平衡。在這個顯然可靠的基礎上,不難消除反對合眾國有無限徵稅權的意見。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十二篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年1月3日,星期四,《每日廣告報》    
  致紐約州人民:    
  雖然我認為,由於聯邦有權在徵稅方面控制州政府而使它們感到擔憂的真正危險並不存在,因為我相信,人民的輿論、觸?州政府的極端危險,以及確信地方政府為了局部目的的用途和需要,將會完全防止濫用這種權力。然而我願意在這裡完全承認要求各州具有為供應自身需要而籌措收入的獨立自主權的論證是公正的。在作這個讓步時,我肯定(只有進出口關稅除外),各州在制憲會議計劃下,將在絕對的意義上保留這種權力;全國政府若有任何剝奪它們行使這種權力的企圖,將是一種任何憲法條款所不允許的粗暴篡奪權力的行為。    
  各州完全合併為一個完全的全國性的主權國家,意味著各部分完全處於從屬地位;各部分無論保留什麼權力,都將完全取決於總的意志。但是由於制憲會議計劃的目的只在於局部的聯合或合併,各州政府顯然要保留它們以前所有的、按照條款並未專門委託給合眾國的一切主權。各州主權的這種專門委託,或者不如說這種讓與,只在三種情況下存在:在憲法明文規定授予聯邦專有權的地方;憲法在某種情況下授予聯邦一種權力,在另一種情況下,卻禁止各州行使同樣權力;憲法授予聯邦一種權力,而這種權力是與各州的類似權力絕對和完全矛盾而且不相容的地方。我用這些字眼把最後一種情況同看來類似、事實上卻有根本區別的另一情況加以區別。我指的是,行使並存的職權可能偶然觸犯任何行政部門的政策,但是就憲法權力而言,不會含有任何直接牴觸或矛盾的意思。聯邦政府的這三種專有職權的情況可以用下面的例子來解說:第一條第八項倒數第二節明文規定,國會對政府所在地區得行使「絕對立法權」。這個例子符合第一種情況。同一項第一節規定,國會有權「徵收稅捐、關稅、進口稅及貨物稅」;同一條第一項第二節宣佈:「各州未經國會同意不得對進口貨或出口貨徵收任何進口稅或關稅,除非此種課稅是為了執行該州的檢查法。」因此除了上述的特殊例外,聯邦就有全權對進出口商品徵收關稅。但是此種權力卻被另一條款削弱,該條款宣佈,不得對任何州輸出的商品課稅或徵收關稅。由於這種限制,此種權力現在只能應用於進口貨的關稅方面。這一點符合第二種情況。第三種情況可以在下面的條款中看到,該條款宣佈,國會有權「制定全合眾國的統一歸化條例」。    
  這必須是專有的權力,因為如果各州有權制定不同的條例,就不可能有統一的條例。有一種情況可能被認為與後者類似,但事實上卻大不相同,而且影響了即將考慮的問題。我指的是對進出口商品以外的一切商品的徵稅權。我認為這顯然是合眾國和各州共有的彼此平等的權力。在授權條款中顯然並未說明該項權力是聯邦專有的。也沒有單立條款或條文禁止各州行使此項權力。相反,從進出口商品的關稅方面對各州的限制上可以推論出一個明確的、不容有異議的相反論點。這個限制意味著承認,即使沒有列入條文,各州也擁有限制以外的權力;並且進一步承認,關於其他各種稅收,各州的權力仍然沒有減少。從任何其他觀點來看,這種限制是不必要的,而且是危險的。其所以不必要,因為假使授予聯邦徵收這種關稅的權力就意味著排斥各州,甚至意味著各州在這方面處於從屬地位,那麼就不需要這樣的一種限制了;其所以危險,因為採用這個限制會直接導致上述結論,如果反對者的推論是正確的話,這個結論並非原來想要得出的。我是說各州在限制並不適用的一切情況下和聯邦有共同的徵稅權。正在談論的這種限制,相當於律師們所說的「否定含蓄」——即否定一件事,肯定另一件事;否定各州有權對進出口商品徵稅,而肯定他們有權對所有其他商品徵稅。如果爭辯說,這指的是絕對排除它們徵收前一種稅,使它們有權在國家立法機關的控制下徵收其他稅,那麼這只不過是一種詭辯罷了。限制或禁止的條款只說:各州未經國會同意不得徵收這種關稅。如果我們從上述的意義上去理解這句話,就會使憲法為了一個非常荒謬的結論而加上一條正式條款,這個條款是:各州?國家立法機關同意,可以徵收進出口稅,除非受到同一機構的限制,而且可以對其他商品徵稅。如果這就是目的,為什麼不在最初就讓它得到據說是原有條款的自然效力,把全部徵稅權授予聯邦呢?顯然這不可能是目的,不能對它作這種解釋。    
  至於各州徵稅權和聯邦徵稅權會發生矛盾的假設,不能從需要排斥各州的意義上得到支持。由於一個州對某種商品徵稅,使得聯邦對同樣商品再次徵稅成為不適當的事情,這的確是可能的,但是這並不含有按照憲法不能再次徵稅的意思。徵稅的數量,任一方面的增稅是否適當,將是共同慎重考慮的問題,但是不會包含權力的直接牴觸。全國和州的財政制度的具體政策,也許會經常不一致,並且可能需要互相克制。然而,這不只是在行使權力時可能造成不便,而是一種同憲法的直接矛盾,它意味著讓與和消除原有的主權。    
  由於主權的劃分,在某些情況下需要一種同時存在的權限。凡是沒有明顯地從各州移歸聯邦的一切權力仍由各州全力執行這一條規則,並非權力劃分理論的結果,而是得到了包括新憲法條款的文件的全部宗旨的明確承認。我們在這個文件裡看出,儘管肯定了授予一般權力,但是仍然非常注意那些認為各州不宜有同樣權力的情況,而且列進了禁止各州行使那些權力的否定性條文。第一款第十節所包括的全是這樣的條文。這個情況明確表明了制憲會議的意見,並從條例正文中提供解釋的規則,它證明了我所提出的主張是正確的,並且駁斥了一切相反的假設。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十三篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年1月3日《每日廣告報》    
  致紐約州人民:    
  反對憲法中關於徵稅條款的其他議論,是同下面這一條款有聯繫的。正在研究的方案的第一條第八項最後一條,授權國家立法機關「制定一切必要和適當的法律,以實施憲法授予合眾國政府或政府任何部門或官員的各種權力」。方案的第六條第二項宣佈:「本憲法與合眾國依此制定的各種法律,以及根據合眾國的權力締結的一切條約,均為本國的最高法律,不論各州憲法或法律是否與此牴觸。」    
  這兩條是反對新憲法的惡毒咒罵和無禮爭辯的根源。向人民提到這兩條時,它們被誇大歪曲為用以破壞地方政府和消滅人民自由的惡毒手段;是一種無論男女老幼、高低貴賤、神聖或世俗都不免遭它吞食的可怕怪物。然而說也奇怪,在這一切吵鬧以後,對於那些碰巧不用同樣見解來看待這兩項條款的人來說,可以有充分信心肯定:如果把這兩條完全刪去,計劃中政府的合乎憲法的作用絲毫不會改變,如同這兩項條文在每一條中都得到重複一樣。它們不過是說明一件事實:它們由於不可避免的關係,是成立聯邦政府和授予它某些特定權力的條令所造成的。這是一件非常明白的事情,即使中庸之道本身也難於心平氣和地聽取反對這一部分方案的大量奚落之詞。    
  除了做一件事的能力或技能以外,權力又是什麼東西呢?除了運用執行權力的必要手段的力量以外,什麼是做一件事的能力呢?除了制定法律的權力以外,什麼是立法權呢?除了法律以外,什麼是執行立法權的手段呢?除了徵稅立法權,或制定徵稅法律的權力以外,什麼是徵稅權呢?除了必要和適當的法律以外,什麼是執行這樣一種權力的適當手段呢?    
  這一連串簡單的問題,立刻提供給我們一個用以判斷所批評的條款的實質的標準。這一連串問題向我們指出這個明顯的真理:徵收稅款的權力,必須是通過執行該項權力必需的和適當的法律的權力;那個在議論中的被誹謗的倒霉條款,除了申明同一真理外,又能說明什麼呢?這就是說已經被授予徵稅權的國家立法機關,可以在執行該項權力時通過執行權力所需要的和適當的一切法律。因此,我特別把這些意見應用於徵稅權,因為它是正在研究的迫切問題,又因為它是建議授予聯邦的那些權力中最重要的一種權力。但是關於憲法上宣佈的其他一切權力,同樣的過程會得出同樣的結果。正是特別為了執行這些權力,這種被故意稱為包羅萬象的條款授權國家立法機關通過一切必要而適當的法律。如果有什麼可以反對的東西,必須在這個一般聲明所依據的特殊權力中去尋找。這個聲明本身,雖然可以指責它有重複或多餘的缺點,至少是完全無害的。    
  但懷疑者可能會問:那麼為什麼要採用這個聲明呢?回答是,這樣做只能是為了更加謹慎,防止以後想削弱和逃避聯邦的合法權力的人們吹毛求疵。制憲會議也許預料到這些論文反覆闡述的主要目的是,對我們政治幸福威脅最大的危險就是各州政府最後會削弱聯邦的基礎,因此可能認為在如此主要的一點上必須解釋清楚。不管這樣做的動機是什麼,根據反對它的呼聲來判斷,謹慎小心顯然是明智的,因為正是那種呼聲吐露出懷疑這一偉大而必要的真理的意向,這個真理顯然是該條款所要表明的目的。    
  但是可能再問:由誰判斷為執行聯邦權力而打算通過的法律是必要的和適當的呢?我回答說:第一,這個問題是既由於說明性的條款也由於單純授與那些權力而提出的;我回答說:第二,全國政府和其他政府一樣,首先必須判斷自己行使的權力是否適當,最後再由選民去判斷。如果聯邦政府超越其權力的正當範圍,並且濫用權力,創立政府的人民必然求助於他們所建立的標準,並採取作為謹慎考慮的應急措施,來補救對憲法造成的損害。從憲法觀點看來,法律的適當與否,必須經常決定於作為法律基礎的權力的性質。假定聯邦立法機關利用對其權力的某些牽強附會的解釋(這的確是不易想像的),企圖改變任何一州的繼承法作此嘗試時,它豈不是明顯地超越其權限,而且侵犯了該州的權限嗎?再假定,聯邦立法機關借口其稅收受到干擾,就著手廢除由某一州的當局所徵收的土地稅;這就侵犯了關於這種稅收的同時並存的權力,該項權力又是憲法明確認為屬於州政府,這豈不是同樣明顯的事情嗎?如果在這個題目上有所疑惑的話,完全是那些理論家的功勞,他們懷有一種對制憲會議計劃輕率的仇恨情緒,努力把疑問包藏在為了掩蓋最簡單明瞭的真理的雲霧之中。    
  但據說聯邦的法律將要成為國家的最高法律。如果這些法律不能成為最高法律,那麼從這點上能得出什麼結論呢?這些法律又相當於什麼東西呢?顯然它們什麼也不是。一條法律顧名思義包括最高權力。法律是一種規定的對象所必須遵守的條例。這是一切政治聯合所產生的結果。如果個人參加一個社團,該社團的法律必然是他們行為的最高標準。如果幾個政治社團加入一個較大的政治社團,後者按照憲法賦予它的權力而制定的法律,必然高居於這些團體和組成這些團體的個人之上。否則它只不過是一種有賴於雙方誠意的盟約,而不是一個政府,政府不過是政治權力和最高權力的另一種說法罷了。但不能根據這個原則就說,較大團體的那些不符合其憲法權力並且侵犯較小團體的剩餘權力的法令,將會成為國家的最高法律。這些法令只會是篡奪的法令,而且應該這樣看待它們。因此,我們看出,宣佈聯邦法律有最高權力的條款,和我們以前已經研究過的條款一樣,只宣佈一個必然從聯邦政府的組成直接得出的真理。我以為,不會不注意到,它明確限制這種法律上至高無上的權力是根據憲法規定的。我提到這點只是作為制憲會議慎重行事的例子;因為這種限制即使沒有表示出來,也應該為人所瞭解。    
  因此,雖然一種為了合眾國的用途而徵收稅款的法律在性質上是至高無上的,而且不能合法地加以反對或控制,然而一種廢除或阻止州政府徵稅的法律(除非是對進出口商品),就不會成為國家的最高法律,而是一種憲法所沒有授權的篡奪行為了。就對同一樣物品不適當地加徵稅款會使徵稅困難或不穩定而言,這是一種相互的不便,並非起因於任何一方權力的優劣,而是由於一方或另一方用對雙方同樣不利的方式不適當地行使自己的權力。然而,可以期望和設想,相互有利會造成這方面的一致,從而避免任何重大的不便。根據整個情況可以得出結論說,各州在新憲法下面會保留一種獨立而不受拘束的權力,它可以在它們迫切需要的範圍內,通過各種稅收(進出口關稅除外)籌措收入。在下一篇論文中將要指出:在徵稅條款上這種同時並存的權力,是唯一可以用來代替州的這一部分權力完全從屬於聯邦權力的情況。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十四篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年1月4日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  我自以為我在前一篇論文中業已清楚表明,各州在新憲法中將在稅收項目上同聯邦有同等權力(進口關稅除外)。由於這種權力把絕大部分社會財源公開交給各州,所以不能借口斷定,各州在擺脫外界控制的情況下不會擁有象想像那樣充裕的收入來供應自身的需要。當我們想到,州政府提供的公共費用為數不多時,那種充分廣闊的領域將會更加完全地顯現出來。    
  根據抽像原則就認為這種同等權力不能存在,就是以假定和理論來反對事實和現實。不管證明一件事不應存在的這類理論是多麼正當,在用它們證明該事物的不存在違反事實本身的證據時,這些理論會完全遭到否定。眾所周知,羅馬共和國的立法權,作為最後手段,很久以來都是由兩個不同的政治團體執掌的。這兩個團體並非同一個立法機關的分支機構,而是兩個不同的獨立立法機關,它們當中,各有一種反對勢力佔著優勢:一種是貴族,另一種是平民。可以舉出許多論據來證明這兩種看來是互相矛盾的權力是不適當的,因為它們都有權力取消或撤銷對方的法令。但是如果有人在羅馬試圖反駁這兩種權力的存在,他就會被認為是個瘋子。當然,我們指的是百人團選出的羅馬人民議會(ComitiaCenturiata)和部族選出的羅馬人民議會(ComitiaTributa)。前一種議會,由人民通過百人團選舉,安排得使貴族勢力佔優勢;後一種議會取決於人數,所以平民勢力占完全優勢。然而這兩個立法機關同時存在很長時期,羅馬共和國達到了人類偉大的最高峰。    
  在正在特別研討的情況中,並沒有上述例子中出現的那種矛盾;任何一方都無權取消另一方的法令。在實踐中,沒有什麼理由擔憂會產生任何麻煩,因為在短時間內,各州的需要自然會縮減到非常狹小的範圍內,而且不久合眾國就很可能發現,完全放棄某些州想要依賴的那些對象是適宜的。    
  為了對這個問題的真正的是非曲直作出比較正確的判斷,不妨談論一下需要聯邦政府徵稅來維持的對象和需要州政府徵稅來維持的對象之間的比例。我們會發現,前者完全是無限的,而後者則限於非常適當的範圍內。在研究這個問題時,我們必須記住,我們不要把自己的視野限於目前時期,而要瞻望遙遠的未來。文明政府的憲法是不能根據對當前迫切需要的估計來制定,而是按照人類事務的自然和經過考驗的程序,根據長時期內可能出現的種種迫切需要的結合而制定的。因此,再也沒有比從估計全國政府的迫切需要出發,來推論適於劃歸全國政府的任何權力範圍更加荒謬了。由於未來的意外事件可能發生,所以就應該有一種為它們作準備的能力。又由於這些事情的性質不可估量,所以不可能有把握地限制那種能力。也許,的確可以相當準確地作出符合如下目的的計算:償清聯邦現有債務以及在相當時間內維持平時需要的機構所必需的收入總額。但是在這一點上停止不前,而且讓受任管理國防的政府在為社會提供保護、防止將來由於外來戰爭或國內動亂而侵犯公共治安時,處於一種絕對無能的狀態,這難道是明智的嗎?難道不是極端愚蠢的嗎?假使相反,我們應該越過這一點,可是除了由於可能發生突然事變而規定一種無限權力以外,我們又能停在什麼地方呢?雖然一般說來很容易斷定,對可能發生的危險作出應有準備這點是有可能作出合理判斷的,然而我們不妨要求那些作出斷定的人提出他們的論據,可以肯定這些論據會是含糊而不定的,就像提出確定世界可能存在多久的任何論據一樣。只限於預料內部襲擊的意見,是不值得重視的,雖然那些預料也不能作出令人滿意的推測。但是倘若我們要想成為商業人民,有朝一日它必然會成為我們能夠保護這種商業的政策的一部分。維持一支海軍和進行海戰,將會包括一些政治算術無論如何也計算不出的意外事件。    
  即使我們應該在政治上進行一次新奇而荒唐的實驗——束縛政府不以國家為理由發動進攻性戰爭,然而我們當然不應該使政府不能保衛社會,防備別國的野心或敵意。烏雲籠罩在歐洲世界的上空,已經有些時間了。如果這片烏雲化為風暴,誰能向我們保證,在它發展的進程中,它的一部分憤怒不會發洩在我們身上?沒有一個有理性的人會倉促斷定,我們完全不在它的範圍之內。如果現在似乎正在收集的可燃性物質,在尚未成熟以前就已消耗殆盡,或者說,如果火焰沒有到達我們這裡就已發出亮光,我們能有什麼保證可以使我們的平靜狀態長期不受某些其他行動或某些其他方面的擾亂呢?讓我們記住,和平或戰爭經常不會由我們來選擇;不管我們怎樣穩健或毫無野心,我們也不能依賴穩健,或者希望消除別人的野心。在上一次戰爭結束時,誰能想像,英法兩國雖然均已精疲力竭,彼此很快就會這樣仇視?從人類歷史來判斷,我們將被迫得出結論說:戰爭的憤怒和破壞性情感在人的心目中所佔的支配地位遠遠超過和平的溫和而善良的情感;而根據對持久平靜的推測來建立我們的政治制度,就是指望人性的比較軟弱的原動力。    
  每個政府支出的主要起因是什麼?是什麼東西使得幾個歐洲國家債台高築?回答很清楚,是戰爭和叛亂,是維持了國家為防範這兩種致命的社會病症所必需的那些機構。同國家的純粹內部治安有關的那些機構的開支,同維持國家的立法、行政和司法部門及其附屬機關有關的那些機構的開支,以及同促進工農業有關的那些機構(它幾乎包括國家支出的全部對像)的開支,同國防有關的開支比較起來,是微不足道的。    
  在大不列顛王國,一切浮華的君主國機構得到供養,國家每年收入的不到十五分之一撥作上述一類開支,而其他十五分之十四全部用於支付該國因進行戰爭而欠下的債務利息和維持艦隊和陸軍方面。如果一方面應該說,一個君主國實行野心勃勃的計劃和追求虛榮所造成的支出,並不是判斷一個共和國必要支出的適當標準,那麼另一方面也應該說,一個富饒的君主國在內部管理方面的奢侈浪費和一個共和政府在這方面的精打細算和簡單樸素之間也有同樣巨大的不均衡。如果我們把從一方面所得的適當折扣同認為應由另一方面作出的折扣進行平衡,那麼這種比例仍然可以認為是恰當的。    
  但是只要讓我們想到我們自己在一次戰爭中所欠的大量債務,而且讓我們估計一下擾亂國家和平的事件所造成的一般負擔,我們立刻就會看出,不需要任何詳細說明,在聯邦支出對像和各州支出對像之間必然經常會有一個極大的不均衡。的確,若干州各自為巨額債務所拖累,這些債務是最近一次戰爭所造成的一種贅瘤。如果採用已經提出的制度,就不可能再度發生這樣的事情。當這些債務償清之後,州政府繼續遇到的唯一較重大的徵稅需要不過是維持各州的文官費用;此項費用,倘若再加上一切難以預料的費用,各州應該負擔的總數不到二十萬鎊。    
  在為我們自己同時也為子孫後代組織一個政府時,我們在那些打算成為永久性的條款中,應該考慮到永久性支出的理由而不是臨時支出的理由。如果這個原則是正確的話,我們應注意贊成州政府有每年大約二十萬鎊經費的規定;聯邦的緊急需要是可以不受限制的,即使在想像中也是如此。這樣來看這個問題時,憑什麼道理主張地方政府應該永遠支配總數超過二十萬鎊的獨佔稅收來源呢?排斥聯邦權力擴大州的權力,就是為了把社會財源放在那些不能有正當或適當需要的另外一些人的手中,而把它們從急需滿足公眾福利需要的人們的手中奪走。    
  因此,假定制憲會議想要按照聯邦及其成員之間相對需要的比例,把稅收對像重新加以劃分,能選擇什麼樣的特殊財源供各州利用時既不會太多也不會太少——對各州的當前需要來說太少,而對它們未來的需要來說又是太多呢?至於外稅和內稅的分界線,約略估計起來,這會使各州自由使用三分之二的社會財源來支付十分之一到二十分之一的自身支出;而讓聯邦使用三分之一的社會財源來支付十分之九到二十分之十九的自身支出。倘若我們拋開這個界限,滿足於讓各州有徵收房地產稅的專有權力,那末,在手段和目的之間仍有極大的不相稱;各州擁有三分之一的社會財源,至多供應自身需要的十分之一。如果能夠選擇和分配任何等於而不大於其對象的財源,它就會不足以清償各州現有的債務,會使各州依賴聯邦來清償債務。    
  上述一系列意見,會證明在別處已經提出的論點是正確的:「徵稅條款上的同等權力,是唯一可以代替州在這方面的權力完全從屬於聯邦權力的辦法」。對稅收對象的任何劃分,等於為了個別州的權力而犧牲聯邦的重大利益。制憲會議認為,同等權力比那種從屬關係略勝一籌。顯然此種辦法至少有這樣的優點:使聯邦政府在徵稅方面的法定無限權力同各州供應自身需要的充分自主權協調起來。在這個重要的徵稅問題上,還有其它一些看法需要進一步加以研究。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十五篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  在我們繼續研究對聯邦無限徵稅權的其他反對意見以前,我將提出一個總的意見:如果全國政府在稅收項目上的權限應當限於某些對象,比例不當的公共負擔落到這些對像身上的情況就會自然發生。由此會引起兩種弊病:其一是抑制某些工業部門的發展,其二是各州之間和一個州的公民之間同樣存在稅款分配的不平等。    
  假定,就像有人爭論的那樣,聯邦徵稅權應限於進口關稅,那末顯然是,政府會因為不能支配其他財源而經常試圖把這種關稅增大到有害的過分程度。有些人認為,這種稅款的徵收決不會過度,因為這種關稅越高,就愈加肯定會阻礙奢侈的消費,愈能有助於造成貿易上的有利平衡和促進國內工業的發展。但是一切極端都是以不同方式造成危害的。過高的進口關稅會造成普遍的走私傾向;這往往不利於正當商人,最終也不利於稅收本身。這種關稅會使社會上其他成分不適當地從屬於工業階級,給予後者過早壟斷市場的機會。    
  這種關稅有時迫使工業離開其比較自然的渠道,進入其他比較不利的渠道,最後還壓迫商人,商人往往自己必須付稅而不能從消費者身上取得報酬。當市場上的需求與商品的供應相等時,關稅通常由消費者負擔;但是當市場存貨過多,很大一部分關稅就落到商人身上,有時不僅取盡他們的利潤,而且還影響他們的資金。我時常想到,買方和賣方之間對稅款的劃分,實際上經常發生,比通常想像的次數要多。一種商品的價格往往不可能按照向它徵收的每種附加費用的確切比例而提高。商人,特別是在一個小商業資本的國家裡,往往為了更快地銷售而需要保持低價。    
  顧客是付款者這一原理,往往比相反的命題正確得多,所以把進口關稅歸入總的國庫要比把全部利益歸於進貨諸州公平得多。但是要使進口關稅成為唯一的國家財源,這個原則還沒普遍達到真正公平的程度。當商人付稅時,進口關稅成為進貨州的一項附加稅,該州公民以顧客身份付出自己的一份稅款。由此看來,這種稅造成了各州之間的不平等,此種不平等會隨著關稅額的增多而增加。把國家稅收限於這種進口稅,由於另一原因會在工業州和非工業州之間帶來不平等。在最能做到工業品自給自足的各州,不會像並非處於同樣有利狀況的各州一樣,按照其人口或財富消費那麼多的進口貨。因此,單是以此種方式這些州是不會根據其能力的比例為國庫提供稅款的。要這些州做到這一點,就需要依靠國產稅,其適當對象是某幾種工業品。紐約州對這些意見的興趣,比主張把聯邦的權力限於他們知道的外稅的該州公民要濃厚得多。紐約是一個進口州,似乎不會很快成為一個較大的工業州。當然,由於把聯邦的權限限於進口商品稅方面,紐約州會蒙受雙重損失。    
  針對進口關稅有增加到有害的極端危險的說教,可以提出同這些論文中另一部分的說法一致的意見:稅收利益本身就足以防止這樣一種極端。我毫不猶豫地承認,只要其他財源開放,情況就是這樣。但是,如果收入來源被封閉,由於需要而得到鼓勵的希望,會招致用嚴格預防和增加罰款的辦法得到加強的嘗試,那些嘗試暫時會有預期的效果,直到有時間設法逃避這些新的預防辦法時為止。最初的成功容易引起錯誤的意見,那是需要以後經過漫長的過程去糾正的。需要,特別是政治上的需要,往往產生錯誤的希望,錯誤的理論和一系列相應錯誤的措施。但是,即使這種假定的過度並非限制聯邦徵稅權的結果,那麼所談的不平等,雖然程度不同,仍舊會由於其他已經提及的原因而產生。現在讓我們回過來研究反對意見。 如果我們可以根據其多次重複的情況來判斷,看來最可靠的一條反對意見是,為了把社會各部分的利益和感情聯合在一起,並在這個代表機關及其選民之間產生應有的同情,眾議院沒有很多能力接待所有不同階級的公民。這種論調是以冠冕堂皇和煽動性的形式出現的,並且很想抓住聽眾的偏見。但是當我們鄭重地予以剖析時,就會發覺它只不過是一些漂亮的言詞。看來它所針對的目標,首先是不切實際的,而且就它所爭論的意義來說,也是不必要的。我把眾議院人數足夠與否的問題留在別處討論,在這裡只要分析一下已經成為關於我們所探討的直接題目的相反假定的特殊用途,我就感到滿足了。    
  由各階級的人真正代表所有階級人民的想法,是完全不切實際的。除非憲法明文規定,各行各業得派出一名或一名以上的代表,這種事情實際上是永遠辦不到的。工匠和生產者,除少數例外,往往願意投商人的票,而不願意投自己行業人的票。那些有見識的公民深知,手工和製造工藝為工商業提供了材料。事實上,他們當中有許多人是直接與商業活動連在一起的。他們知道,商人是他們的天然顧客和朋友;而且他們還知道,不管他們對自己的良知有多大信任,商人比他們自己更能有效地促進他們的利益。他們知道自己的生活習慣未曾給予他們那些必要的後天才能,而在審議會上要是沒有那些才能,即使最偉大的天賦多半也是無用的。他們還知道,商人的影響、勢力和高深的學識,使他們更適合於跟公眾會議上偶然出現的任何不利於工商界的精神進行鬥爭。這些考慮以及其他許多也許已經提到的考慮證明,而且經驗也證實:工匠和製造者通常都傾向於投商人和商人所推薦的人們的票。因此我們必須把商人看作社會上所有這些階級的自然代表。    
  至於知識界人士,不必多說。他們的確並不構成社會上一個獨特的利益集團,根據他們的地位和才能,他們會一律成為互相信任和選擇的對象,以及社會上其他各部分信任和選擇的對象。    
  剩下的就是土地佔有集團了。從政治上看,特別是從稅收問題上看,我認為從最富的地主到最窮的佃戶是完全連在一起的。對土地徵稅,沒有一種不是對千百萬英畝土地佔有者和一英畝地佔有者同樣發生影響的。因此每個土地佔有者都有一種共同利益:要使土地稅盡可能保持在低水平上,而共同利益往往會被認為是最可靠的同情紐帶。但是,即使我們能夠假定富裕地主和普通農民之間在利益上有區別,那麼又有什麼理由得出結論說前者比後者有更好的機會被委任為國家立法機關的代表呢?假如我們把事實作為嚮導,觀查我們自己的參院和眾院,我們會發現在兩院中是中等土地佔有者佔優勢,在人數較少的參院,這種情形不亞於人數較多的眾院。在選舉人的資格相同的地方,不管他們要選舉少數人或許多人,他們的票將投給自己最信任的人,不管他們是有大量財產、中等財產或完全沒有財產。    
  各階級的公民為了使自己的情感和利益得到更好的瞭解和照顧,應當在代議制機關中有自己的一定數量的代表,這據說是需要的。但是我們看到,在使人民自由投票的任何一種安排下,這種事情是決不會發生的。在這樣安排的地方,代議制機關仍會由土地佔有者、商人和知識界人士組成,極少有例外,因此不可能對政府的風氣發生任何影響。但是這三類人不瞭解或不照顧各階級公民的利益和情感的危險何在呢?土地佔有者難道不理解什麼東西能增進或保障地產利益嗎?由於他自身利益屬於那種財產,他難道不會反對任何損害或妨礙其利益的企圖嗎?難道商人不會瞭解並且打算在盡可能適當的範圍內增進與自己的商業有非常密切聯繫的手工和製造技術的利益嗎?在各工業部門之間的競爭中會保持中立的知識界人士,難道不會成為它們之間的公平仲裁人,準備促進任何一方,只要他們認為該項工業有益於社會的總利益麼?    
  如果我們考慮到在社會各部分可能流行的而且是明智的政府決不會不加注意的、一時的興致或傾向,難道一個所處地位使他廣泛瞭解情況的人,不比一個觀察範圍不超過其鄰人和熟人的人更有資格判斷那些傾向的性質、範圍和根據嗎?作為人民愛戴的候選人和依靠其同胞的投票來繼續擔任公職的人,一定要瞭解同胞的心情和愛好,願意讓他們對自己的行為有適度的影響,這難道不是很自然的事嗎?這種依存性以及他自己及其後代為他所同意的法律約束之必要性,乃是真理,它們是代表和選民之間強有力的同情和弦。    
  在政府的行政工作中,沒有一個部門象徵稅業務那樣需要瞭解那麼多的廣泛消息和充分的政治經濟學原理的知識。對那些原理理解得最透徹的人,似乎最不可能採用高壓手段,或犧牲任一個階級的公民來獲得稅收。最富於成效的金融制度,往往會是負擔最輕的金融制度,這是可以證明的。毫無疑問,為了合理行使徵稅權,執政者必須熟悉一般人民的一般性格、習慣和思想方法,以及國家的財源。這就是對人民的利益和感情的瞭解的合理意義。就任何其他意義來說,這個說法或者毫無意思,或者是荒謬的。在那種意義上,讓每個細心的公民自己判斷,何處最有可能找到必要的限制條件吧!    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十六篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年1月8日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  我們看到,前一篇論文中主要意見的結果是,由於社會上各階級的不同利益和見解的自然作用,不管人民的代表多一些或少一些,他們幾乎完全是由土地所有者、商人和知識界人士組成,這些人會忠實代表一切不同的利益和主張。如果有人反對說,我們在地方立法機關曾經見過其他各種人,我可以回答說,那條通則容許有例外,但是例外人數不足以影響政府的整個情況或性質。每個階級都有堅強的人,他們不受不利形勢的影響,他們的功績不僅得到自己所屬階級的頌讚,而且還得到了整個社會的頌讚。門應該一律平等地對所有的人打開。我相信,為了人性的榮譽,我們將看到這類生氣勃勃的幼苗在聯邦立法機關和州的立法機關的土壤上繁榮滋長的事例;但是這種偶然的事例,不會減少以事物的一般發展為根據的推論的可靠性。    
  這個問題可以從其他角度來瞭解,而且會得出同樣結果。可以特別提出一個問題:在木匠和鐵匠、亞麻布生產者或織襪者之間,比商人和他們當中的任何一方之間,能表現出什麼樣的更加密切的關係或利害關係呢?眾所周知,在手工或製造工藝的各部門之間和任何部門的勞動與行業之間,其競爭情況往往同樣嚴重;所以,除非代議制機關的人數遠遠超過符合它所考慮的正規或明智的打算,我們現在所考慮的反對意見的精神,實際上是不可能實現的。但是我不想再詳細論述這樣的問題了,它的外衣過於寬大,無法確切檢查它的原形或趨勢。    
  另外還有一種性質更加明確的反對意見,值得我們注意。有人斷言,國家立法機關的國內徵稅權的行使,決不會有利,這既由於缺乏對地方情況的充分瞭解,也由於聯邦和個別州的徵稅法相互牴觸。缺乏適當瞭解的假定,似乎是毫無根據的。如果州的立法機關有一個關於某縣的問題懸而未決,而這個問題又需要瞭解當地的詳細情況,怎樣去瞭解呢?無疑要從該縣議員提供的情況中去瞭解。類似的知識難道不能在國家立法機關裡從各州議員那裡取得嗎?難道不能認為,通常派到那裡去的人具有能夠傳達那種情況的必要智力麼?適用於徵稅的地方情況知識,是一種關於各州的所有山脈、大河、溪流、公路和小道的詳細地形知識呢,還是對各州的位置和資源,它的農業、商業和工業的情況、產品和消費的性質以及各種類別的財富、財產和工業的一般瞭解呢?    
  一般國家,即使在一種比較民主的政體下,通常把金融管理交給某一個人或由少數人組成的委員會。他們首先詳細研究和準備徵稅計劃,然後由最高當局或立法機關通過,成為法律。    
  善於研究的開明政治家,到處被認為最適於合理選擇適當的徵稅對象,這就清楚指出,就人類的見識對這個問題的影響而論,徵稅需要的地方情況知識屬於哪一種類了。    
  打算列入國內稅的總名義下的稅收,可分為直接稅和間接稅。雖然這兩種都遭到反對,但是反對的論據似乎僅限於前一種。的確,就後者而言,它指的必然是消費品的關稅和國產稅,人們難以設想所擔憂的困難的性質是什麼。關於那些稅的知識,顯然一定是商品本身的性質所能顯示的那種知識,或者很容易地從任何見識廣博的人士,特別是從商人階級那裡獲得的知識。一個州不同於另一州的情況,一定是極少的,簡單的而且是容易理解的。應該注意的主要事情是,避開那些以前撥給某一州使用的商品;而各州的稅收制度也是不難弄清楚的。這往往能從有關的法典和若干州的議員所提供的情況中瞭解到。    
  這種反對意見應用到不動產或房地產時,初看起來似乎較有根據,但是即使由此看來它也經不起仔細的研究。地產稅通常用如下兩種方式之一徵收:根據永久或定期的實際估價,或者根據專職估價官員的意思或他們的最好判斷而進行的臨時估價。在任何一種情況下,執行這項需要瞭解當地詳細知識的業務,必然交給考慮周到的特派員或估稅官,他們是為此目的由人民選出或經政府任命的。    
  法律所能做的一切,必然是任命人選或規定選舉或任命的方式,決定他們的人數和資格,以及大致規定他們的職權。這一切當中有什麼是國家立法機關所不能執行而州的立法機關能夠執行的呢?兩者當中任何一方只能注意到一般原則。如前所述,當地的詳情必須告訴執行計劃的人。    
  但是可以用一個簡單的觀點來看這個問題,這必然會完全令人滿意。國家立法機關可以利用各州內部的制度。聯邦政府可以完全採納和應用各州徵收這種稅款的方法。    
  應該想到,這些稅的比例並非由國家立法機關自行決定,而是如第一條第二節所規定的那樣,決定於各州的人數。必須用實際的人口調查或計算來決定這條規則,這樣能有效地阻止偏向或壓制。這種徵稅權的濫用,似乎已嚴加提防。除了上述的預防辦法以外,還有這樣的規定:「一切關稅、進口稅及國產稅,在合眾國境內必須劃一。」    
  擁護憲法的各講演家和作家曾經非常適當地指出:如果聯邦行使國內徵稅權在試驗中發現的確存在麻煩,那麼聯邦政府就可以停止行使,而代之以攤派。作為對這點的答覆,有人神氣活現的問道:為什麼不一開始就不用那種含糊的權力而依靠後一種方法呢?這可以作出兩種具體的答覆。其一是:如果方便的話,最好是行使那種權力,因為它比較有效;在理論上或者除了通過試驗以外都不能證明,這種權力的行使是不會有好處的。的確,最有可能的似乎是相反的情況。第二個答覆是:在憲法上存在這樣一種權力,在使攤派法生效上將有強大影響。當各州知道聯邦不通過它們的作用也能自己做時,對各州將是一種強有力的推動。    
  至於聯邦稅收法律及其成員的稅收法律的牴觸問題,我們已經看到不可能有權力的牴觸或矛盾。因此,從法律上的意義來說,法律是不能彼此牴觸的;甚至它們不同制度的政策方面的牴觸也決不是不能避免的。為此目的的一種有效手段,將是相互避開對方可能首先依靠的那些對象。由於任何一方面都不能控制對方,各方在這種互相容忍當中都會有一種明顯而感覺得到的利益。在有直接的共同利益的地方,我們確實可以指望這種容忍的效果。當各州業已償清各自的債務,而它們的開支終於限制在自然範圍內時幾乎所有的牴觸可能性將會消失。小額的土地稅將會符合各州的需要,將會成為它們最簡單和最適當的財源。    
  對這種國內稅收權曾提出許多恐怖的理由,以激起人民的憂慮:兩套稅務官,雙重稅收造成他們的雙重負擔,以及可恨的、強迫性的人頭稅的各種可怕形式,都被巧妙的政治詭辯說得天花亂墜。    
  至於第一點,在兩種情況下不可能有兩套官員:其一是在徵稅權完全歸聯邦執掌的地方,這適用於進口關稅;其二是在對像尚未屬於州的任何規定的地方,這可適用於各種對象。在其他情況下,可能性是合眾國或者完全避開預先被用於地方需要的對象,或者利用州官員和州的規定徵收附加稅。這會完全符合稅收的目的,因為它將節省徵稅的開支,並且能完全避免使州政府和人民產生厭惡的原因。總之,這是避免此種麻煩的實際辦法,除了指出預言的弊端並非必然由於計劃而造成以外,再也不需要什麼了。    
  至於從一種假定的有影響的制度得出的任何論據,只說假定是不應該的,就是充分的答覆了;但是這種假定是可以有一個比較明確的回答的。如果這樣一種精神干擾了聯邦議會,達到其目的的必然道路就是盡可能地使用州的官員,並且用增加薪金的辦法使他們從屬於聯邦。這種辦法可用來把州的影響引入全國政府的渠道,而不是使聯邦的影響納入相反方向。但是諸如此類的一切假定是令人厭惡的,應該排除在人民考慮的重大問題之外。這些假定除了蒙蔽真理以外,不能符合其他目的。    
  至於雙重稅的建議,回答是很清楚的。聯邦的需要必須用這種或那種方法來滿足。如果通過聯邦政府的權力去完成,那就不用通過州政府的權力去完成了。社會應付的稅額,在任何一種情況下都是一樣的。但如果由聯邦來規定,則有這樣的優點,進口商品稅的主要財源(那是最便利的一部分稅收),在聯邦管理下比在州的管理下能慎重地增加到更大的限度,當然就沒有什麼必要依賴比較不方便的方法了。此外,這還有另一優點,只要在行使國內稅權上有任何真正的困難,就會更加注意方法的選擇和安排,並且一定會自然地使它成為全國政府政策的固定點,以便盡可能使富人的奢侈對公共財政有所貢獻,目的在於減少那些可能引起社會窮人和大多數階層人民不滿的稅收的必要性。當政府在保持其本身權力時得到的利益與公共負擔的適當分配相一致,並且能防止社會上最貧窮的一部分人受到壓迫,那是多麼令人高興的呵!    
  就人頭稅來說,我毫無顧忌地承認,我是不贊成的。雖然這種稅從很早時期起就盛行於一致最堅持自己權利的諸州,但是我對在全國政府下面採用此種稅感到遺憾。但是否因為有徵收這種稅的權利,就必然會真正徵收這種稅呢?聯邦的每個州都有徵收這種稅的權力,然而在若干州內實際上從未實行。州政府是否因為具有這種權力就應被指責為暴虐無道呢?如果州政府並未遭到這樣的指責,那麼有什麼正當理由責備全國政府的這種權力,或者甚至以此作為對採用此種稅的障礙呢?我雖然對這種徵稅極少好感,但我仍然深信,採用此稅的權力應該存在於聯邦政府手中。國家處於某種緊急狀態時,在事物的正常情況下應該受到限制的一些權宜辦法會成為對公共福利必不可少的東西。政府由於可能發生這種緊急情況,應該有利用這些辦法的取捨權。可以認為是豐富的稅收財源對象,在本國的確極少,這是不剝奪國家議會在這方面的決定權的特殊理由。國家可能有某些危急存亡的時候,這時人頭稅就會成為無法估計的財源。由於我不知道有什麼東西能使地球的這一部分避免其他部分所遭到的共同災難,我承認自己不贊成任何旨在解除政府某一武器的計劃,此種武器在任何可能發生的緊急情況中可以有效地用來進行全面防禦。    
  現在,我已經研究了可以認為是與政府的能量直接有關的、打算授予合眾國的那些權力,並且已經努力設法回答了已經提出的對那些權力的主要反對意見。我不提那些次要的權力,它們或者無足輕重,不值得憲法的反對者的仇視,或者因顯然非常適當而不容進行爭論。然而,假如不是考慮到裁決權的體制及其範圍結合起來研究可以更加有利,大部分的裁決權也許是值得在這個題目下進行研究的。這使我決定把這個問題放在下一部分研究。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十七篇 關於制憲會議在設計適當政體方面的困難    
   (麥迪遜)原載1788年1月11日,星期五,《每日廣告報》    
  致紐約州人民:    
  在評論目前邦聯政府的缺陷並指出這些缺陷是不能由一個比建議的政府的能力更薄弱的政府來彌補的時候,當然要考慮後者的若干最重要的原則。但是由於這些論文的最終目的是明確而充分地斷定這部憲法的優點和採用這部憲法的得失,如果不更加仔細而充分的研究制憲會議的工作,不從各個方面進行考察,不從它的各個部分進行比較,不估計它可能產生的結果,那麼,我們的計劃就不可能完成。    
  為了要在能達到合理而公正的結果的印象下完成這一餘下的任務,這裡必須考慮以前坦率提出過的一些意見。    
  公眾的措施很少用心平氣和的精神來研究,而這種精神對於公正地估計這些措施提高或阻礙公眾福利的真正趨勢是重要的;而且正當特別需要體現這種精神的時候,它更容易減少,而不是增加;這是不幸的,是同人事分不開的。對於經驗曾引導他們注意這種考慮的人們來說,不會感到奇怪的是,制憲會議的決議提出了那麼多重要的改變和革新,它可以從那麼多的事實和關係中來觀察它觸動了那麼多的情感和興趣的源泉,它會在這方面或那方面發現或引起一種不利於對其優點進行公正討論和正確判斷的傾向。    
  在有些人當中,從他們自己的刊物中可以很清楚看出,他們閱讀新憲法時,不僅早已有苛評之意,而且預先就決定進行譴責。由於其他一些人的說法表示了一種相反的預見或偏見,這就必然使他們對這個問題的意見成為無關緊要的東西。然而,在把這些不同的人物就其意見的份量放在一個水準上時,我希望並不暗示在他們的意圖的純潔性方面也許沒有重大的差別。在支持以後的一些說法時,這樣說是公正的:由於普遍承認我們的情況特別危險,而且必須為解救我們而完成某些事情,因此預先決定已經真正完成的事情的贊助人,既從這些考慮的有害性質方面,也從這些考慮的重要性方面得到他的傾向性。另一方面,預先決定的反對者,並不受任何可以原諒的動機的支配。前者的意向也許是真誠的,也可能反而受到責備。後者的觀點不能是真誠的,必然受到責備。但實際上這些論文並不是寫給這兩類人看的。這些論文只是提請那些為祖國幸福增添誠摯熱情的人們注意一種有利於公正估計促進這種幸福的方法的氣質。    
  這一類人將研究制憲會議提出的計劃,他們不僅沒有挑錯或誇大缺點的意圖,而且知道適當的考慮是,毫無缺點的計劃是不能想像的。他們也不會公開原諒作為人的組織的制憲會議的應予指責的那些難免的錯誤,而且會記住,他們自己也不過是人,不應該想像在重新判斷別人易錯的意見時不會犯錯誤。    
  還會同樣迅速地看出,除了這些坦率的動機以外,應該多多體諒交給制憲會議處理的事情的本質所固有的困難。    
  這種事情的新奇,立刻給予我們深刻的印象。在這些論文中曾經指出,目前的邦聯是以不合理的原則為基礎的;因而我們必須相應改變這個首要的基礎以及賴以建立的上層建築。曾經指出,可作為先例參考的其他聯盟也為同樣錯誤的原則所敗壞,因此它們只能警告免蹈覆轍,而不能指出該走何路。在這種情況下,制憲會議至多能做到避免本國及其他國家的以往經驗中已經指出的錯誤,在未來的經驗揭示錯誤時,提供糾正他們本身錯誤的便利方法。    
  在制憲會議遇到的困難中,一個很重要的困難必然在於把政府需要的穩定和能力與對自由和共和政體應有的神聖的關注結合起來。不充分完成他們這一部分事情,他們就不能非常完滿地實現他們指定的目標或公眾的期望。然而,凡是不願表示他對這問題無知的人,沒有一個會否認這件事是不容易完成的。政府的能力,對於防禦國內外威脅,對於迅速而有效地執行成為一個良好政府的定義的組成部分的法律是必不可少的。政府的穩定,對於國家的聲望和與它分不開的利益,以及對於作為文明社會中主要幸福的人民思想上的安定和信任,都是必不可少的。不正常的和變化多端的立法,對人民來說,其可憎之處不亞於一種弊病。可以保證說:本國人民對良好政府的性質是明瞭的,大多數人對良好政府的效果也感覺興趣,但是,對州政府的變幻無常和動搖不定的缺點得到糾正以前,是決不會感到滿意的。然而,在把這些寶貴的成分與自由的重要原則進行比較時,我們一定會立刻看出,以適當的比例把它們混合起來是困難的。共和政體的自由的性質,似乎一方面是要求不僅一切權力應當來自人民,而且通過短期的任職,使被授與全權的人始終依賴於人民;而且即使在這短時期內,權力也不應該委託給少數人,而應該委託給許多人。可是穩定卻要求被授權的人的掌權時間要持久。經常選舉造成經常更換人選;經常更換人選又造成措施的經常改變。而政府的堅強有力不僅需要權力的某種持續,而且需要由一個人執行權力。    
  制憲會議在這一部分工作中取得了多少成就,根據比較精確的觀察,會看得更清楚些。根據這裡的粗略觀察,這部分工作必然清楚地顯出是一部分艱難的工作。    
  標出全國政府和州政府的權力的適當界線,必然是一項同樣艱巨的任務。每個人會根據他習慣於仔細考察和辨別性質廣泛而複雜的事物的程度來體會這種困難。思維的各種功能至今尚未被最精明的哲學家以令人滿意的精確加以區別和說明。感覺、知覺、判斷、慾望、意志、記憶、想像,是被這樣一些細微差別區分開來的,以致它們的範圍避開了最精細的研究,依然是細緻研究和爭辯的豐富源泉。自然界各部分之間的界限,尤其是各部分再劃分成不同部分之間的界限,給同一重要的真理提供了另一個說明。最聰明勤奮的自然學家,尚未在探索中肯定劃分植物界和鄰近的無機物地帶的界線,或者標誌著前者結束和動物界開始的界線。而在用以把自然界這幾大部分中每一部分的事物進行安排和分類的各種特性中,仍然有著更大的含糊情況。    
  當我們從自然界的作為轉到人的制度時,前者的一切描述是完全正確的,只是由於觀察它們的眼睛有缺陷才會發現相反的情況。在這種觀察中,模糊現象既來自用以觀察的器官,也來自事物本身,因此我們一定會看出,必須進一步節制我們對人的智慧的力量的期望和信賴。經驗教導我們,在政治學中還沒有什麼技巧能充分肯定地辨別和解釋其三大領域——立法,行政和司法,甚至不同立法部門的特權和權力。在實踐中每天發生一些問題,這就證明在這些問題上還存在著含糊之處,並且使最偉大的政治學家深感為難。    
  多少年的經驗,加上最開明的立法者和法學家的不斷合作,在說明各種法典和各種司法機關的若干對像和範圍時,同樣是不成功的。在大不列顛,習慣法、成文法、海上法、教會法、公司法以及其他地方法律和慣例的確切範圍,尚待明確地作出最後的確定,雖然在該國探求這些問題的精確性比世界上任何其他地方都更加努力。該國的全國法院和地方法院、法庭、衡平法院,以及海軍法庭等機構的權限,經常引起複雜的討論,充分顯示它們各自劃分的界限是不明確的。一切新法律,雖然是以最大的技巧寫成的,並且是經過深思熟慮的審議才通過的,但是在它們的意義通過一系列特殊的討論和審斷被取消和肯定以前,都被認為多少有點含糊不清和模稜兩可。除了事物的複雜性和人的官能缺陷所造成的含糊以外,人們相互傳達思想的媒介也增加了新的障礙。詞彙的用途是用以表達思想的。因此,語言的清楚明晰,不僅要求明確形成的思想,而且必須用完全符合這種思想的明確詞彙來表達。但是沒有一種語言是如此豐富,以致能為每一種複雜的思想提供詞彙和成語,或者如此確切,以致不會包括許多含糊表達不同思想的詞彙和成語。因此必然發生這樣的現象:不管事物本身可能有多麼精確的區別,也不管這種區別被認為是多麼正確,由於用以表達的詞彙不正確,就有可能使它們的定義不正確。這種不可避免的不正確的程度大小,將視解釋的事物的複雜性和新奇情況而定。當上帝本人用人類的語言對他們說話時,他的意思雖然一定是明確的,但通過傳達的朦朧媒介,也會給他的意思弄得含糊不清,疑問多端。    
  因此,這裡是定義出現含糊和不正確情況的三個原因:對像難以辯認,構思器官不完善,傳達思想的手段的不合適。這些原因中的任何一種,必然會造成一定程度的含糊。制憲會議在勾畫聯邦和州的權限時,必然體會到這三種原因的全部作用。    
  除了上述困難,還可以加上大州和小州的互相牴觸的要求。 我們作這樣的設想是不會犯錯誤的:前者要求參加政府,是完全同它們的超人財富和重要性相稱的;後者則很少不堅持它們目前享有的平等。我們可以充分設想,任何一方也不會完全向對方讓步,因此,這種鬥爭只能以妥協而告終。還有一種最大的可能是:在代表的比例調整以後,這妥協本身必然會在原有各方之間引起新的鬥爭,為的是改變政府的組織及其權力的分配,這在它們形成各自獲得最大一部分勢力時,會增加那些部門的重要性。從憲法中的若干特徵可以認為這些假定中的每一個都是正當的,只要任何一個假定有充分根據,就表明制憲會議一定是被迫為了外來因素的力量而犧牲理論上的適當性。    
  不僅是大州和小州會自行組合在不同問題上互相反對。由於各地的態度和政策的不同而形成的其他結合,必然造成更多的困難。由於每個州可以分為若干地區,各州公民也可分為不同的階級,這就會產生互相牴觸的利益和地區性的妒忌,所以合眾國各部分由於情況不同而彼此有所區別,從而在更大的規模上產生同樣的效果。雖然這種不同的利益,由於前面某一篇論文中業已詳述的理由,可能對政府成立後的行政工作產生有益的影響,然而每個人必然會感覺到在組織政府的工作中已經遇到的相反影響。    
  如果在所有這些困難的壓力下,制憲會議被迫把一個天才的理論家關起門來從幻想中和從他對問題的抽像見解所給予憲法的人為結構和均勻對稱作些改變,這難道值得驚奇嗎?真正值得驚奇的是克服了那麼多的困難,而且是在幾乎想像不到的空前團結一致的情況下克服的。任何坦率的人想到這個情況時不可能不有點驚奇。思想虔誠的人不可能不看出這又是上帝在革命的嚴重階段時常明顯地向我們伸出了援救之手。    
  我們在前面一篇論文中有機會注意到,尼得蘭聯邦裡曾經屢次試圖改革其憲法的聲名狼藉的弊病,然而未獲成功。在人類中間,為了調和不一致的意見、減少相互嫉妒和調整各自利益的所有重大會議和協商的歷史,就是一部黨爭、爭辯和失望的歷史,而且可以列入顯示人性的懦弱和邪惡的最黑暗和卑鄙的景象之中。如果在少數分散的事例中出現比較明朗的情景,它們只是作為例外來向我們說明普遍的真理,用它們的光彩來加強它們與之對比的情景的陰暗。在細想造成這些例外的原因和把它們應用到我們面前的特殊事例中時,我們必然得出兩個重要的結論。第一,制憲會議必然在非常特殊的程度上免除黨派仇恨——審議機關最易產生並且最易影響審議進行的弊病——的有害影響。第二個結論是,組成制憲會議的所有代表對最後決議均能滿意,或者由於兩種原因對最後決議表示了同意:深信必須為公益而犧牲個人意見和局部利益,並且因看到延宕或新的試驗減少了這種需要從而感到失望。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十八篇 續前篇內容    
   (麥迪遜)原載1788年1月15日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  古代史記載的凡是政府是經過商討同意而建立的每件事例中,組織政府的任務並不是托付給一大批人,而是由智慧突出和公認正直的某些公民完成的,這不是很少值得注意的。    
  我們知道,米諾斯是克里特政府的創立者,而查留克斯是洛克林的創立者。組織雅典政府的,最初是忒修斯,之後是德拉孔和梭倫。斯巴達的立法者是來客古士。羅馬的最初政府奠基人是羅慕路斯,這項工作是由他選任的兩名繼任人努馬和圖路斯霍斯提利烏斯完成的。在廢除王權時,布魯圖斯代替了執政官的統治,他所提出的這種改革計劃,據他說是由圖路斯霍斯提利烏斯準備的,而他對改革的陳請得到了元老院和人民的贊同和批准。這種說法也適用於一些邦聯政府。我們知道,安菲替溫是以他命名的組織的創立者。亞該亞同盟的初次誕生是由於亞該烏斯,第二次誕生是由於亞雷忒斯。    
  這幾位著名的立法家在他們各自的建樹中可能起了什麼樣的作用,他們被人民賦予多大的合法權利,在每個事例中都無法確切知道。然而,在若幹事例中,事情進行得極其正規。    
  雅典人民授予德拉孔以改革其政府和法律的無限權力。據普羅塔克說:梭倫由於其同胞的一致投票選舉,在某種程度上被迫單獨負起制定新憲法的全權。來客古士領導下的活動,就不怎麼正規,但是在擁護正規改革的人佔優勢的情況下,他們把目光轉向這個著名愛國者和哲人的個人的努力,而不打算通過公民的審議機關的干預來實現革命。    
  怎麼可能發生這樣的事情:象希臘人那樣愛護自己自由的人民,會放棄謹慎的準則,以致把自己的命運交到一個公民的手中呢?怎麼能發生這樣的事情:不能容忍一支軍隊由將近十名的將軍指揮,而且除了一個同胞的輝煌功績以外,不需要其他東西證明對他們的自由造成威脅的雅典人,會認為他們自衛及其子孫的命運的更適當的保護人是一個有名望的公民,而不是一個選出的公民組織,從他們的共同審議當中不是可以指望得到更多的智慧和更多的安全麼?如果不假定這是法律顧問當中對不和與傾軋的恐懼超過對個別人的陰謀和無能的擔憂,就無法完全回答這些問題。歷史同樣告訴我們這些著名改革家所遇到的種種困難,以及為了實現改革而被迫使用的權宜之計。梭倫似乎採用了比較姑息的政策,他承認自己給予同胞的並不是一個最適合於他們的幸福的政府,而是一個最能容忍他們的偏見的政府。來客古士比較忠於自己的目標,他不得不把一部分暴力與迷信的力量結合起來,並且首先自願離別祖國,後來放棄生命,以便獲得其最後的成功。如果這些教訓一方面教導我們稱讚美國根據古代的模式準備和制定政府的正規計劃方面所作的改進,另一方面,這些教訓同樣也可以用來告誡我們伴隨這種試驗所產生的危險和困難,而且告誡我們,不必要地增加試驗,是一種非常輕率的行為。    
  制憲會議計劃中可能含有的錯誤,是由於以前關於這個複雜而困難的問題的經驗的缺點,而不是由於對這問題的研究缺乏正確性或關心,因此,在未經實際試驗指出這些錯誤以前,是不能加以肯定的,這難道是一種不合理的推測嗎?不僅是許多全面性的考慮,而且還有邦聯條款的特殊情況,都使這種推測成為可能。值得注意的是,在把這些條款提請若干州批准時,它們所提出的許多反對意見和修正中,沒有一個指出實際執行中所發現的帶根本性的重大錯誤。如果我們將新澤西州根據其局部情況而不是特殊預見提出的意見除外,就可以提出這樣的問題,單是一項建議是否有充分力量說明修改制度的必要。然而,有充足理由來假定,這些反對意見雖然並不重要,但是,倘若不是自衛的更強烈的情感抑制了它們對自己的意見和設想的利益的熱忱,這些意見在若干州內會以非常危險的頑固態度加以堅持的。我們可以想起,有一個州數年來一直堅持拒絕相助,雖然在這整個時期內敵人始終呆在我們的門口,或者不如說呆在我國國境內。最後只有在惟恐被指責延長公眾的災難和危及鬥爭結局的影響下它才表示服從。每個正直的讀者,對於這些重要事實都會加以適當的考慮。    
  有一個病人,發現其病況日益嚴重,有效的治療不再耽擱,就不會有極大的危險。他冷靜地考慮了自己的情況和各位醫師的特點,然後選擇了他認為最能進行救護和最可信賴的幾位醫師。醫師們來了,他們仔細檢查了病人的病症,而且進行了會診。他們一致認為病情嚴重,然而只要進行適當的和及時的急救,還不是沒有希望的,而且還可以因此增進他的體質。他們同樣一致地開了藥方,這張藥方將會產生這種可喜的效果。然而,這張藥方剛一開出,就有些人提出異議,他們並不否認實際情況或病症的危險,卻要病人相信藥方對他的體質是有害的,禁止他在生命垂危之際服用此藥。在病人冒險聽從這個勸告以前,難道他不能合理地要求提出這種勸告的人們至少能同意用某種其他治療辦法來代替嗎?如果他發現他們內部彼此意見的分歧和前一批顧問之間的分歧同樣嚴重,他難道不會謹慎從事,設法試驗一下後者一致推薦的辦法,而不去傾聽那些既不否認急救的必要,又不同意提出一種新辦法的人們的意見麼?    
  處於此種情況的這樣一個病人,就是目前的美國。它已感覺到自己的疾病。它從自己慎重挑選的人們那裡得到了一個意見一致的正式忠告。其它一些人又警告它不得依從這個忠告,違者會有致命後果。告誡它的人們能否認其危險的實際存在嗎?不能。他們能否認必須採用若干迅速而有效的糾正方法嗎?不能。他們或他們當中的任何二人對提出的糾正辦法的反對意見是一致的嗎?對另一種適當的代替辦法的意見是一致的嗎?讓他們自己去說明吧!這個人告訴我們說,應該拒絕新憲法,因為它不是各州的邦聯,而是管理眾人的政府。另一個人承認,它在某種程度上應該是管理眾人的政府,但決不是已經提出的那種程度。第三個人並不反對管理眾人的政府或者已經提出的那種程度,而是反對缺少權利法案。第四個人同意絕對需要權利法案,但主張它應該宣佈的不是個人的權利,而是以各州的政治資格保留給它們的權利。第五個人認為,任何一種權利法案都會是不必要和不適當的,如果沒有規定選舉的時間和地點的重要權力,這個方案可說是無懈可擊的。某一大州的一名反對者大聲疾呼,反對參議院的不合理的同等代表權。某一小州的反對者,同樣大聲疾呼,反對眾議院的代表存在著危險的不平等。一方面使我們因管理新政府的人數過多,開支過大而感到驚訝。另一方面,有時是同一方面的另一時候,卻大叫大嚷說國會只不過是有名無實的代表機構,如果人數和開支都能增加一倍,政府就很少有人反對了。某一個既不進口也不出口的州里有一個愛國者,對於徵收直接稅的權力卻竭力表示反對。某一個進出口很多的州里的愛國對手,對於把稅收的全部負擔放在消費者身上,同樣感到不滿。這位政治家在憲法中發現一種明顯的不可抗拒的導向專制政治的趨勢,這就等於相信最後會出現寡頭政治。另一個人難以說出在這兩種形式當中最後會採取哪一種,但是他清楚地看出二者必居其一。同時還有第四個人,他同樣有信心地肯定說,憲法非但沒有這些危險中的任何一種傾向,而且政府的那一方面的權力還不足以使它真誠而堅定地反對相反的傾向。另一批反對憲法的人們認為,立法、行政和司法部門是按這樣的方式混雜在一起的,以致與正常政府的一切主張和有利於自由的一切必要預防辦法是相牴觸的。當這個反對意見以含糊而籠統的說法傳播時,只有很少人表示同意。假定讓每個人前來作一個別說明,在這個問題上很少會有任何兩個人取得完全一致的意見。某一個人看來,參議院和總統聯合負責任命官員,而不把此項行政權單獨授予總統,是這一機構的缺陷。在另一人看來,把眾議院排除在外,是同樣令人不快的事情,因為只憑眾議院議員的人數就能保證在行使此項權力時不致發生舞弊和偏差。還有人認為,容許總統分享必然是行政官手中的危險工具的權力,就是無可寬恕地違反了共和政體的謹慎提防的原則。據某些人看來,這種安排當中,再沒有比參議院審議彈劾案件這一部分更加不能接受了,因為,當此項權力顯然屬於司法部門時參議院既是立法部門成員,又是行政部門的成員。另外一些人回答說:「我們完全同意對計劃中這一部分的反對意見,但是我們決不能同意把彈劾交給司法部門是一種改正錯誤的辦法。我們對這個機構的主要不滿之處,起因於該部門已被授予廣泛的權力。」即使在參議院的熱心擁護者中,可以發現意見最不一致的地方是關於參議院應該以何種方式進行組織。一位先生的要求是,參議院應該由人數最多的立法部門任命的少數人組成。另一位先生卻贊成由較多的人組成,並且認為基本條件是應該由總統親自任命。    
  由於這不會使反對聯邦憲法的作者們感到不快,所以讓我們來推想:由於他們是最熱心的人,所以也是那些認為最近的制憲會議不能勝任所負任務並且應該用一個更明智和更好的計劃來代替的人們當中最有遠見的人。讓我們進一步設想,他們的國家同意他們贊成意見的優點和他們不贊成制憲會議的意見,進而使他們組成具有充分權力的第二個制憲會議,其明確的目的就是修正和改造第一個制憲會議的工作。如果認真地作此試驗,雖然它是假設的,也需要認真地予以評論。我讓剛才提出的意見的實例來判斷以下情況:雖然他們對其前任那麼憎恨,他們是否將在任何問題上遠遠脫離前任的範例,就像他們自己的思考中所特有的不一致和混亂一樣;如果在這一新的立法會議上同意另一部憲法而不是一部較好的憲法以前,立刻採納這部擺在公眾面前的憲法,並繼續生效的話,那麼現在這部憲法是否會像來客古士向斯巴達提出的憲法那樣大有永垂不朽的希望(來客古士使憲法的改變決定於他本人由流放中回國和死亡)。    
  這是一件奇怪的和值得遺憾的事:那些對新憲法提出那麼許多反對意見的人,從來也不想想更換憲法的種種缺點。前者並非必然完善,後者卻是十足的更不完善。沒有一個人會因為金銀中含有某些混和物而拒絕用黃銅兌換金銀。沒有一個人會拒絕離開搖搖欲墜的住所去住寬敞、堅固的房屋,因為後者沒有門廊,或者因為某些房間略大或略小,或者天花板比他設想的過高或偏低。但是即使不作此類比喻,反對新制度的大多數主要意見在於以十倍的力量反對目前的邦聯政府,這不是很明顯的嗎?籌款的無限權力掌握在聯邦政府手中,難道是危險的嗎?目前的國會能夠隨意徵收任何數量的款項,各州按照憲法必須交出。他們只要能付出票據的費用,就能發出付款通知。只要有人肯借給一個先令,他們就能夠在國內外借債。徵募軍隊的無限權力難道是危險的嗎?邦聯政府也將此項權力給予國會,他們已經開始行使這種權力了。把政府的各種權力混合在人們的同一機構裡,難道是不適當的和不安全的嗎?國會是人組成的一個機構,是掌管聯邦權力的唯一地方。把國庫的鑰匙和指揮軍隊的權力交給同樣一些人的手裡,難道是特別危險嗎?然而邦聯政府卻把這兩種權力都交到國會手中。權利法案是自由所必不可少的東西嗎?然而邦聯政府卻沒有權利法案。不是有一條意見反對新憲法授權參議院和政府一起締結成為國家法律的條約嗎?然而目前的國會不受任何控制,就能締結由他們自己宣佈和大多數州承認的、成為國家最高法律的條約。新憲法不是准許在二十年內可以輸入奴隸嗎?然而舊憲法卻准許永遠可以這樣做。    
  有人會告訴我:這種種權力的混合在理論上不管有多麼危險,在實踐中由於國會得依靠各州執行而使它變得毫無害處;不管這些權力有多麼大,實際上是一些沒有生命的東西。因此我可以說:首先可以指責邦聯政府在宣佈聯邦政府絕對必需的某些權力的同時,又使它們成為完全無效,仍然是更加愚蠢;其次,如果聯邦繼續存在,而又沒有一個比較好的政府去代替它,那麼目前的國會就必須授予或執掌有效的權力;在這兩種情況中,無論哪一種,剛才所說的對比都是適用的。但是這還不是所有的一切。從這些沒有生命的東西中已經產生一種累贅的權力,此種權力有助於認識由於聯邦最高政府結構上的缺陷而產生的令人擔憂的一切危險。西部地區是合眾國的巨大寶藏,這一點現在已經不再是推測和希望了。這個地區雖然還不具有使合眾國脫離目前困難的性質,或在未來的某個時期內定期供給公眾費用,然而它以後必定能夠在適當的管理下逐漸償還內債,並在一定時期內對聯邦國庫作出很大貢獻。這種經費的很大一部分,已由個別州交出。可以有理由期望,其他各州不會堅持不提供它們的公正和慷慨的同樣證明。因此,我們可以指望,面積相當於合眾國有人居住地區的一個富饒而肥沃的地區,不久將成為一種國家儲備。國會已著手管理這種儲備。他們已開始使它生產東西。國會已著手做更多的事情:他們已經開始建立新的州,成立臨時政府,還為它們任命官員,並且規定了這種州加入邦聯的條件。這一切均已完成,而且是在絲毫不帶憲法權力色彩的情況下完成的。然而並未聽到什麼責備,也沒有發出什麼警告。龐大而獨立的歲入基金進入了一批人的手中,他們能數目不受限制地徵募軍隊,並且撥出款項無限期地維持軍隊。然而有人不僅默默地觀看這種情景,而且擁護展示這種情景的制度,而同時卻又提出我們已經聽到的反對新制度的種種意見。因為和保護聯邦不受國會當前軟弱無能的威脅一樣,需要保護聯邦防止按目前國會那樣建立起來的那個機構的未來權力和應變能力,他們在建議建立新制度時,行動上難道不應當更加始終如一嗎?    
  我的意思並不是用這裡所說的什麼事情來責備國會所採取的各種措施。我知道他們不能有別的辦法。公眾的利益,情況的需要,使他們擔負起超越憲法範圍的任務。而這個事實不是驚人地證明一個沒有擁有與其目的相稱的正常權力的政府所造成的危險嗎?這種政府經常暴露的可怕困境就是瓦解或篡奪。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第三十九篇 此方案與共和政體原則的一致性    
   (麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  前一篇論文已經結束了我們打算對制憲會議公佈的政府計劃作一公正考察的論述,現在我們開始論述我們這一部分計劃的執行問題。    
  出現的第一個問題是:政府的一般政體和形式是否一定是共和政體。顯然再沒有其他政體符合美國人民的天性,符合革命的基本原則或者符合鼓勵每個愛好自由之士把我們的一切政治實驗寄托於人類自治能力的基礎上的光榮決定了。因此,如果發現制憲會議計劃不符合共和政體的性質,其擁護者必然會因其不再能為之辯護而予以放棄。    
  那麼,什麼是共和政體的特點呢?如果尋求這個問題的回答時,不求助於原則,而是求助於政治作家們在各國憲法中關於這個名詞的應用,是決不會得到滿意的回答的。在荷蘭,沒有一點最高權力是來自人民的,卻幾乎一致公認為共和國。威尼斯也得到同樣的稱號,該國對大多數人民的絕對權力是由一小部分世襲貴族以最專制的方式行使的。波蘭是貴族政治和君主政體用最壞的方式結合的混合體,然而也被授與同樣的尊稱。英國政府是世襲貴族政治和君主政體的結合體,只有一個共和政體的枝葉同樣不適當地時常被列入共和國之林。這些例子彼此之間的不同,幾乎跟它們與真正共和國的不同一樣,這就表明這個術語在政治論文中應用得極不確切。    
  如果我們以各種政體賴以建立的不同原則為標準,我們就可以給共和國下個定義,或者至少可以把這個名稱給予這樣的政府:它從大部分人民那裡直接、間接地得到一切權力,並由某些自願任職的人在一定時期內或者在其忠實履行職責期間進行管理。對於這樣一個政府來說,必要條件是:它是來自社會上的大多數人,而不是一小部分人,或者社會上某個幸運階級;否則少數暴虐的貴族通過他們所代表的權力進行壓迫,有可能鑽入共和者的行列,並且為他們的政府要求共和國的光榮稱號。這樣一個政府是有資格的:它的管理人員,是直接、間接地由人民任命,他們根據剛才詳細說明的條件保持自己的官職;否則合眾國的每個政府以及已經組織完好或者能夠組織完好或者很好履行其職責的任何民主政府,都會減低共和政體的性質。根據聯邦各州的憲法,政府的某些官員只能由人民間接任命。根據大多數州的憲法,首席行政長官本人就是這樣任命的。根據一個州的憲法,這樣任命方式擴大到議會的某一個同等部門。根據所有的憲法,最高公職的任期同樣會延長到一定的期限,在許多場合下,在立法和行政部門內,會延長若干年。此外,根據大多數憲法的條款,以及在這個問題上最值得尊重的公認意見,司法部門的成員由於忠實履行職責可以保留他們的職位。    
  把制憲會議設計的憲法與這裡規定的標準進行比較時,我們立刻看出,在最嚴格的意義上它是符合此項標準的。眾議院至少和所有州議會的某一議院一樣,是直接由大多數人民選舉的。參議院和目前的國會和馬里蘭州的參議院一樣,是由人民間接任命的。總統,依照大多數州的實例,是由人民間接選舉的。甚至合眾國的法官和所有其他官員,和若干州的情況一樣,也將由人民自己選擇,雖然這是一種間接的選擇。任期同樣符合共和政體的標準,也是符合州憲的標準的。眾議院是定期選舉的,和各州一樣;任期二年的,如南卡羅來納州。參議院六年選舉一次,比馬里蘭州參議院的期限只多一年,比紐約州和弗吉尼亞州參議院的任期只多兩年。總統任期四年,紐約州和特拉華州的州長任期為三年,南卡羅來納州是二年。其他各州,是每年選舉一次。然而在某些州內,沒有一條州憲條款是用以彈劾州長的。在特拉華州和弗吉尼亞州,州長在職期間不得彈劾。合眾國總統在任職期間的任何時候都可以彈劾。法官的任期理所當然地應該是他忠實履行職責的時期。各部部長的任期按照情理和州憲的實例,一般是由法律規定的問題。    
  這個制度的共和特色如果需要進一步證明的話,那麼最明確的證明就是聯邦政府和州政府下面都絕對禁止貴族頭銜,而且對各州政府的共和政體形式均有明確保證。    
  新憲法的反對者說:「但是制憲會議只堅持共和政體形式是不夠的。他們必須同樣注意保持聯邦的形式,這種形式把聯邦看作是各獨立州的邦聯;代替這種形式的是,他們組織了一個全國政府,該政府把聯邦看作是各州的結合。」有人會問,這種大膽而激進的革新根據什麼權力?這種反對的口實,需要認真地予以研究。    
  如果不研究作為反對意見基礎的確切差別,為了正確地估計其力量,第一,必須考察討論中的政府的真正性質;第二,必須探究制憲會議有多少權力提出這樣一個政府;第三,他們對自己的國家所負的責任能在何種程度上補充正常權力的缺陷。    
  第一,為了考察政府的真正性質,可以結合以下各點來考慮:政府建立的基礎,其一般權力的來源,這些權力的行使,權力的範圍,政府將來進行變革的權力。    
  在研究第一點時,看來一方面是,憲法必須以美國人民為此特殊目的而選出的代表的同意和批准為基礎;然而,另一方面,人民的同意和批准並不是作為組成整個國家的個人,而是作為組成他們各自所屬的地區和各獨立州的同意和批准。這將是幾個州根據各州的最高權力——人民自己的權力——給予的同意和批准。因此,制憲這件事並不是國民的事,而是聯邦的事。    
  正如反對者對這兩個詞彙的理解那樣,這將是聯邦的事,而不是國民的事,這不是組成一個集合的國家,而是組成那麼多獨立州的人民的事,單從下面這個理由來看,就很清楚了:這既不是聯邦大多數人民的決定,也不是大多數州的決定而產生的。它必須根據參與此事各州的一致同意產生,這不同於各州平常的同意,它不是由立法部門同意,而是由人民自己表示同意。    
  如果在這件事中人民認為是組成一個國家,合眾國全國人民中少數人將服從多數人的願望,正如各州的少數人服從多數人一樣;而多數人的願望不是由各人的投票加以比較來決定,就是把大多數州的願望當作合眾國大多數人民的願望的證明來決定。這些規則都沒有採用過。每個州在批准憲法時被認為是一個主權實體,不受任何其他各州約束,只受自己自願的行動的約束。因此,在這方面,新憲法如果制定的話,將是一部聯邦性的憲法,而不是一部國家性的憲法。    
  其次是,政府的通常權力的來源問題。眾議院將從美國人民那裡得到權力;人民和在各州議會裡的情況一樣,以同樣的比例,依據同樣的原則選派代表。就這點來說,政府是國家性的政府,而不是聯邦性的政府。另一方面,參議院將從作為政治上平等的團體的各州得到權力;在參議院,各州根據平等的原則選派代表,正如目前的國會一樣。就這點來說,政府是聯邦政府,不是全國性政府。行政權的來源是多方面的,總統是由各州以其政治資格直接選舉的。分配給各州的選票是按照一種復合的比例,一部分是把它們當作各不相同的同權團體,一部分是把它們當作同一團體的不平等的成員。    
  此外,最後的選舉將由國民代表組成的立法部門進行;但是在這個行動中,他們將採取來自許多各不相同的同權政治團體的個別代表團的形式。從政府的這個方面來看,它似乎是一種混合的性質,所表現的聯邦性特徵至少和國家性特徵一樣多。    
  關於政府的作用,聯邦政府和全國性政府的區別被設想為:前者對以政治資格組成邦聯的各政治團體行使權力;後者對個人身份組成國家的各個公民行使權力。用這個標準衡量憲法時,它屬於國家的而不是聯邦的性質,雖然並不如一般理解的那麼完全。在若干情況下,特別是在審訊各州是當事人的爭端時,只能以其集體的政治資格來檢查起訴。就這點來說,政府這方面的全國性面貌似乎被一些聯邦特徵所損害。但是這種損害在任何計劃中也許都是避免不了的;而政府在其日常的和最重要的事務中,對以個人資格的人民行使權力時,整個說來,在這方面可以稱之為一個國家性政府。    
  但是,如果這個政府在行使其權力方面是國家性的,那麼當我們就其權力範圍來觀察它時,它的面貌就又改變了。國家性政府的意義所包括的不僅是對個別公民的權力,而且對所有人和事都有無限的至高無上的權力,這是就所有的人和事是合法政府的對象而言的。在組成一個國家的人民中,這個最高權力完全授予國家立法機關。在為特殊目的而聯合的社會中,最高權力部分授予國家,立法機關,部分授予地方立法機關。在前一種情況下,一切地方權力從屬於最高權力,並且最高權力可以隨意控制、指導或廢除地方權力。在後一種情況下,地方當局形成各自獨立的最高權力,在各自的範圍內,不從屬於國家權力,正如後者在其權力範圍內不從屬於前者。因此,在這方面,擬議中的政府不可能被認為是一個全國性政府;因為其權限只限於某些列舉的對象,而把對於所有其他對象的其餘不可侵犯的權力留給各州。的確,在關於這兩種權限的界限的爭辯中,作出最後決定的法庭,將在全國政府下面建立。但這並不改變此種情況的原則。但是必須根據憲法規定作出公正的決定,並且要採取一切常見的最有效的預防手段來保證這種公正。若幹這樣的法庭,對於防止訴諸武力和廢除盟約顯然是很必不可少的;它應該在全國政府下面而不是地方政府下面建立,說得更恰當一點,它只適宜在前者下面建立,這種主張大概不致遭到反對吧。    
  如果我們從憲法與憲法修正權力的最後關係來檢驗憲法,我們會發現它既不完全是國家性的,也不完全是聯邦性的。如果它完全是國家性的,最高的和最主要的權力就屬於聯邦大多數人民,而這個權力就像每個全國性社會的大多數的權力一樣,隨時能夠更換或廢除它所建立的政府。另一方面,如果它完全是聯邦性的,對約束所有各州的每個改革均需得到聯邦每一個州的贊同。    
  制憲會議方案所提供的方式,並非以這些原則中任何一種作為基礎的。    
  在需要超過多數時,特別是在按照州的數目而不是公民的數目來計算比例時,它離開了國家的性質而趨向於聯邦的性質;在認為少於總數的州的贊同就有足夠的能力這點上,它又失去了聯邦的性質而有點國家的性質了。    
  因此,擬議中的憲法嚴格說來既不是一部國家憲法,也不是一部聯邦憲法,而是兩者的結合。其基礎是聯邦性的不是國家性的;在政府一般權力的來源方面,它部分是聯邦性的,部分是國家性的;在行使這些權力方面,它是國家性的,不是聯邦性的;在權力範圍方面,它又是聯邦性的,不是國家性的。最後,在修改權的方式方面,它既不完全是聯邦性的,也不完全是國家性的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十篇 審議和證實制憲會議關於組織一個混合政府的權力    
   (麥迪遜)原載1788年1月18日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  現在要研究的第二點是,制憲會議是否有權制定和提出這部混合性的憲法。    
  制憲會議的權力應該嚴格地通過選民給予會議成員的代表權的審查來決定。然而,因為這一切不是同1786年9月安納波利斯會議的建議有關,就是同1787年2月國會的建議有關,所以只要回顧一下這些特別的法令就夠了。    
  安納波利斯的法令建議:「任命官員要考慮合眾國的情況,要擬訂他們認為可使聯邦政府的憲法足以應付聯邦急務所必需的新條款,並將為此目的而擬訂的法令在召集的國會上向合眾國提出報告,求得他們同意,然後經各州立法機關批准,能使該條款有效。」    
  國會提出的法令措詞如下:「既然在聯邦和永久聯盟條款中有一條是通過合眾國國會和幾個州的立法機關的同意在其中作些修改的條款;既然經驗證明現在的聯邦存在缺點;作為改正這些缺點的手段,若干州特別是紐約州通過對其國會代表的明文指示,建議為如下決議中所表示的目的而召開一次會議,而這種會議似乎是在這些州內建立一個牢固的全國政府的最可能的手段:「決議,——國會的意見是,今年5月第二個星期一在費城召開各州委派的代表會議是適宜的,其唯一的明確目的是修改聯邦條款,並且把所作的修改和規定報告國會和一些立法機關,目的是使聯邦憲法得到國會同意和各州批准時足以應付政府的急務和保持聯邦。」從這兩個法令看來:第一,制憲會議的目的是在這些州內建立一個牢固的全國政府;第二,這個政府應該足以應付政府的急務和保持聯邦;第三,這些目的通過如下條款來實現:國會法令所體現的邦聯條款中的修改和規定,或者如安納波利斯建議中堅持的看來是必要的進一步的規定;第四,這些修改和規定應報告國會和各州,目的是取得前者的同意和後者的批准。    
  根據這幾種不同說法的比較和公正的解釋,就可以推論出制憲會議的權力。他們應該組織一個足以應付政府和聯邦急務的全國政府,並且使邦聯條款變成能達到這些目的的形式。    
  有兩條解釋的規則是受常理的支配,並且是以法律公理為基礎的。其一是,這說法的每一部分,倘若可能的話,應該具有某些意義,並使之共同實現某一共同目的。    
  其二是,在若幹部分不能一致的地方,次要部分應該讓位於更重要的部分;為目的而犧牲手段,而不是為手段而犧牲目的。    
  假定解釋制憲會議權限的措辭彼此互不相容,而制憲會議又認為,一個能勝任愉快的全國政府不可能根據邦聯條款中的修改和規定來實現時,究竟那一部分解釋應該接受,哪一部分應當拒絕呢?哪一部分更重要,哪一部分不怎麼重要呢?哪一部分是目的,哪一部分是手段呢?讓「委託權」的最認真的解釋者,和那些竭力反對由制憲會議行使這種權力的人們回答這些問題吧!讓它們申明,對美國人民的幸福最為重要的是置邦聯條款於不顧,準備一個勝任的政府並且保持聯邦呢?還是不要一個勝任的政府而保留邦聯條款呢?讓他們申明,究竟保留這些條款是目的,而把改革政府用作達到這一目的的手段呢;還是建立一個足以實現全國幸福的政府就是這些條款的原有目的,而這些條款作為不適當的手段應該予以犧牲呢?    
  但是否需要假定:這些說法是絕對矛盾的,邦聯條款中沒有任何修改或規定能使它們形成一個勝任的全國政府,形成一個制憲會議建議的那種政府呢?    
  在這種情況下,可以斷定,不應強調名稱;決不能認為改變名稱就是行使一種未經授予的權力。文件中的修改是明確認可的,其中的新條款也是明確認可的。所以這裡是一個改變名稱、增加新條款和改變舊條款的權力問題。只要舊條款還有一部分保留不變,難道必須承認這種權力受到了侵犯?那些持肯定態度的人,至少應該明確批准的改革和越權的改革的界限,以及在修改和增添新條款範圍內的那種變化程度和相當於政府變質的變化程度的界限。能否說修改不應該涉及邦聯的實質呢?如果不打算作某些實質上的改革,各州決不會如此隆重地開這個制憲會議,也不會把會議目的描寫得如此廣闊。能否說邦聯的基本原則不屬於制憲會議的職權範圍,從而不應該加以改變呢?我要問:「這些原則是什麼?」它們是否要求,在制訂憲法方面各州應該被認為是各不相同的獨立主權單位呢?新憲法認為各州是這樣的。這些原則是否要求,政府成員應該由立法機關而不是由各州人民任命呢?新政府一個部分成員將由這些立法機關任命;而在邦聯下,國會代表可以全部由人民直接任命,而且在兩個州內的確是這樣任命的。它們是否要求,政府應該對各州而不是對個人直接行使權力呢?在某些事例中,如已經指出的那樣,新政府將以各州的集體資格對各州行使權力。在另一些事例中,目前的政府也直接對個人行使權力。在掠奪、海盜、郵政、錢幣、度量衡、與印第安人貿易、各州的土地讓與所有權等問題上,尤其是在不經法官、甚至地方長官的干預,就能判處死刑的海陸軍軍事法庭所審理的案件方面——在所有這些案件中,邦聯可以直接對個人和公民個人的利益行使權力。這些基本原則是否特別要求未經各州居間機關,不得徵收任何稅款呢?邦聯本身允許對郵政徵收一定程度的直接稅。國會這樣解釋造幣權以便對其來源直接徵收稅款。但是撇開這些事例不談,貿易管理應當服從全國政府,使之成為全國稅收的直接來源,這一點豈不是制憲會議的公認目的和人民的普遍期望麼?國會不是曾經再三提出,這個措施是符合邦聯政府的基本原則麼?除了一個州以外,包括紐約州在內的每一個州,就承認改革的原則來說,豈不是都接受了國會的計劃麼?總之,這些原則不是要求全國政府的權力應該有所限制,而在這個限制以外,應該讓各州擁有自己的獨立權嗎?我們看到,新政府和舊政府一樣,總的權力是受到限制的,而各州,在所有未曾列舉的事例中,是享有獨立自主權的。    
  事實是,制憲會議提出的憲法的重大原則,可以認為並不是絕對的新,而是把邦聯條款中的原則加以發展。後一種制度下的不幸在於,這些原則軟弱無力而且有局限性,從而證實對它提出的無能的一切指責是正當的,並且要求它有一定程度的擴大,使新制度具有完全改變舊制度的面貌。    
  在某一方面,可以承認制憲會議背離了自己的主要使命。他們不向各州的立法機關報告需要批准的計劃,而是提出一項由人民批准而且只有九個州實施的計劃。值得注意的是,這個反對意見雖然貌似有理,但是在群起反對制憲會議的刊物中卻很少提及。此種容忍只能來自這樣一個無法抑制的荒謬信念:使十二個州的命運受制於第十三個州的不法或腐敗;來自六十分之一的美國人民的多數堅決反對包括佔六十分之五十九的人民的十二個州所贊成和要求的一項措施的事例,這個事例,為國家的受損的榮譽和繁榮感到憤怒的每個公民依然記憶猶新。由於這個反對意見已被那些批評制憲會議權力的人們在某種意義上已經放棄,所以我也不多作評述。    
  需要研究的第三點是,由這件事情本身產生的責任感,能給正常權力彌補多少缺陷。    
  在前述的研究中,曾把制憲會議的權力當作制訂合眾國憲法的真正的和最後的權力那樣,而且根據同樣標準嚴格地進行分析和審查。現在是回顧以下幾點的時候了:這些權力只是顧問和建議的權力;各州的意思是這樣,制憲會議也是這樣理解的;因此制憲會議設計並提出的憲法,除非經接受者正式批准,否則只不過是一紙空文。這種回顧把這個問題放在一個完全不同的觀點上,並且將使我們恰當地判斷制憲會議所採取的方針。    
  我們不妨看看制憲會議所堅持的立場。從會議進程可以得知:他們深切地一致感到一種危機,這個危機使舉國一致作出如此獨特而嚴肅的嘗試,來糾正產生這種危機的制度中存在的錯誤;他們同樣一致地深信,他們提出的這種改革對實現委託他們的目的是絕對必要的。他們不可能不知道,這個偉大國家的大部分公民的希望和期待,由於對他們所慎重考慮的事件的深切憂慮而發生變化。他們有一切理由相信,合眾國的自由、繁榮的一切內外敵人在心目中懷有相反的情感。他們在嘗試的開始和進程中看到,一個弗吉尼亞州對部分改革邦聯的提議,迅速地受到了注意並得到促進。他們看到在安納波利斯集合的很少幾個州的很少代表,提出一個與他們的任務全然無關的重大關鍵問題,不僅輿論為之辯護,而且在十三個州的十二個州里真正地成了現實。他們看到,在各種事例中,國會不僅負有建議權而且負有執行權,而且在公眾看來,按照機會和對像這些權力並沒有支配他們行動的那些權力要緊。他們必然想到:已經成立的政府的一切重大改變,形式應該讓位於內容;在這種情況下,嚴守前者會使「廢除或改變政府,使之最可能實現他們的安全和幸福」這項人民的最崇高可貴的權力有名無實,毫無價值,因為人民不可能普遍自發地對自己的目標採取一致行動;因此最主要的是,這種改變必須由某個或某些可敬的愛國公民從某些未經公認的非正式建議作為開始。他們必然想到:正是由於這種向人民提出有關他們安全和幸福計劃的不合常規的僭越權力,各州才初次聯合起來反對舊政府用以威脅它們的那種危險;委員會和代表會議是為了集中他們的力量以保衛其權利而成立的;某些州為了制定現在管理它們的那些(州)憲法而選出了議會;也不可能忘記,除了那些以這些理由作掩飾,對所爭論的宗旨一味暗中懷恨的人們以外,任何地方都看不到絲毫不合時宜的顧忌和墨守陳規的熱誠。他們想必記得,將要制定和提出的計劃要提交人民自己,非難這種至高無上的權力,會永遠破壞此項計劃;贊成這項計劃,就能消除以前的種種錯誤和罪過。他們甚至可能想到,在無端指謫的傾向盛行之時,他們忽略行使授予他們的那種權力,尤其是他們建議與自己的使命不相符的任何措施所引起的責難,不亞於立刻建議一項完全符合國家緊急情況的措施所引起的責難。    
  假如制憲會議在所有這些想法和所有這些考慮當中不是果斷地相信自己的國家(由於國家的信任,他們才得以赫赫有名),不是指出一個他們認為能夠保證國家幸福的制度,而是採取一種使人寒心而又不愉快的使國家的熱望落空的決定,而是為形式而犧牲內容,把自己國家的最寶貴利益遲遲不予解決或亂搞一通,那麼我就要問那個能把自己的思想提到一個高尚概念的高度,能在心中喚起一種愛國情感的人:大公無私的世界、人類的朋友、每個道德高尚的公民,對這個會議的行動和性質應該作出怎麼樣的判斷呢?或者說,假使有一個人,他的譴責癖是無法抑制的,那麼就讓我問一問:他對篡奪派代表參加制憲會議權力的十二個州(這個會議是他們的(州)憲法完全不知道的一個團體),對建議召開制憲會議(邦聯同樣不知的這個團體)的國會,特別是對首先提出然後同意這種越權行動的紐約州,究竟保留了什麼意見呢?    
  除非解除反對者的一切口實,暫時假定制憲會議既未接受此項使命,而情況也不宜為自己的國家提出一部憲法:是否只因為這個理由就應該拒絕接受這部憲法呢?如果根據「即使接受敵人勸告也是合法的」這句名言,我們是否要樹立一種即使朋友提出勸告也要加以拒絕的不體面的榜樣呢?慎重地探討問題時,在任何情況下,顯然應該是:與其問勸告來自何人,不如問勸告是否有益。    
  這裡所提出的和證明的要點是:制憲會議越權的指責,除了反對者也很少鼓吹的一點以外,是沒有什麼根據的;即使會議超越了自己的權力,他們作為國家信任的公僕不僅獲得許可,而且是他們所處的局勢要求他們行使設想的自由權;最後,即使他們在提出一部憲法時違反了自己的權力和義務,如果認為它能實現美國人民的觀點和幸福,這無論如何也是應該接受的。至於憲法在多大程度上具有這種特性,是個正在研究的問題。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十一篇 憲法所授權力概論    
   (麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  制憲會議提出的憲法,可以從兩個一般觀點加以考慮。第一個觀點,是關於憲法授予政府的權力總數或總額,包括對各州的約束在內。第二個觀點,是關於政府的特殊結構和政府的權力在一些分支機構中的分配問題。    
  根據對這個問題的第一個觀點,就產生兩個重要問題:(1)任何部分的權力移交給全國政府是否都是不必要的或不適當的?(2)各部分權力集中起來,對某些州剩下的那部分權限是否是一種威脅?    
  全國政府集中的權力是否大於應該授予它的權力?這是第一個問題。    
  凡是以公正態度傾聽用來反對政府廣大權力的論點的人,不能不注意到,提出這些論點的人,很少考慮到這些權力在多大程度上是達到必要目的的必要手段。他們寧可詳論勢必與政治上的一切便利混在一起的不便,以及可以有益地加以利用的那種伴隨每種權力或信任而產生的弊端。這種處理問題的方法不可能利用美國人民的良知。它可能表現出著作者的狡猾;它可能為玩弄詞藻和強詞奪理開闢遼闊場所;它可能激起不加思考的人們的憤怒,並且可能加深誤解者的偏見。但是冷靜和正直的人們立刻就會想到:人類最純潔的幸福必然混有一部分雜質;必須經常選擇即使不是不怎麼壞的,至少也應該是比較(不是完全)好的;在每種政治制度中,增進公眾幸福的權力,包括一種可能被誤用和濫用的處理權。    
  因此,他們會看到,在將要授權的一切情況中,首先要決定的一點是,這樣一種權力對公共利益是否需要;其次是,在批准決定的情況下,要盡可能有效地防止濫用權力,造成對公眾的損害。    
  為了使我們對此問題作出正確判斷,考察一下授予聯邦政府的某些權力是適宜的;為了更加便利地做到這點,可以就下列題目分類:1.防禦外來威脅;2.同外國交往的規定;3.各州之間保持融洽和適當的來往;4.公用事業的某些瑣碎問題;5.制止各州的某些有害行動;6.使所有這些權力產生應有效力的規定。    
  屬入第一類的權力,就是宣戰和頒發逮捕特許證,設置軍隊和艦隊,訓練和召集民兵,募款和借款等等。    
  防禦外來威脅是文明社會的主要目標之一。這是北美合眾國確認的基本目標。達到這個目標所需要的權力,必須有效地委託給聯邦議會。    
  宣戰權是否需要呢?沒有人會否定地回答這個問題。因此,考察肯定回答的證據,就是多餘的了。當前的邦聯政府以最充分的方式建立了這種權力。    
  徵募軍隊和裝備艦隊的權力是否需要呢?這包括在前面的一種權力中。這包括在自衛權之內。    
  但是否需要給予徵募軍隊的和設置艦隊的無限權力呢?和平時期是否和戰爭時期一樣,也維持這兩種權力呢?    
  對這些問題的回答,已在他處早已作過透徹的討論,勿須在這裡再作廣泛的討論。答案的確是非常明確,幾乎不能認為在任何地方進行這種討論是正當的。那些不能限制進攻力量的人,用什麼適當口實來限制防禦所需要的力量呢?如果聯邦憲法能夠束縛所有其它國家的野心或者限制它們為此而作的努力,它就一定能夠慎重地束縛其本國政府的行動,並且限制為本國的安全而作的那種努力。    
  除非我們以同樣方式禁止每個敵對國家進行準備和編製軍隊,怎能在和平時期安全地禁止備戰工作呢?防禦手段只能根據進攻手段和進攻的威脅而定。事實上,這種手段將永遠決定於這些規則而不是其他規則。反對用憲法阻礙自衛的衝動是徒勞的。甚至比徒勞更為糟糕,因為它在憲法中種下了篡奪權力的必要性,每一個先例都會引起不必要的多次重複。如果一個國家經常維持一支訓練有素的軍隊,準備實現野心或復仇,這就會迫使在這國家冒險範圍之內的最和平的國家採取相應的預防措施。十五世紀是和平時期軍事建制的不愉快時期。首先採用軍事建制的是法國的查理七世。整個歐洲傚法了或者被迫取法了這個榜樣。假如其它各國沒有傚法這個榜樣,整個歐洲早已帶上了普遍君主專制的枷鎖了。假如當時除了法國以外,每個國家都解散了和平建制,就可能發生同樣的事情。經驗豐富的羅馬軍團,是所有其他國家那些未經訓練的勇士的強敵,使它成了世界霸主。    
  依然真實的是,羅馬的自由證明是其軍事勝利的最後犧牲品,而歐洲的自由就其曾經存在的情況而論,除了少數例外,是其軍事建制的犧牲品。因此,常備軍是危險的,同時又可能是一種必要的措施。小而言之,常備軍有其不便之處。大而言之,其後果可能是致命的。從任何方面說來,常備軍是一件值得稱讚的謹慎預防的事物。一個明智的國家會把所有這些事情結合起來考慮,同時又不輕率地排除對其安全攸關的任何方法。它將極其慎重地減少使用那種不利於自己自由的方法的必要性和危險性。    
  新憲法就有這種慎重態度的最明顯的標誌,憲法所鞏固和保衛的聯邦本身,消除了可能造成危險的軍事建制的種種借口。美國若是聯合起來,只要少數軍隊,甚至不需一兵一卒,對於外國野心來說,要比美國分裂而擁有十萬名準備作戰的精兵更能顯示出一種令人生畏的姿態。前面曾經指出,缺乏這個口實曾經拯救了一個歐洲國家的自由。大不列顛由於其島國的位置以及鄰國軍隊難於攻破的海上力量,它的統治者從未利用真實的或虛構的危險來欺騙公眾,擴大和平建制。合眾國與世界上列強的距離,給它帶來了同樣幸運的安全。只要各州人民繼續聯合在一起,危險的建制永遠不可能是必要的或者是合理的。但是片刻也不能忘記,只有聯邦才能使它們得到這種好處。聯邦解體之日,就是新秩序開始之時。弱小諸州的恐懼,或者強大諸州或邦聯的野心,將在新世界裡樹立的榜樣和查理七世在舊世界裡樹立的榜樣是同樣的。在這裡倣傚這個榜樣的動機,和在那裡造成普遍傚法的動機一樣。如果不根據我們的地位得到大不列顛根據它的地位得到的那種寶貴利益,美國的形勢將只是歐洲大陸形勢的翻版。那就會出現常備軍和不斷徵稅會使自由到處遭到破壞的景象。分裂的美國,其命運甚至比歐洲那些國家的命運更加不幸。後者的災禍來源只限於自身範圍之內。地球的另一部分上,沒有強國會在其敵對國家之間策劃陰謀,煽動它們互相仇恨,使它們成為外國野心、嫉妒和復仇的工具。在美國,由於內部嫉妒、爭執和戰爭所造成的苦難,只是它命運的一部分。其他許多災難的來源,在於歐洲同地球的這一部分的關係,而地球的其它部分和歐洲是沒有這種關係的。    
  這種分裂後果的情景,不能過於渲染或過多地予以展示。每個愛好和平的人,每個愛國的人,每個愛好自由的人,始終應該看到,他可以在心中對美利堅聯邦懷有一種應有的愛慕,並且能夠給予維持聯邦的方法以應有的評價。    
  除了實際上建立聯邦以外,可能預防常備軍威脅的最好措施,是限制用於維持軍隊的撥款期限。這種預防措施已被慎重地寫進了憲法。我不想在這裡重複自詡已經恰當而滿意地說明這個問題的那些意見了。但是不妨注意一下反對憲法中這一部分的議論,那是從大不列顛的政策和實踐中引起的。據說在這個王國不斷維持軍隊需要立法機關每年投票決定;而美國憲法則把這個關鍵時期延長到二年。這就是經常用來向公眾說明的比較方式,但是這是一種恰當的方式嗎?這是一種公正的比較嗎?大不列顛憲法是把議會的權限限為一年嗎?美國人授權國會撥款的期限是兩年嗎?相反,謬論的製造者自己不可能不知道,大不列顛憲法對立法機關的權限未作任何規定,而美國人則限定立法機關最長的任期為兩年。    
  如果把根據大不列顛的例子而提出的論據說得準確一些,那就是這樣的:撥款給軍隊建制的期限,大不列顛的憲法雖然未加限制,然而實際上卻被議會限為一年。現在,如果在大不列顛,下院每七年選舉一次,大一部分議員是由那麼小一部分人民選舉,選舉者被代表收買,而代表又被國王收買,代表機關就能擁有對軍隊無限期撥款的權力,不想,也不敢把期限延長到一年以上;說什麼全體人民每隔一年自由選舉的合眾國代表,卻不能可靠地授予明確限定為期短短二年的撥款權,這豈非是可恥的嗎?    
  壞事很少有不自行暴露的。操縱反對聯邦政府就是這個真理的一成不變的例證。但是在所犯的一切大錯中,再沒有比企圖利用人民對常備軍的小心猜忌更為驚人了。這個企圖充分喚起了公眾對這個重要問題的注意;引導人們進行研究;結果必然是全體一致完全相信:憲法不僅對最有效地防止來自地球那一部分的危險提供了有效的保證,而且除了完全適於維護國防和聯邦的憲法以外,什麼也不能使美國節省象分為不同的州或邦聯那樣多的常備軍。不必這樣不斷擴大各州內的這些建制,以致弄得人民財產負擔過重和人民自由受到摧殘。而在一個統一的、有效的政府下的任何必要的編制,卻是前者可以負擔,對後者來說也是安全的。    
  準備和維持一支海軍的權力這種明顯的需要,使憲法的那一部分未遭非難,得以倖免的還有少數其它部分。的確,美國最大幸福之一是,由於聯邦將是自己海軍力量的唯一源泉,所以這將是它防禦外來威脅的主要源泉。在這方面,我們的處境又很像大不列顛島國所處的優勢。可喜的是,最能用來抵抗外國危害我們安全的武力後盾,決不會被一個背信的政府變成反對我們自由的東西。    
  大西洋沿岸邊境的居民,對這種海軍保衛的條款均表深切的關注。如果他們的清夢至今無人打擾,如果他們的財產未遭放肆的冒險家掠奪,如果他們的沿海城鎮尚未被迫向大膽的突然入侵者的勒索讓步,為免遭火災的恐懼而繳出巨款,那麼這些幸運的事例不應該歸功於當前政府保護那些要求對它忠誠的人民的能力,而應該歸功於那些偶然的和謬誤的起因。如果我們不把東部邊境特別是易受攻擊的弗吉尼亞和馬裡蘭包括在內,聯邦其它部分再沒有比紐約對這個問題更為擔心了。紐約州的海岸線很長。該州的非常重要的地區是一個島。貫穿全州的是一條長達五十餘里格的通航大河。它的商業龐大的商業中心,大量的財富寶藏,隨時都會受事變的影響。幾乎可以認為是屈從於外來敵人的支配,或屈從於海盜和野蠻人的貪婪要求的抵押品。如果戰爭將是歐洲事務的危險局面所造成的結果,而一切伴隨而來的難以控制的情感發洩在海洋上,我們要想逃避這方面以及沿海各部分所受的侮辱和掠奪,簡直是不可思議的。在美國的目前情況下,容易直接遭受這些災禍的各州,不能希望從現存的有名無實的全國政府得到什麼東西;而如果他們本身的資源僅夠建造應付防禦危險的工事之用,受保護的東西幾乎會被保護它們的手段消耗殆盡。    
  關於組織和召集民兵的權力,已經作了充分的論述。    
  募款和借款的權力,乃是發揮國防威力的源泉,因此適當地把它納入同一類別。這種權力已經非常仔細地予以研究,而且我相信,在憲法給它規定的範圍和形式方面,都已清楚地表明是必要的。對於那些主張把這種權力只限於徵收外稅——他們的意思是,對於從外國進口的商品徵稅——的人,我還要補充一點意見。勿庸置疑,這將經常是稅收的寶貴來源,在相當時間內必然是一個主要的來源;在當前,這是一個極重要的來源。但是,如果我們在計算時想不到它,從對外貿易得到稅收的多少必然會隨著進口貨的多少和類別的不同而改變,而這些變化與一般衡量公眾需要的人口增長並不一致。只要農業仍是勞動的唯一領域,工業品的進口必然會隨著消費者的增多而增加。一俟農業不需要的人手開始從事國內的製造業,進口工業品就會隨著人口的增長而減少。在比較長的階段裡,進口貨大部分可能是原材料,將被加工為出口商品。因此,對這些進口與其用徵稅來阻礙,還不如用補助金加以鼓勵。一個打算長期存在的政府制度,應該考慮這些變革,並且能夠自行適應這些變革。    
  有些人並不否認徵稅權的必要,卻竭力攻擊憲法上規定這種權力的措詞。    
  他們一再強調說:「徵收稅款、關稅、進口稅和國產稅,用以償付債務和供應合眾國國防和公共福利」的權力,等於無限制地授予行使被認為是國防或公共福利所需要的一切權力。沒有比這些作者這樣不恥曲解更能有力地證明他們在竭力反對時的懊惱心情了。    
  假如除了上述的一般表述以外,憲法中再沒有另外列舉或說明國會權力的話,提出反對意見的人們還可能會對此加以渲染,雖然對這樣笨拙地描述在一切可能的情況下的立法權,很難找出理由。破壞出版自由,陪審制度,甚至規定承繼手續或財產轉讓方式等方面的權力,都必然會非常奇怪地使用「為公共福利而籌款」這樣的措詞來表達。    
  但是在這些籠統措詞後面緊接就提到他們所指的對象,甚至中間沒有一個比分號更長的停頓,反對意見又能有什麼光彩呢?如果同一個文件的各個部分應該這樣來詳細說明,以便說明每一部分的意義,那麼,同一句子的某一部分是否會完全不具有它應有的意義呢,那麼比較含糊和不明確的措詞是否會完全保留下來,是否否認明確的措詞具有任何意義呢?如果意味著把這些權力和所有其他權力都包括在前述的總權力之內,那麼把某些特定的權力列入憲法的目的又是什麼呢?再沒有比這樣做法更合乎自然或更為常見了:首先使用一般性的措詞,然後詳述細節來說明並修飾這個說法。但是,認為列舉一些細節既不說明又不修飾總的含意、除了產生混淆和迷惑以外不能產生其它效果的想法,是荒唐的,因為我們不知應該把難題歸咎於提出反對意見的人或者憲法的制定人,我們必須冒昧地說,這同後者毫不相干。    
  這裡的反對意見更加特別,在它看來,制憲會議所用的言詞就是邦聯條款的再版。各州聯合的目的,如第三條所述,是「各州的共同防禦,保障它們的自由以及相互的共同福利。」第八條的措詞更是相同:「一切戰爭費用和共同防禦或共同福利所需的一切其他開支,凡是經合眾國國會批准,均由國庫支付」,等等。在第九條裡也出現了類似的措詞。用證明新憲法的結構是合理的準則來解釋這些條款中的任何一條,他們授權目前的國會無論在什麼情況下都有立法權。假如他們堅持這些一般的說法,不顧明確和限制其含意的具體說明,行使了為共同防禦和共同福利作準備的無限權力,那末,將如何看待這個議會呢?我要請問反對者本人,在那種情況下,他們是否用他們現在用來反對制憲會議的同樣理論來證明國會正當合理。錯誤要想逃避自身的譴責是多麼困難啊!    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十二篇 進一步考察憲法授予的權力    
   (麥迪遜)原載1788年1月22日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  賦予全國政府的第二類權力,包括管理外交的權力,即締結條約,委派和接見大使、其他公使和領事,判決和懲罰在公海上所犯的海盜罪、重罪,以及違反國際法的罪行,管理對外貿易,包括1808年以後禁止輸入奴隸,並且按每名奴隸徵收十美元居間稅,來阻止這種進口。    
  這類權力構成聯邦政府的一個明顯而不可缺少的部分。如果我們在各方面要成為一個國家的話,顯然應該與其他各國發生關係。    
  締結條約和委派與接見大使的權力,本身就能說明其正確性。兩者都包括在邦聯條款中,唯一的區別是,制憲會議計劃使前者擺脫一個例外,根據那個例外,條約可以被各州的條例從實質上加以破壞;而任命與接見「其他公使和領事」的權力,已明確而非常適當地加到以前有關大使的條款中了。大使一詞,如果嚴格說來,正如邦聯條款第二條所要求的那樣,只包括最高級的公使,而不包括合眾國在可能需要外國使館的地方所任命的各種職務。無論怎麼解釋,這個名詞也不包括領事。然而國會業已實行的適當辦法,是使用級別低的公使,以及委派和接見領事。    
  的確,在商業條約規定互派領事(其職務與商業有關)的地方,接納外國領事就可以納入締結商業條約的權力範圍之內了;而在沒有這種條約的地方,派遣美國領事去外國,也許可以包括在邦聯條款第九條所規定的任命處理合眾國一般業務所需的一切文官的權力之內。但是允許領事進入以前條約並無規定的合眾國境內,似乎什麼地方都沒有作此考慮。補充這個遺漏,是制憲會議對他們以前的藍本加以改進的一個較小的例子。但是當規定的細節有助於預防逐漸的、未被察覺的篡權的必然性或借口時,這些規定細節就變得重要了。由於邦聯政府的缺點,國會表示出或不得已違犯其特許權力的一系列事例,會使那些不注意這個問題的人們大吃一驚,而且將是有利於新憲法的重要論據,新憲法對舊憲法的次要缺點和彰明較著的缺點似乎是同樣慎重對待的。    
  判決和懲罰公海上所犯的海盜罪、重罪以及違反國際法的罪行的權力,同樣適當地屬於全國政府,並且是對邦聯條款的更大的改進。這些條款並不包括違犯國際法案件的條文,因而讓任何輕率的成員有權使邦聯政府與外國鬧糾紛。聯邦條款中有關海盜罪和重罪問題上的規定,至多不過是建立法庭來審理這些罪行。給海盜罪下定義,也許可以毫無不便地留給國際法去處理,雖然其立法上的定義在大多數的國內法裡都能找到。公海上重罪的定義,顯然是必不可少的。重罪是意義含糊的術語,即使在英國的習慣法中也是如此,在該國的成文法中它也有各種不同的含意。但是無論該國或任何其他國家的習慣法或成文法,都不應該作為審判重罪的標準,除非事前通過立法使它成為自身的法律。這個術語的含意,正如某些州的法律所規定的那樣,是無法實行的,就像州的法律是一種不名譽而不合理的準則一樣。在任何兩個州里也並非完全相同,而且是隨著各州刑法的每次修正而變化的。因此,為了明確和一致起見,在這種情況下給重罪下定義的權力,在各個方面都是必要的和適當的。    
  對外貿易的管理,包括在對這個問題的若干見解中,業已充分討論,毋需在這裡再加證明,證明把它交給聯邦政府是適宜的了。    
  毫無疑問,大家都希望禁止輸入奴隸的權力不要推延到1808年才執行,寧可立刻執行。但是對全國政府的這個限制或者這整個條文的說法是不難說明的。應該把這點看作支持人道方面所達到的一個重大目標:二十年內,可以在這些州里永遠結束如此長久和如此響亮地譴責現代政策的野蠻蒙昧的那種貿易;而在此期間,將會遇到聯邦政府的許多阻礙,由聯邦大多數州作出禁止這種貿易的先例,並且在少數幾個繼續從事這種違背人道的貿易的各州的一致同意下,這種貿易也許會完全廢除的。如果在不幸的非洲人面前出現一種擺脫歐洲人壓迫的同樣前景,那對他們來說將是可喜的事情!    
  曾經有種種企圖把這個條款曲解為反對憲法的意見,說它一方面是對非法行為的罪惡的容忍,另一方面又是打算阻止從歐洲到美洲的自願和有益的移民。我提到這些曲解,並不是為了要給以答覆,因為它們不值得予以答覆,而是作為某些人認為適宜於用來反對擬議中的政府的方式和精神的實例。    
  包括在第三類內的權力,就是規定各州之間進行和睦而適當交往的權力。    
  這一類可以包括對各州權力的某些特殊限制以及司法部門的某些權力;但是前者要作為一個獨特的類別予以保留,後者將在我們論及政府的結構和組織時專門進行研究。我只打算對第三類所包括的其餘權力作一粗略的評述,即:管理某些州和印第安部落之間的貿易;鑄造貨幣,規定其價值和外幣的比價;規定對偽造合眾國通貨和證券的懲罰;規定度量衡標準;制定一致的歸化條例和破產法;規定用以證明各州的公法、案卷和司法程序的方式以及它們對其他各州所產生的影響;以及設立郵政局和修築郵路。    
  目前邦聯政府在管理某些成員之間的貿易的權力方面所存在的缺點,也包括在經驗已經清楚指出的那些州的缺點。對前幾篇論述這個問題的論文中所提出的證明和意見,還可以作這樣的補充:如果沒有這個附加條款,管理對外貿易這項重要權力將會是不完全的和無效的。這項權力的一個很重要的目的就是使進出口通過其他各州的那些州免交後者向它們徵收的不適當稅款。假使這些州可以隨意管理州際貿易,那麼一定可以預料,他們會在進出口貨物經過他們的管轄區域時,設法把稅款加在出口貨的製造者身上和進口貨的消費者身上。我們根據以往經驗可以確信,將來一定會進行策劃採用這種做法;根據這一點以及人類事務的常識,還可以確信,這樣會助長無休止的仇恨,不可能結束對公共安定的嚴重干擾。對那些不從情感或興趣出發看這個問題的人們來說,商業州想用任何方式從非商業州的鄰近各州徵收間接稅是不公平的,同樣也是失策的,因為這樣會促使遭受損失的一方出於憤怒和利益上的考慮而依靠不怎麼方便的外貿途徑。但是以擴大利益和長久利益為由的溫和的理智呼聲,在公共團體和個人面前,卻經常被急於滿足眼前的和過分的利益的貪慾的喧鬧聲所淹沒。    
  聯邦各州相互貿易的管理權力的必要性,業已用我國自己的例子和其他例子加以說明。在聯邦非常脆弱的瑞士,每一州都必須允許商品經過自己的轄區運到另一州去,而不得增加過境稅。日耳曼帝國有這樣一條法律:未經皇帝和國會同意,各州和諸侯不得徵收過橋、過河、過路稅或關稅。雖然在前面某一篇論文中的引文裡可看出,這種慣例如同該聯盟的許多其他例子一樣,並未依據法律,而且在那裡已經造成一些我們在這裡已經預料到的危害。在尼德蘭聯邦對其各成員的限制中,有一條是:未經全體同意,不得巧立對鄰州不利的關稅。    
  管理同印第安部落的貿易,不受邦聯條款中兩個限制的拘束是非常適當的,這些限制使條例含糊不清、自相矛盾。那裡的權力只約束不是任何一州成員的印第安人,並不約束任何一州在其本身範圍內違犯或破壞立法權。哪一類印第安人應該看作某一州的成員,至今尚未決定,並且是聯邦會議上經常糾纏不清和爭執不休的問題。同雖然不屬於某個州的成員,但卻居住在其立法權限之內的印第安人進行貿易,怎麼能由一種外來權力進行管理而不侵犯內部的立法權呢,這是完全不可理解的。這並不是邦聯條款輕率地力圖做到完全辦不到的事情的唯一例子;並不是輕率地力圖使聯邦的部分權力同各州的全部權力調和一致的唯一例子,並不是輕率地力圖通過去掉部分保留整體來顛倒一個數學原理的唯一例子。    
  在鑄造貨幣、規定幣值和外幣價值的權力方面,需要說明的一切是:憲法考慮到這最後一種情況,補充了邦聯條款中一項重要的遺漏。當前國會的權力僅限於管理自己的職權以內或各州職權以內所鑄造的貨幣。必須立即看到,擬議的通貨價值的統一,可能會由於各州的外幣管理規章不同而遭破壞。    
  偽造通貨和公債,當然要由保障兩者價值的權力來懲罰。    
  度量衡的管理,是從邦聯條款中轉移過來的,所根據的理由和上述管理貨幣權力的理由是一樣的。    
  歸化條例的不一致,早就被指出是我們制度的一個錯誤,並且為一些錯綜複雜的難題打下了基礎。邦聯條款第四條中宣佈:「這些州的每一州的自由居民(貧民、流浪者和在逃犯除外)有資格得到某些州的自由公民所享有的一切優待和轄免權;各州人民將在其他各州享受貿易和通商的一切優惠」,等等。這裡有字句上的混淆,是值得注意的。為什麼條款中一部分用自由居民這個字眼,而另一部分卻用自由公民這個字眼,其它部分又用人民這個字眼。在「自由公民的一切優惠和轄免權」上再加「貿易和通商的一切權利」這究竟意味著什麼,是不易斷定的。然而,這種解釋似乎是難以避免的。那些被稱為一州的自由居民的人,雖然不是該州的公民,卻有資格在其他各州享有本州自由公民的一切權利;這就是說,享有比他們在自己州內享有的更大的權利。因此,某一州可以有權,或者不如說每一州根據需要,不僅把其他各州的公民的權利授予允許在該州內得到這些權利的任何人,而且還授予該州允許在其管轄範圍內成為居民的任何人。假如對將被承認的「居民」一詞的解釋僅限於公民的規定權利,那麼困難只能減少,而不能消除。各州仍將保留歸化其他各州居民的很不適當的權力。在某一個州里,居住一個短時期就能被確認公民的一切權利;而在另一個州里,就需要更重要的條件。因此,在另一州里,法律上無資格取得某些權利的外來居民,只因為以前曾在某一州里居住過,也許就能逃避其沒有資格的問題;這樣一來,一個州的法律在另一州的管轄範圍內竟荒謬地將至高無上的權力高於另一州的法律。我們全靠偶然的機會,至今在這個問題上才沒有遭到極其嚴重的困難。根據某些州的法律,有幾類被人討厭的外來居民被剝奪了權利,這不僅不符合公民權利,而且不符合居住的權利。如果這些人由於居住或其他原因根據另一州的法律取得了公民的資格,然後以這種資格在剝奪他們權利的州內維護其居住和公民的權利,那麼會產生什麼後果呢?不管法律上會有什麼結果,或許還會產生無法預防的、性質極其嚴重的其他後果。新憲法因此非常正確地對這些結果以及由於邦聯政府在這個問題上的缺點所產生的一切其他結果作了預防,採用的辦法是,授權全國政府制定適用於全合眾國的一致的歸化條例。    
  制定統一的破產法的權力,與貿易管理非常密切,並且能在訴訟當事人或其財產所在或移入別州的地方防止許許多多的欺詐行為,因此其便利之處似乎勿須再加以研究了。用普通法規定那種證明各州的公法、記錄和司法程序的方式,以及它們在其他各州所產生的效力的權力,是對邦聯條款中有關這一問題的條文所作的明顯而可貴的改進。後者的意義是極不明確的,在對它所作的任何解釋下也都無關重要。這裡規定的權力可以成為審判的極便利的工具,在鄰接各州的邊界線上尤其有利,在那裡應受裁判的動產可能在審判過程中的任何一個階段突然秘密轉入外州管轄的範圍之內。    
  修築郵路的權力,從各方面看來必然是一種有益無害的權力,通過適當的管理,或許可以為公眾造成極大的便利。凡是有助於促進各州之間交往的事情,沒有一件不是值得公眾關心的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十三篇 續前篇    
   (麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  第四類包括下列各種權力:    
  一、「對著作家與發明家的著作與發明,給以定期的專利權,以促進科學、技術發展」的權力。    
  這種權力的益處幾乎是沒有疑問的。作家的著作權在大不列顛已被確認為習慣法中的一項權利。有用的發明權,由於同樣理由,看來應屬於發明家。在這兩種情況中,公益與個人的要求完全吻合。各州不得對著作權或發明權擅自作出有效的規定,而大多數州根據國會提出通過的法律事先已經對這一點作出了決定。    
  二、「對於由某些州讓與,經國會接受,現為合眾國政府所在地的區域(其面積不超過十平方英里),無論在何種情況下,行使絕對立法權;對於經所在州議會同意而購置的、用以建造炮台、軍火庫、兵工廠、造船所,以及其他必要建築物的一切地方,也行使同樣的權力。」    
  對政府所在地行使全部權力,是不可或缺的需要,其本身就能證明這點。這是聯邦每個立法機關行使的一項權力,我可以說,也是全世界的每個議會根據其最高權力所行使的權力。如果沒有這種權力,不僅行政當局可能受到侮辱,其活動也會受到阻礙。但是,全國政府的成員州依靠政府所在的州來保護它們行使職權,可能給全國會議帶來畏懼或影響的污名,這對政府來說,同樣不光彩,對邦聯政府其他成員來說,也同樣是不會滿意的。這個理由之所以更加重要,是因為在政府駐地的逐步積累的共同改善,是一種太大的公眾抵押品,不能交到一個州的手裡,而且會對政府的遷移造成許多困難,以致進一步剝奪其必要的獨立。這個聯邦地區的範圍有充分限制,使各種反對性的嫉忌感到滿意。由於將地區劃作此用必須?讓與州的同意;由於該州無疑地會在契約中規定居住在該州的公民的權利和同意;由於居民會認為有充分的利益的動機而成為願意讓與的一方;由於他們將在對他們行使權力的政府的選舉中有發言權;由於必然會給他們一個他們自己選舉的、只為當地目的服務的市議會;由於州議會和讓與部分居民同意讓與的權力,將來自通過憲法的全州人民;因此所有想像得出的反對意見似乎都可以消除了。    
  管理全國政府所建立的炮台、軍火庫等的同樣權力,其必要性是同樣明顯的。在這些地方所花費的公款,存在那裡的公共財產,要求它們不受制於某一個州的權力。整個聯邦安全所繫的那些地方,在任何程度上要依賴聯邦的某一成員,也是不適當的。在這方面,通過要求有關各州對上述每一項建築物表示同意,一切異議和顧忌也就完全消除了。    
  三、「宣佈對叛逆罪的懲罰,但是凡因叛逆罪而被褫奪公權者,除本人在世時期外,概不得損害親屬產業繼承權,或沒收其財物。」    
  因為叛逆罪可能是背叛合眾國的罪,所以合眾國當局應該能夠懲罰它。但是因為新式的和虛構的叛逆罪是極端的派別——它們是自由政府的天然產物——通常用以彼此發洩仇恨的重要手段,所以,制憲會議非常謹慎地反對給這種特殊的危險築起防柵,就是把犯罪的定義寫進憲法,規定定罪所必要的證據,即使在懲罰罪行時,也要限制國會把罪行的後果擴大到犯罪者本人以外。    
  四、「接納新州加入聯邦,但不得在任何一州的管轄範圍內建立新州;凡未經有關各州的議會和國會的同意,概不得聯合兩州或更多的州或某些州的局部地區而建立新州。」    
  在邦聯條款中,沒有一條提及這個重要問題。加拿大有權參加合眾國的措施;而其他殖民地,這顯然是指其他英國殖民地而言,則必須由九個州斟酌決定。這個文件的編纂者似乎忽略了建立新州的可能。我們已經看到這個遺漏所造成的不便,以及它導使國會僭權的情形。因此,新制度已極其恰當地彌補了這個缺陷。未經聯邦政府和有關各州當局的同意不得建立新州的一般預防辦法,是同管理這類事務的原則相符的。未經某州同意不得將該州分割而建立新州的特別預防辦法,緩和了大州的猜忌,這和未經某些州的同意,不得將它們合併成為一個州的同樣的預防辦法一樣,也緩和了一些小州的猜忌。    
  五、「處理屬於合眾國領土或其他產業並制定與此有關的一切必要的規則與條例,其條件是:不得對本憲法作出有損合眾國或任何一州的權利的解釋。」    
  這是非常重要的一種權力,而且是必要的,理由同說明前一條款的正確性的理由相同。附加條件本來是適當的,而且由於眾所周知的關於西部領土的猜忌和疑問,或許變得必不可少了。    
  六、「保障聯邦內各州的共和政體;保護各州抵禦外侮,應立法機關或政府的請求(當州議會不能召集時)對付內亂。」    
  在一個以共和原則為基礎並由共和政體成員組成的邦聯裡,行使管理職務的政府顯然應該有權保衛此種制度,防止貴族式或君主式的改革。這樣一種聯合的性質越是密切,各成員對彼此的政治制度就越關心,堅持要在本質上保持結盟時的政體的權利也就越大。但是一種權利意味著一種矯正辦法;這種矯正辦法除了寫入憲法以外,還有什麼地方可以記載呢?已經發現,原則和政體不同的政府,對任何一種聯邦的適應,不如性質相似的政府。孟德斯鳩說:「因為德意志聯邦共和國包括一些從屬於不同諸侯的自由城和小州,經驗告訴我們,它比荷蘭和瑞士聯盟更加不完善。」他又說:「一俟馬其頓王在安菲替溫聯盟中取得地位,希臘就解體了。」在後一種情況下,毫無疑問,新邦聯的不相稱的力量和君主政體對這些事情各有自己的影響。可能有人會問,這樣一種預防辦法有什麼必要呢,它是否不會成為未經某些州的同意,就要改變州政府的口實呢。這些問題可以立即回答。如果不需要全國政府的干預,關於此類事情的條款只能是憲法中無害的多餘東西。但是誰說得上某些州的任性、某些大膽妄為的領袖的野心或外國的陰謀和影響會產生什麼樣的嘗試呢?對於第二個問題可以這樣回答:如果全國政府憑借憲法上的這種權力進行干預的話,它當然會行使這種權力。但是這種權力至多擴大到保證共和政體,這就要假定先要有一個要將被保證的政體。因此,只要各州使目前的共和政體繼續存在,它們就能得到聯邦憲法的保證。各州要想用其他共和政體來代替的時候,他們有權這樣做,並且有權要求聯邦對後者給予保證。對各州的唯一限制是,它們不能用反共和政體來代替共和政體。可以設想,這個限制不致於被看作令人不滿的事情。    
  抵禦外侮是每個社會的組成部分所應該做到的事情。這裡所說的範圍似乎是保護每一個州,不僅防禦外敵的侵犯,而且防止比其更加強大的鄰人的野心或存心復仇的圖謀。古今聯盟的歷史證明,聯盟的弱小成員不應該對這個條款的方針無動於衷。    
  加上「防止內亂」是同樣適當的。如上所述,即使在恰當地說並非隸屬於同一政府的瑞士各州里,也曾為此目的作出規定。該聯盟的歷史告訴我們,最民主的州和其他各州一樣,都是經常要求互助,而且獲得了幫助。我們中間最近發生的一次著名事件警告我們:應該對類似的事變作好準備。    
  乍看起來,作出如下假定似乎是不符合共和政體原理的:多數人沒有權利,或者少數人會有力量推翻一個政府,因而聯邦的干預是永遠不需要的,一干預就不妥當。但是在這種情況下,如同在多數其他情況下一樣,理論必須由實際教訓來證明。為了暴亂,一個州的多數人,尤其是一個小州的某個縣的多數人,或同一州的某個地區的多數人,為什麼不能同樣地非法結合起來呢?如果在後一種情況下,州當局應該保護地方長官,那末,在前一種情況下,聯邦當局就不應該支持州當局嗎?此外,各州憲法中有某些部分與聯邦憲法密切相關,以致對其中之一進行猛烈打擊不可能不同時傷害另一個。一個州內的叛亂很少會引起聯邦的干預,除非叛亂牽涉的人數與支持政府者成了一定的比例。在這些情況下,暴亂由最高當局加以鎮壓,要比讓多數人用頑強的流血鬥爭來維持他們的事業好得多。干預權的存在,通常能防止行使這種權力的必要。    
  在共和政體下,力量和權利果真必須都在同一方麼?難道人數較少的一方不可能在財源、軍事才能和經驗,或外國的秘密援助方面具有這樣的優勢,以致使它在訴諸武力方面也佔優勢麼?一個比較穩固的有利地位,是否會使這人數少的一方佔優勢,而不利於由於地位關係而很少能迅速集中使用其力量的人數較多的一方呢?再沒有什麼事情比在實驗真正力量時,可以用調查人口時那種通用的或決定一次選舉的規則來估計勝利的想法更加虛幻了!總之,由於外來居民的增加,由於冒險家或州憲法未承認其選舉權的那些人們的偶然匯合,公民的少數難道不會成為多數人麼?我並不注意某些州內很多的那種不幸居民,他們在正常管理的平靜的時期是人下人;我注意的是,那些在內亂時期表現出人情的特點,並為他們所聯合的某一方,優先提供力量的人。    
  在難於決定正義在哪一方的情況下,兩個短兵相接並且要把一個州加以分裂的狂熱派別,除了未受地區狂熱影響的聯邦各州代表以外,還能希望有什麼更好的仲裁人嗎?他們會把友情同法官的公正結合起來。如果所有自由政府都能享有這種矯正缺點的辦法,如果能為全人類的普遍和平作出同樣有效的計劃,那將是多麼可喜的事啊!    
  假使這樣問:一次蔓延到所有各州、在全部力量中佔優勢的暴亂,儘管沒有憲法上權利,應該用什麼方法加以糾正呢?回答一定是,因為這種情況不屬於人力挽救的範圍,所以可幸的是它不在人類可能挽救的範圍之內;這是聯邦憲法的一個最可取優點,它消除了一個沒有任何憲法能夠救治的災禍的危險。    
  在孟德斯鳩所列舉的聯邦共和國的優點中,有一個重要優點是:「如果在一個州內發生民變,其他各州能夠平息。如果弊病蔓延到某一部分,那些保持健全的部分就能把它剷除。」    
  七、「凡在本憲法通過以前欠下的債務和簽訂的契約,按照本憲法,概對合眾國有效,與在邦聯之下無異。」    
  這只能認為是一種宣告性的建議,寫入憲法的理由之一,可能是使合眾國的外國債權人感到滿意,他們對這樣的虛假原則並不陌生,即:人類社會政體的變更,具有解除其道義上責任的奇妙效果。    
  在對憲法提出的不多的批評中,已經指出,契約的效力是應該維護的,對合眾國有利的要維護,對合眾國不利的同樣要維護;而在通常表現很少批評的精神中,取消已經變成或誇大為一種反對國家權利的陰謀。可以把其他很少有人需要知道的事告訴發現這一點的人,由於契約在性質上是互惠的,因而一方維護其效力,必然包括對另一方的效力;又因為這一條款只是公告性的,在一種情況下建立的原則足以應付一切情況。可以進一步告訴他們,每部憲法應該將其預防辦法限於並非完全設想的危險;不管以前有沒有這條憲法上的宣言,政府敢於用這裡所譴責的口實來豁免屬於公眾的債款的真正危險是不存在的。    
  八、「準備修正案,由四分之三的州批准,惟有兩個州例外。」    
  不能不預料到,經驗會提出有用的修改。因此,必須為提出修改的方式作出規定。制憲會議提出的方式看來蓋有一切都很恰當的印記。此種方式既可防止使憲法極其容易地變化無常,又可防止使其已經發現的錯誤永遠存在的極端困難。    
  此外,這種方式在經驗能夠指出這一方面或那一方面的錯誤時,同樣能使全國政府和州政府改正錯誤。贊成在參議院裡有同等代表權這一例外,可能意味著保障各州剩餘的主權,這些主權是由於立法機關的某一部門的代表權原則的暗示而取得的,也許為特別喜歡那種平等的各州所堅持。另一個例外必然是由於產生它所保衛的特權的那些理由而獲得許可的。    
  九、「本憲法如?九州議會批准,即可在批准各州間成立。」這一條是不言而喻的。單是人民的明確權力,就能給予憲法應有的合法性。如果要求十三個州一致批准,就是使全體的重要利益受制於一個成員的反覆無常或腐敗。這樣會表示出制憲會議缺乏先見,我們切身的經驗會使它成為無法原諒的事情。    
  在這種情況下,出現了兩個非常微妙的問題:其一是,根據什麼原則,作為各州聯盟的莊嚴形式而存在的邦聯未經其成員的一致同意而被更換?其二是,批准憲法的九個或九個以上的州和未參加批准的其餘少數州之間存在著什麼關係?    
  只要想到這一情況的完全必要,想到自衛的重大原則,想到自然與自然之神的卓越法則——它宣稱一切政治制度的目的在於謀求社會的安全與幸福,而且所有這類制度必須為此目的而獻身,第一個問題就立刻可以得到回答。也許還能不超出盟約本身的原則範圍,就能找到答案。前面業已指出,在邦聯的缺點中,有一個缺點是:許多州的批准只不過是在立法上予以承認罷了。互惠的原則似乎要求它使其他各州的義務減少到同一標準。以立法權的常例為基礎的各獨立國之間的盟約,所能要求的效力不超過各締約國之間的盟約或條約。在條約問題上有一條既定原則:所有條款都是互為條件的;違犯任何一條就是對整個條約的破壞;任何一方違犯,就解除了對其他各方的約束,使它們有權在願意時宣告盟約被違犯和無效。如果不幸要引證這些微妙的真理來證明聯邦盟約的解除需各州同意是正當的,抱怨的一方難道不會覺得回答他們可能碰到的許多重大的違犯情況是一件困難工作麼?曾有一個時候,我們都有義務掩蓋這一節所揭示的思想。現在情況變了,同一動機所驅使的那一部分也隨之而改變了。    
  第二個問題也很微妙,由於它只是假設因此不必對它的似乎有希望的前景進行過於好奇的討論。這是必須讓它自行考慮的情況之一。總之,可以說,雖然在同意的州和不同意的州之間不可能存在政治關係,然而道義上的關係仍舊不會消除。一方和另一方的正義要求仍將有效,而且必須得到實現,人類權利在一切情況下必須得到充分的和互相的尊重;而對共同利益的考慮,尤其是對過去的可愛景象的回憶和迅速戰勝重新聯合的障礙的期待,希望最終能促使一方的穩健和另一方的謹慎。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十四篇 對若干州的權力的限制    
   (麥迪遜)原載1788年1月25日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  有利於聯邦權力的第五類條款對某些州的權力有下列限制:    
  一、「各州不得加入任何條約、同盟或聯盟;不得頒發逮捕特許證和報復性拘捕證;不得鑄造錢幣,不得發行信用證券,債務償付只許用金銀作為法定貨幣;不得通過褫奪公權的法案、溯及既往的法律或損害契約義務的法律;不得封賜任何爵位。」    
  禁止加入條約、同盟和聯盟是現行邦聯條款的一部分,而且由於毋需說明的理由,而被錄入新憲法。禁止頒發逮捕特許證是舊制度中的另一部分,但在新制度中多少有點擴充。    
  根據前者,各州在宣戰後可以頒發逮捕特許證;根據後者,在宣戰以前,在戰時都必須由合眾國政府頒發此種證件。由於下述好處,這個改變是完全合理的:其一是與外國打交道時能夠一致,其二是凡是行為要由國家負責的各州要對國家負直接責任。    
  要從各州收回的鑄造錢幣的權利,由邦聯政府交給了各州,除了規定成色和價值是國會的專有權以外,是作為一種與國會共同執掌的權力。在這種情況下,新條款也是對舊條款的一種改進。既然成色和價值決定於總的權力,各州有造幣權就只會增加許多費用浩大的造幣廠和使通貨的形狀和重量多樣化。後一種不便使本來授權給聯邦首腦去達到的目的無法達到;就前者可以防止把金銀交給中央造幣廠改鑄的不便來說,在總的權力下建立的地方造幣廠能同樣達到這個目的。    
  禁止信用證券的這一擴充,必然會使每個公民感到滿意,其程度是與每個人的正義感及其對共同繁榮的真正源泉的理解成正比的。自從和平時期以來,美國由於紙幣對人與人之間的必要信任、對公眾會議的必要信任、對人們的勤勉和道德,以及對共和政府的性質等等方面所造成的有害影響而遭受的損失,對各州造成了應由此項輕率措施負責的極大的過失;它一定會長時期令人不滿,或者不如說是一種罪孽的積累,要不是在正義祭合上自願犧牲用以達到此項目的的權力,就無法贖罪。除了這些有說服力的理由以外,還可以指出,說明各州不得具有管理貨幣權力的那些理由,同樣有力地證明各州不得隨意用紙幣來代替硬幣。如果每一州有權規定硬幣的價值,就會有象各州數目那樣多的各種通貨,這樣就會阻礙各州之間的交往。將對幣值作出追溯既往的變換,其他各州的公民會因而遭受損失,引起各州之間的仇恨。外國的老百姓可能由於同一原因而受到損失,聯邦會因一個成員的輕率而名譽掃地和遭到麻煩。各州發行紙幣權隨之產生的種種弊害,均不亞於鑄造金幣或銀幣。各州以金銀以外的東西來償還債務的權力,也被撤銷了,其原則和發行紙幣相同。    
  褫奪公權的法案,溯及既往的法律和損害契約義務的法律,違反了民約的首要原則和每一項健全的立法原則。前兩者業已在某些州憲法的前言中明確加以禁止,所有這些均為這些基本憲章的精神和目的所不容。然而我們自己的經驗教導我們,必須對這些危險進一步加以預防。因此,制憲會議非常適當地加上了這個有利於個人安全和私人權力的憲法保障。如果他們這樣做時並未真實地考慮到選民的真正感情和不容懷疑的利益,那我就大為上當了。嚴肅的美國人民對指導議會的朝三暮四的政策感到擔憂。他們遺憾而憤慨地看到,影響私人權利的突然變化和立法上的干涉,成了有勢力而大膽妄為的投機家手中的專利事業,和社會上比較勤奮而消息不靈通的那一部分人的圈套。他們也看到,一次立法上的干涉只不過是重複干涉的第一個環節,以後的干涉是由於前一次干涉的結果自然造成的。因此,他們非常正確地斷定,需要某種徹底的改革,這種改革將會排除在公共措施方面的投機,喚起普遍的慎重和勤奮,使社會事物按照常規進行。禁止賜予任何爵位,是從邦聯條款中原來的,不需要再加說明。    
  二、「各州未經國會同意不得對進出口商品徵收任何進口稅或關稅,除非此種課稅為執行檢查法所絕對需要。任何一州對進出口商品所課的關稅和進口稅,其淨收入應歸合眾國國庫使用,而此類徵稅的法律得由國會修正和監督。各州未經國會同意不得徵收任何噸位稅,不得在平時擁有軍隊或軍艦,不得與另一州或某一外國訂立任何協定或盟約;除非真正受到侵犯,或遇到刻不容緩的緊急危機,均不得從事戰爭。」    
  限制各州對進出口商品的權力,是證明貿易必須由聯邦會議管理的一切論據所堅持的。因此,在這個問題上只需說明如下一點:所加限制的方式看來要鄭重考慮,既要使各州有便利其對進出口商品的合理決定權,又要使合眾國對濫用這個決定權加以合理的限制。這一條的其他細節所持的理由,要末非常清楚,要末已經充分發揮,可以略而不述。    
  第六類和最後一類包括某些藉以給予其他一切條款以效力的權力和條款。    
  一、其中第一條是,「為實施上述各種權力而制定一切必要與適當的法律的權力,以及經本憲法授予合眾國政府或政府某一部門或單位的其他一切權力。」    
  憲法中很少部分會遭到比對這一條更為激烈的攻擊了。然而在對它進行公正的研究時,沒有一部分是更加無懈可擊的。如果沒有這項實權,整部憲法將是一紙具文。因此,那些反對將這一條款作為憲法一部分的人,其用意只能是說條款的形式不適當。但是他們考慮過能用一種更好的形式來代替嗎?對這個問題,憲法可能採用四種其他方法。他們可以抄襲現行邦聯條款第二條,禁止行使任何未經明確授予的權力;他們可以設法從正面列舉「必要與適當的」這一籠統說法所包括的權力;他們可以設法從反面列舉那些權力,詳細說明籠統定義所未包括的權力;他們也可以對這個問題完全保持緘默,讓人們去解釋和推斷這些必要與適當的權力。    
  如果制憲會議採用第一種方法,即採用邦聯條款第二條,顯然新國會就會像以前的國會那樣繼續採取如下兩個辦法之一:或者把「明確」一詞解釋得極嚴,以致解除政府的全部實權,或者解釋得極寬,以致完全取消限制的力量。如果需要的話,很容易指出,邦聯條款所授予的重要權力,沒有一種不是多少借助於對原則的說明或原則的含意而由國會所執行的。由於在新制度下所授予的權力更為廣泛,管理新制度的政府會更加為難:要末無所事事背叛公眾利益,要末由於行使必不可少的和適當的、同時又是未曾明確授予的權力而違反憲法。    
  如果制憲會議試圖正面列舉實施其他權力所必需的和適當的權力,那麼就會涉及大量的與憲法有關的每個問題的法律,而且不僅要適應現有情況,還要適應將來可能發生的一切變化;因為每次重新運用一般權力時,特定權力作為達到一般權力的目的的手段,必然經常隨著該目的而變化,而且在目的始終如一的情況下,經常有正當的變化。    
  如果他們企圖列舉實施一般權力所不需要或不適當的某些權力或手段,這個任務至少也是不切實際的,並且會遭到進一步的反對:列舉項目中的每個缺點,會相當於正面授予的權力。    
  如果為了避免這種結果,他們企圖列舉一部分例外,而把其餘的籠統地稱之為「不必要的或不適當的」,那麼必然會發生所列舉的只包括少數例外的權力;而這些權力未必是可取的或可以容許的,因為列舉時當然要選擇最不必要或最不適當的,而且包括在其餘當中的不必要的和不適當的權力,就會比在沒有局部列舉的情況下更少地被強制排除在外。    
  如果憲法在這個問題上隻字不提,毫無疑問,其寓意必然是作為執行一般權力的必要手段的一切特別權力,會歸政府執掌。在法律上或理論上建立的原則,沒有一個比在需要目的的地方和授予手段的地方更加清楚了;在授予全權去做一件事的任何地方,進行此事所需的每種特別權力也就包括在內了。因此,如果制憲會議採取最後這種方法,現在對其計劃提出的每個反對意見表面上仍舊會講得通的,而且還會造成一種真正的不便,那就是並沒有消除在緊急情況下可能用來使聯邦主要權力成為疑問的口實。    
  如果有人問:假使國會把憲法的這一部分作出錯誤解釋,而且行使根據憲法的真正意義並非認為正當的權力,結果會怎麼樣呢?我的答覆是:結果如同他們把授予他們的任何其他權力作出錯誤解釋或加以擴大一樣;如同將一般權力削減為個別權力,而這些權力中的任何一種都會遭到違反一樣;總之,如同各州議會違反其各自的憲法權力一樣。首先,篡權的成功將取決於行政和司法部門,它們解釋法令並使之生效;最後必須從人民那裡取得矯正辦法,他們能通過選舉比較正直的代表來取消篡奪者的法令。事實是,用這個最後辦法來防備聯邦議會的違憲法令要比防備州議會的違憲法令更加可靠,理由很清楚,前者的每一條違憲法令將要侵犯後者的權利,這些議會隨時準備注意某種改變,向人民敲起警鐘,並且利用其地方勢力來更換聯邦代表。由於在州議會和注意前者行為的有關人民之間並無這樣的中間機構,所以違反州憲法多半不會受到注意,也不會得到糾正。    
  二、「本憲法和合眾國依此制定的法律,以及根據合眾國的權力而締結或將要締結的一切條約,皆為本國的最高法律;各州法官必須受其約束,而不問該州的憲法或法律是否與此相牴觸。」    
  憲法反對者的輕率熱情,誘使他們對憲法的這一部分進行攻擊,如果沒有這一部分,就是一種明顯的和帶有根本性的缺陷。為了充分理解這一點,我們只要暫時假定,由於保留了一條有利於州憲法的條款會使州憲法成為至高無上的東西。    
  首先,因為這些州憲法授予州議會以絕對的自主權,在現行邦聯條款未曾作為例外的一切情況下,新憲法中包括的一切權力,凡是超出邦聯列舉的那些權力的,都會被取消,新國會就要處於與其前任同樣沒有實力的狀態。    
  其次,由於某些州的憲法甚至並未明確而完全承認邦聯現有的權力,如果明確保留州憲法至高無上的權力,在這些州里就會使新憲法包含的每種權力成為問題。    
  第三,由於各州的憲法彼此大不相同,所以可能發生這樣的情況:對某些州來說同樣重要的一個條約或一種國家法律,會同某些州的憲法發生牴觸,而同另外一些州的憲法並不牴觸,結果在某些州里是有效的,在其他一些州里卻屬無效。    
  總之,全世界將初次看到一種以顛倒一切政府的基本原則為基礎的政府制度;全世界將看到整個社會的權力到處服從於各部分的權力;全世界將看到一隻頭腦聽從四肢指揮的怪物。    
  三、「參議員和眾議員、某些州議會的議員以及合眾國和各州的一切行政和司法官員,均須宣誓,或正式表明擁護本憲法。」    
  曾經有人問道:為什麼州長官必須支持聯邦憲法,而合眾國官員卻不必同樣宣誓支持州憲法呢?這個區別可歸因於幾個理由。我自己對於明確而帶有結論性的一種理由表示滿意。聯邦政府成員對州憲法的執行不起作用。相反,州政府的成員和官員對聯邦憲法的執行將起重要作用。在一切情況下,總統和參議院的選舉將決定於某些州的議會。    
  眾議院的選舉首先同樣決定於同一權力機關;並且可能永遠由各州官員根據法律來進行。    
  四、在使聯邦權力生效的條款中,可以加上那些屬於行政和司法部門的條款,但是因為這些條款要留在其他地方進行特別研究,我在這裡不再多講。    
  我們現在已經詳細檢查了新憲法授予聯邦政府的那些權力的所有條款,並且得出的無可否認的結論是:沒有任何部分的權力是實現聯邦的必要目標所不需要或不適當的。因此,是否授予所有這些權力的問題,成了另一個問題。這就是,是否要建立一個能應付聯邦危機的政府,或者換句話說,聯邦本身是否要維持下去。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十五篇 考察所謂聯邦權力對各州政府的威脅    
   (麥迪遜)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  由於已經指出移交給聯邦政府的權力沒有一種是不需要或不適當的,所以我們要研究的下一個問題是:所有這些權力對留給某些州的那部分權限是否是一種威脅。    
  反對制憲會議計劃的人,不去首先考慮為達到聯邦政府的目的絕對需要多少權力,卻費盡心機研究擬議中的那種權力對各州政府可能產生的後果這一次要問題。但是假如聯邦如前所述那樣,對美國人民防禦外侮是必不可少的,假如聯邦對防止各州之間的爭執和戰爭是必不可少的,假如聯邦對於防止危害各州自由幸福的激烈而難以忍受的黨爭以及防止必然逐漸毒害自由幸福源泉的那些軍事建制是必不可少的,一言以蔽之:假如聯邦對美國人民的幸福是必不可少的,那麼,唯一能達到聯邦目的的一個政府,竟然被說成可能貶低各州政府的重要作用而遭到反對,豈非荒謬絕倫?難道實現美國革命,成立美國邦聯,流盡千百萬人的寶貴鮮血,不惜犧牲千百萬人用血汗掙得的資財,不是為了美國人民可以享受和平、自由和安全,而是為了各州政府、各地方機構可以享有某種程度的權力而且利用某些主權的尊嚴和標誌把自己篇裝飾一番嗎?我們曾聽說過舊世界的邪惡教條:人民為國王,而不是國王為人民。在新世界裡是否要以另一形式恢復人民的真正幸福要為不同政治制度的見解而犧牲這一問樣的教條呢?如果政治家們認為我們忘記了全體人民的公益和真正幸福是應該追求的最高目標,認為我們忘記了任何政體除了可以適於達到這個目標以外,並無其他價值,那麼這種看法是為時過早了。如果制憲會議的計劃不利於公眾幸福,我就主張否決此項計劃。如果聯邦本身不符合公眾幸福,我就贊成廢除聯邦。同樣,就各州的主權不能符合人民的幸福來說,每個善良公民必然會贊成,讓前者為後者犧牲。前面業已指出必需作出多大犧牲。我們現在面臨的問題是,尚未犧牲的殘餘將會受到多大威脅。    
  在這些論文中曾涉及一些重要想法,這就是不贊成聯邦政府的活動將逐漸證明是州政府的致命傷。我越是細想這個問題,就越加充分相信,很可能是後者的優勢打破平衡,而不是前者。    
  我們已經看到,在古今聯盟的所有實例中,各成員常常表現出奪取全國政府權力的最強烈傾向,而全國政府對於防止這些侵犯無能為力。這些例子中的大多數例子,其政體雖然與我們所研究的政體大不相同,以致大大減弱從前者的命運中所得出的關於後者的任何推論,然而由於根據新憲法各州將保留很大一部分主動權,所以也不應該把這種推論全然置之不顧。在亞該亞同盟中,同盟首腦或許有某種程度的權力,它非常近似制憲會議所設計的政府。呂西亞同盟,以其原則和政體是繼承而來的而論,必然更加近似此種政府。然而歷史並未告訴我們,兩者中任何一個都未變成或趨向於變成一個鞏固的政府。相反,我們知道其中之一的滅亡是由於同盟的權力不能防止下屬權力的紛爭和最後的分裂。這些事例所以更加值得我們注意,是因為使各組成部分聯合在一起的外在原因要比在我們的情況下多得多,而且力量也大得多;因此內部只要有比較薄弱的韌帶就足以把各成員與其首腦聯繫起來,而且把各成員也互相聯繫起來。    
  在封建制度下,我們看到過同樣傾向的例證。儘管在每個例子中地方首長和人民之間缺乏適當的同情,然而在某些例子中國家元首和人民之間卻存在著同情,在權力的爭奪中,通常是地方首長佔優勢。如果沒有外來威脅加強了內部的融洽和從屬關係,特別是如果地方首長取得了人民的愛戴,那麼,現在歐洲一些大的王國就會擁有像以前封建貴族那麼多的獨立君主了。    
  州政府將會得到聯邦政府的好處,不論我們把它們進行比較時是否指一方對另一方的直接依賴,是否指各方的個人影響的大小,是否指授予它們各自的權力,是否指人民的袒護和可能的支持,是否指反對和破壞對方措施的意向和能力。    
  各州政府可以被認為是聯邦政府的重要組成部分;而聯邦政府對州政府的活動或組織來說,是一點也不重要的。如果沒有各州議會的參預,就根本不能選出合眾國總統。它們在一切情況下必須擔負起任命總統的主要責任,在大多數場合下也許是由他們自行決定這種任命。參議院將完全而絕對地由州議會選舉。即使眾議院,雖然由人民直接選出,也將在這樣一類人的極大影響下選出,他們對人民的影響使他們自己被選入州議會。因此,聯邦政府的各主要部門的存在,多少應歸功於州政府的支持,必然會對州政府有一種依賴感,從而很可能產生一種對它們過於恭順而不是過於傲慢的傾向。另一方面,州政府的各部門並不依靠聯邦政府的直接作用來獲得自己的任命,至於對聯邦政府成員的局部影響依賴畢竟也是很小的。    
  根據合眾國憲法僱用的人數,要比由各州僱用的人數少得多。因此個人對前者的影響,要比對後者的影響小。十三個或更多一些的州的立法、行政和司法部門的成員,三百多萬人民的治安官、民兵軍官、部長級司法官以及一切縣、市、鎮的公務員混在一起,他們特別熟悉每個階級和階層的人民,無論在人數和影響方面都大大超過聯邦制政府所僱用的各種行政人員。把十三個州的三大部門成員(治安官不包括在司法部門之內)與單一的聯邦政府的相應部門的成員加以比較;把三百萬人民的民兵軍官和可能範圍內的任何機構的海陸軍官加以比較,僅僅從這點來看,我們可以說各州佔有決定性的優勢。如果聯邦政府要有稅務員,各州政府也會有他們自己的稅務員。由於聯邦政府的稅務員主要將分佈在海岸線上,人數不會很多,而各州政府的稅務員將分佈在全國各地,並且人數很多,就這點來看,優勢也是在同一方面。邦聯政府固然擁有並且可以行使在各州徵收外稅內稅的權力,但是除非為了徵收附加稅,很可能不會使用此項權力;很可能讓各州預先自行徵稅以補足其定額;而在聯邦的直接權限下最後徵收這種稅款,通常是由根據規定由各州任命的官員徵收的。的確非常可能的是,在其他場合下,特別是在司法機構中,會賦予各州官員以聯邦的相應權力。然而,如果各徵收內稅的官員要在聯邦政府下任命,則全體官員的影響與各州大批官員的影響也是不能相比的。在一名聯邦稅務員所到的每個地區裡,至少會有三四十名以至更多的各種官員,他們當中有許多是有名望有影響的人物,他們會對州這一方產生影響。    
  新憲法授予聯邦政府的權力很少而且有明確的規定。各州政府所保留的權力很多但沒有明確的規定。前者行使的對象主要是對外方面的,如戰爭、和平、談判和外貿;徵稅權多半與最後一項有關。保留給各州的權力,將按一般的辦事程序擴充到同人民的生命、自由和財產,以及州的治安、改良和繁榮等方面有關的一切對像上。    
  聯邦政府的作用在戰爭和危險時期極為廣泛而且重要;州政府的作用在和平與安定時期則極為廣泛而重要。由於前者的時期同後者相比可能只佔一小部分,所以州政府就會在這方面比聯邦政府佔有另一種優勢。的確,聯邦的權力越是充分地致力於國防,有利於聯邦政府對州政府支配地位的危險景象就越少。    
  如果正確而公平地把新憲法加以研究,就可看出它所提出的改變主要不是給聯邦增添新權力,而是加強其原有的權力。貿易管理的確是項新權力,但是似乎是增添的權力,對此很少有人反對,也不會使人感到擔憂。關於戰爭與和平、軍隊和艦隊、談判和財政的權力,以及其他更重要的權力,完全根據邦聯條款授予目前的國會。新提出的改變並沒有擴大這些權力,它只不過是一種更加有效地行使這些權力的方式的代替品。關於徵稅的改變可認為是最為重要的事情;然而目前的國會有全權向各州要求無限制地提供國防和一般福利所需的錢財,如同未來的國會會向各個公民提出這類要求一樣。而後者將來對個人納稅定額的支付,不會比各州承擔更多的義務。如果各州毫不含糊地履行邦聯條款,或者盡可能通過成功地應用於個人身上的和平方法來實施邦聯條款,那麼,我們過去的經驗決不會贊成這樣的意見:州政府會失去其憲法權力,並且逐漸經歷一次全面的合併。認定會發生這樣的事情,就等於說:州政府的存在是同一切能達到聯邦主要目的的制度不相容的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十六篇 比較州政府和聯邦政府的影響    
   (麥迪遜)原載1788年1月29日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  在繼續討論前一篇論文的題目時,我要接下去研究在獲得人民的袒護和支持方面,究竟是聯邦政府佔優勢,還是州政府佔優勢。雖然兩種政府被任命的方式有所不同,我們必須考慮到它們實質上都是依靠合眾國全體公民的。我接受這種觀點,因為它重視前者,而證明則留在其它地方提出。聯邦政府和州政府事實上只不過是人民的不同代理人和接受委託的單位;它們具有不同的權力,旨在達到不同的目的。反對憲法的人在這個問題上的論據,似乎對人民完全視而不見,而且把這兩個不同機構不僅看作相互敵對,而且彼此在爭權時不受任何共同上級的管制。這裡必須向這些先生們指出他們的錯誤。必須告訴他們:首要的權力不管來自何處,只能歸於人民;不管兩種政府中的哪一個以犧牲對方來擴大其權力範圍,這不只取決於兩者的野心或處事方式的比較。實際上和形式上都要求,在每種情況下事情應該決定於他們共同的選民的情感和許可。    
  除了前次已經提出的那些理由以外,還有許多理由看來會使上述看法勿庸置疑:人民首要的和最自然的歸屬將是他們各自的州政府。有許多人期望在州政府中飛黃騰達。由於州政府的賜予,會有更多的職務和報酬。通過州政府的照管,人民的家庭的和個人的利益將會得到規定和考慮。人民將會更清楚而詳細地瞭解州政府的事務。大部分人民會與州政府成員建立個人相識和友誼的聯繫,建立家庭和黨派方面的聯繫,因此,可以預料,公眾最強烈地傾向在於州政府這一邊。    
  在這方面,經驗也告訴了我們同樣的情況。雖然聯邦政府到目前為止與一個希望在更好制度下的政府比較起來缺點很多,然而在戰爭中,特別是紙幣發行準備金信用卓著時,它無論在未來的什麼情況下,都會有它的巨大的積極性和重要性。聯邦政府也曾採取種種措施來保護一切珍貴的東西,而且取得一般人民所嚮往的一切東西。然而,事實必然是,在對早期國會的片刻熱情過去以後,人民重新把注意力和愛好轉向他們自己的政府;聯邦會議決不是眾望所歸的偶像;而反對擬議中擴大聯邦會議權力和重要性的人們的立場,就是通常希望把他們的政治影響建立在自己同胞的偏見之上的人們的立場。    
  因此,正如另一地方已經提過的那樣,如果人民將來對聯邦政府的偏袒勝於對州政府的偏袒,那末改變只能產生於那種一目瞭然和無可辯駁的證明,這種證明會克服以前的一切傾向。在那種情況下,也決不能阻止人民在他們認為最需要信任的地方表示他們的最大信任;但即使在那種情況下,州政府也沒有什麼值得擔憂的,因為聯邦權力就事物的本質而論,只有在一定範圍內才能很好地行使。    
  我打算把聯邦政府與州政府加以比較的其他幾點,是兩者各自可能有的抵制和破壞對方措施的傾向和能力。    
  事實已經證明,聯邦政府成員對州政府成員的依賴甚於後者對前者的依賴。還有,兩者所依賴的人民偏袒州政府甚於聯邦政府。就兩者相互的態度可能受這些原因的影響來說,州政府顯然處於優越地位。但是從一種明顯而非常重要的觀點來看,優勢也將屬於同一方。各成員通常總是懷著對各州的偏袒到聯邦政府中去,而很少會發生州政府的成員懷著對聯邦政府的偏袒到公共會議中去的情況。國會議員中的地區精神,必然比各州議會中的國家精神更加普遍。眾所周知,州議會所犯的錯誤中,有很大一部分是由於州議員為了他們所居住的縣或地區的各別意見而犧牲州的明顯的長遠利益。如果他們不充分擴大他們的政策,使其包括他們本州的集體福利,怎能設想他們會把聯邦的普遍繁榮以及聯邦政府的尊嚴和威望作為他們關心和協商的對象呢?由於同樣理由,州議會的成員不大會充分關心國家目標,聯邦議會的成員似乎會更加關心地方目標。各州之對於國家,正如縣和城鎮之對於各州那樣。從可能的效果來看,措施往往不是決定於國家的繁榮和幸福,而是決定於各州政府和人民的偏見、利益和所追求的目標。國會活動的精神總的說來有什麼特點?對議事錄的研討以及國會議員的坦白承認,會告訴我們,議員們經常扮演的角色與其說是公共利益的公正保護人,不如說是他們本州利益者的堅決維護者;如果曾經有一次為抬高聯邦政府而不適當地犧牲地方利益的情形,那麼由於不適當地注意各州的地方偏見、利益和觀點而使國家的重大利益遭到損害的情形就有百次之多。我並不想用這些回顧來暗示,新的聯邦政府不會採用比目前的政府所奉行的政策更加擴大的政策計劃;更不是說新聯邦政府的見解和州議會的一樣偏狹;只是說新聯邦政府將充分具有兩者的精神,既不致於侵犯各州的權利,也不致於侵犯各州政府的特權。各州政府侵佔聯邦政府的權力來加強其特權的動機,在議員當中決不會受到相應的有傾向性的壓制。    
  然而,如果說聯邦政府可能和州政府一樣打算把其權力擴張到應有的限度以外,州政府在擊敗這種侵犯的辦法方面仍然處於優越地位。如果某一州的一項法令,雖然不利於全國政府,在該州卻深得人心,而且也不是過於嚴重地違犯州官員的誓言,那末,它會按照當地的方法單獨依靠本州很快得到執行。聯邦政府的反對,或者聯邦官員的干涉,只會引起各方面對州的熱情,而這種弊病如果要防止或矯正的話,除非使用那些採用時往往有點勉強或困難的方法,是不能做到的。另一方面,如果聯邦政府有一個不正當的措施在某些州里不得人心(事實上往往如此或者甚至一個正當的措施有時也是如此),反對此項措施的方法是強有力的,並且可隨手而來。人民的憂慮,他們對於同聯邦官員合作的厭惡或拒絕、州行政官的愁眉苦臉、立法手段造成的困境(這是在這些情況下經常附帶發生的現象,而且反對在任何州里的不容忽視的困難),這一切在一個大州內會造成極其嚴重的阻礙,而在某些相鄰的州的意見恰巧出現一致的地方,會造成聯邦政府所不願碰到的障礙。    
  但是聯邦政府對州政府權力的過奢的侵犯,不只是引起一個州或少數州的反對。這種侵犯是引起普遍的驚慌的信號。每個州政府都會擁護共同的事業,開始互相通信,商量反抗計劃。一種精神會鼓動和指導全體。簡而言之,對聯邦束縛的恐懼,如同對外國束縛的恐懼一樣,會造成同樣的聯合。除非自動取消計劃中的革新,在一種場合下如同在另一種場合下一樣,都要訴諸武力。但是瘋狂到什麼程度能使聯邦政府採取這個極端呢?在與大不列顛的鬥爭中,帝國的一部分用來反對另一部分。人數較多的一方侵犯人數較少一方的權利。這種企圖是不合理和不明智的,但是想起來也不是完全虛幻的。但是在我們設想的情況下會是什麼樣的爭論呢?誰是爭論的雙方呢?少數幾個人民代表反對人民自己,或者不如說一批人民代表反對十三批人民代表,後者還有全體選民作為後盾。    
  預言州政府會垮台的人只留下一個口實,那就是虛妄地假定,聯邦政府可能為了野心勃勃的計劃而預先積累軍事力量。如果現在必須駁斥這種危險的真實性,則這些文章中包含的論據一定是近乎無的放矢。人民和各州在相當長的時期內會不斷選舉一些準備背叛他們的人,而叛徒在這整個時期裡會一致地、有系統地為了擴大軍事建制而從事某種固定計劃;各州政府和人民竟會沉默和忍耐地注視著暴風雨的集聚,並且繼續供給材料,直到暴風雨打落到他們的頭上;對每個人說來,以上這種情況一定更像是胡亂猜忌的夢幻,或者是偽裝熱情的錯誤誇張,而不像是真正愛國主義的嚴肅思考。這個假定雖有誇張,可是就這樣作吧!假定組織一支完全與國家資源相適應的正規軍,假定這支軍隊完全效忠於聯邦政府,那末要說州政府有人民站在一起就能抵禦危險仍舊不算過分。根據最好的計算,任何國家能夠負擔的常備軍的最大數目,不超過人口總數的百分之一,或者說能帶武器的人數的二十五分之一。在合眾國,這個比例不會產生一支二萬五千或三萬人以上的軍隊。一支近五十萬執有武器的民兵,由他們自己當中選出的人作統帥,為自己的共同自由而戰鬥,由他們所愛戴和信任的政府所組織和指揮,是會抵得住這支常備軍的。可能有人會懷疑:在這種情況下的民兵是否能被這樣一部分的正規軍隊所打敗,凡是最熟悉我國最近成功地抵抗英國軍隊的人,最贊成否定此種可能性了。除了美國人所具有的優於其他國家的武裝的優越性以外,那些受到人民愛戴、任命民兵軍官的下屬政府的存在,會成為野心冒險的障礙,這種障礙比任何政體的單一政府所能容許的更加難以克服。雖然歐洲某些王國的軍事建制盡量擴大到公共財源可以負擔的程度,但是政府仍然害怕把武器交給人民。難以肯定,人民單是依靠這種幫助就不能擺脫束縛。但是如果人民另外還擁有他們自己所選的地方政府,它們能集中全國的意志和指導全國的力量,並且由它們從民兵中任命靠攏這些政府和民兵的軍官,那末就可以最有把握地斷言,歐洲每個專制君主儘管有軍隊保護也會很快被推翻。我們不要侮辱自由而勇敢的美國公民,懷疑他們在維護自己真正擁有的權利方面不如專制權力下的賤民為把他們自己的權利從壓迫者手中拯救出來的作為吧!我們還是不要再侮辱他們,猜想他們竟然會把自己變成盲目而溫順地服從一長串預先造成的陰險措施的試驗品吧!    
  本題目的論據可以歸納為一個非常簡明的形式,使之一目瞭然。要末聯邦政府的組織方式會使它充分依賴人民,要末不是這樣。在第一個假定下,那種依賴會約束聯邦政府不去制定不利於自己選民的計劃。在另一個假定下,聯邦政府將得不到人民的信任,它的篡權計劃會容易地被人民支持的州政府擊敗。    
  在總結這篇以及前一篇論文所述的理由時,它們似乎等於一個最有力的證明,證明打算交付聯邦政府的權力對保留給各州的權力來說並不怎麼可怕,因為它是達到聯邦目的所必不可少的;它還證明,對一切猜想州政府會因而消滅的驚慌的最好解釋,必須歸因於製造這些猜想的人們的莫名其妙的恐懼。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十七篇 新政府的特殊結構及其各部門的權力的分配    
   (麥迪遜)原載1788年2月1日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  在論述新政府的一般形式以及分配給它的許多權力以後,我接下去研究這個政府的特殊結構以及這許多權力在其各個組成部分當中的分配情況。    
  一些較有名望的憲法反對者提出的主要反對意見之一是,認為憲法違反了立法、行政和司法部門應該分立這一政治原則。據說在聯邦政府的結構中似乎並未注意到這個有利於自由的重要預防辦法。這幾個權力部門以這樣的方式分配和混合起來,既破壞了一切形式上的平衡和美觀,又使大廈的某些主要部分由於其他部分的不相稱的重量而遭到破壞的危險。    
  的確,沒有任何政治上的真理比這個反對意見所依據的有更大的真正價值,或者更加明顯地帶有自由保衛者的權威色彩了。立法、行政和司法權置於同一人手中,不論是一個人、少數人或許多人,不論是世襲的、自己任命的或選舉的,均可公正地斷定是虐政。因此,如果聯邦憲法真的被指責為積累權力,或混合權力,或具有這樣一種積累的危險傾向,那就不需要再用其他論據來引起對這個制度的普遍反對了。然而我相信,每個人都會清楚,這種指責是得不到支持的,而它所依據的原則完全被誤解和誤用了。為了對這個重要問題形成正確的看法,不妨研究一下維護自由所需要的三大權力部門各自分立的意義。    
  在這個問題上,常常要求教和引證的先知是著名的孟德斯鳩。如果說他不是政治學上這個寶貴箴言的首創人,他的功勞至少也是最有效地揭示了並且引起了人們對這個箴言的注意。讓我們首先明確他在這個論點上的用意吧。    
  英國憲法之於孟德斯鳩,猶如荷馬之於敘事詩的啟蒙作者。由於後者認為這位不朽詩人的作品是產生敘事詩藝術的原則和規則的完美典範,並且用這個典範來判斷一切同類作品,所以這位偉大的政治評論家似乎把英國憲法當作標準,或用他自己的話說,是政治自由的一面鏡子,並且以基本原理的形式講述了該種制度的某些特有的原則。為了使我們肯定不致誤解他在這方面的意思,我們不妨回頭研究一下產生這個箴言的根源。    
  最粗略地看看英國憲法,我們必然看出立法、行政和司法部門決不是彼此完全分立的。行政長官是立法機關的一個主要部分。他有單獨與外國簽訂條約的特權,條約一旦簽訂,在某些限制下具有法令的力量。所有司法部門的成員都由他任命,並且在議會兩院的請求下可以由他撤消職務;當他願意與兩院協商時,他可以組成一個憲政會議。立法部門的某一單位也對行政長官組成一個大的憲政會議,因為在另一方面,這個會議是彈劾案中司法權的唯一受托者,而且在所有其他案件中也被授予最高上訴權。此外,法官和立法部門有著密切的聯繫,時常出席和參加其審議,雖然不准參加立法方面的投票。    
  從孟德斯鳩所遵循的這些事實,可以清楚地作出推論:當他說:「當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手,」或者說「司法權如果不同立法權和行政權分立,自由就不存在了。」他說這些話時,他的意思並不是說這些部門不應部分參與或支配彼此的行動。他的意思就像他所說的那樣,尤其象用他心目中的事例作出更明確的說明那樣,只能是在一個部門的全部權力由掌握另一部門的全部權力的同一些人行使的地方,自由憲法的基本原則就會遭到破壞。如果執掌全部行政權的國王,也握有全部立法權,或最高司法權;或者說如果整個立法機關擁有最高司法權或最高行政權,則他所研究的憲法就是這種情形。這無論如何不是那種憲法的弊病。掌有全部行政權的長官,雖然他能否決每一條法律,但是自己不能制定法律;也不能親自管理司法,雖然他能任命司法管理人。法官不能行使行政權,雖然他們是行政系統的分支;也不能執行任何立法職務,雖然立法會議可以同他們進行商量。整個立法機關不能執行司法法令,雖然通過兩院的聯合法案,可以將法官撤職,雖然某一院作為最後一著擁有司法權。此外,整個立法機關不能行使行政權,雖然某一院能任命最高行政長官,另一院在彈劾第三者時能審判行政部門的一切部屬,並給他們定罪。    
  孟德斯鳩的原理所依據的理論,進一步說明了他的意思。他說:「當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機構之手時,自由便不復存在了,因為人們會害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,並以暴虐的方式對他們行使這些法律。」此外,「如果司法權同立法權合而為一,公民的生命和自由將會遭到專斷的統治,因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一,法官會像壓迫者那樣橫行霸道。」這些理論中的某些部分在其他章節中已有比較充分的闡述,但這裡的說明雖然簡單,卻充分證實了我們對這大名鼎鼎作者的有名原則所陳述的意義。    
  如果我們查看某些州的憲法,我們會發現,儘管這個原理使用的是強調的、有時甚至是絕對的字句,但是這幾個權力部門卻沒有一個絕對分立的實例。新罕布什爾,其憲法是最後制訂的,似乎充分理解要避免這些部門的任何結合是不可能的和不方便的,它用下面一段話來說明這個原則:「立法權、行政權和司法權應該保持依據一個自由政府的性質所容許的那樣的獨立和彼此分立;或者象同那個把整個憲法組織連成一個團結和睦的不可分解的紐帶的聯繫鏈條相一致的彼此分立。」該州的憲法因此在某些方面把這幾個部門結合在一起了。作為立法部一個分支的參議院,也是審判彈劾案件的一個法庭。總統是行政部門的首腦,也是參議院的議長;除了在一切情況下有平等投票權以外,在贊成票與反對票相等時,他可以投決定性的一票。行政首腦本人每年由立法部門選舉,行政會議每年由同一部門從其成員中選出。州的一些官員也由立法機關任命。司法部門的成員由行政部門任命。    
  馬薩諸塞州的憲法在表達這種自由的基本條款中提出了一個充分的、然而是不怎麼明顯的告誡。該州憲法聲明:「立法部門決不能行使行政權和司法權,或兩者當中的任何一種;行政部門決不能行使立法權和司法權,或兩者當中的任何一種。」這個聲明與孟德斯鳩的原則完全一致,正如它所解釋的那樣,這個原則沒有任何一點遭到了制憲會議計劃的破壞。它至多不過是禁止所有部門中任何一個部門行使另一部門的權力。在聲明後面的州憲法中,容許權力有部分的混合。行政長官對立法部門有否決權,作為立法機關一部分的參議院,則是彈劾行政和司法部門成員的法庭。此外,司法部門的成員是由行政部門任命,在兩個立法機構的請求下可由行政部門撤職。最後,某些政府官員每年是由立法部門任命的。由於任命官職,尤其是行政官職,在性質上是一種行政職能,憲法制定人至少在這最後一點上違反了他們自己制定的規則。    
  我不講羅得島和康涅狄格的憲法,因為這些憲法是在革命以前,甚至是在進行研究的原則成為政治上注意的對象以前制定的。    
  紐約州憲沒有關於這一問題的聲明,但是顯然在制定時曾注意到把不同部門不適當地混合起來的危險。儘管如此,該州憲法仍然給予行政長官一部分管理立法部門的權力,尤其是將同樣的管理權授予了司法部門;甚至把行政部門和司法部門結合起來行使這種管理權。在其任命會議中,立法部門成員與行政職權結合起來,共同任命行政官員和司法官員。該州審判彈劾案和糾正錯誤的法庭,包括立法機關的一部分和司法部門的主要成員。    
  新澤西的憲法,把政府的不同權力混合在一起,甚於前述的任何州憲。作為行政長官的州長是由立法機關任命的;他是州的平衡法院院長和推事,或者是二者的代理人,是最高法院的成員,立法機關的某一院的議長,有表決權。立法機關的這同一機構又起州長的行政會議作用,並且與州長一起組成上訴法院。司法部門成員由立法部門任命,可由立法部門的某一機構根據另一機構的彈劾撤銷其職務。    
  根據賓夕法尼亞的憲法,州長是行政部門的首腦,每年在立法部門的支配下投票選舉。州長和行政會議共同任命司法部門的成員,組成彈劾法庭審判所有行政官員和司法官員。最高法院法官和治安推事似乎也可由立法機關罷免。在某些案件中,赦免的執行權也委託給同一立法機關。行政會議的成員是全州的依據職權的治安推事。    
  在特拉華,首席行政官每年由立法機關選舉。立法機關的兩議長是行政部門的副長官。行政首長和其他六人(議會兩院各任命三人)組成最高上訴法院。他和立法部門一起,任命其他法官。在各州內,立法機關成員似乎同時又是治安推事;在這個州里,立法機關一院的成員都是依據職權的治安推事,也是行政會議的成員。行政部門的主要官員是由立法機關任命的;後者的一院組成彈劾法庭。所有官員都可以在立法機關的請求下被撤銷職務。    
  馬裡蘭用最絕對化的措辭來採取這個原則,宣稱政府的立法、行政和司法權應該永遠彼此分立。儘管如此,它的憲法卻使立法部門可以任命行政長官,行政部門可以任命司法部門成員。    
  弗吉尼亞在這個問題上的語句更是直截了當。它的憲法宣稱:「立法、行政和司法部門應當彼此分立,這樣任何部門既不能行使適當地屬於另一部門的權力,又不能使任何人同時行使一種以上的權力,除非縣法院的法官有資格進入州議會的任何一院。」然而我們所發現的不僅是這個關於下級法院成員的明確例外,而且是州長及其行政會議均可由立法機關任命;後者的兩個成員由立法部門每三年隨意更換;行政和司法部門的所有主要官職,都由同一立法部門任命 赦免的執行權,在某種情況下也授與立法部門。    
  北卡羅來納的憲法宣稱:「政府的立法、行政和最高司法權應該永遠彼此分立。」同時卻委託立法部門不僅任命州長,而且還任命行政部門和司法部的所有主要官員。    
  在南卡羅來納,憲法規定立法部門選任行政長官。憲法還讓立法部門任命司法部門成員,甚至包括治安推事和縣長;還可任命行政部門的官員,直到州的海軍上校和陸軍上尉。    
  佐治亞的憲法宣稱:「立法、行政和司法部門應該分立,使任何部門不得行使適當地屬於另一部門的權力,」我們卻發現行政部門的職位要由立法部門任命;赦免的執行權最後應由同一權力行使。甚至治安推事也由立法部門任命。    
  在列舉這些立法、行政和司法沒有完全分立的事例時,我希望自己不致被認為是擁護某些州政府的特殊結構的。我充分理解在這些州政府所例示的許多極好的原則中,它們帶有組成時的草率匆忙,尤其是缺乏經驗的明顯痕跡。顯而易見,在某些實例中,不同權力的大混合,甚至實際上得到鞏固,違反了正在考察的基本原則;但從來也沒有定出一條適當的規定,以便在實踐上保持理論上所述的分立。我們希望表明的是,對新憲法違反自由政府的神聖原理的指責,無論從該原理的創始人賦予原理的真正意義來說,或者從美國迄今為止對此原理的理解來說,都是毫無道理的。這個有趣的問題,將在下一篇論文中繼續討論。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十八篇 這些部門的分立不應達到彼此沒有符合憲法的監督程度    
   (麥迪遜)原載1788年2月1日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  前一篇論文中曾經指出,那裡所研究的政治箴言,並不要求立法、行政和司法應該完全互不相關。下面我打算指出的是,除非這些部門的聯合和混合使各部門對其他部門都有法定的監督,該原理所要求的、對一個自由政府來說是不可或缺的那種分立程度,在實踐上永遠不能得到正式的維持。    
  各方面都同意,正當地屬於某一部門的權力,不應該完全由任何其他部門直接行使。同樣明顯的是,沒有一個部門在實施各自的權力時應該直接間接地對其他部門具有壓倒的影響。不能否認,權力具有一種侵犯性質,應該通過給它規定的限度在實際上加以限制。因此,在理論上區別了性質上是立法、行政或司法的幾類權力以後,下一個而且是最困難的工作是,給每種權力規定若干實際保證,以防止其他權力的侵犯。這種保證應該是些什麼,就是有待解決的一個重大問題。    
  準確地標出政府憲法中關於這些部門的界限,並且靠這一紙空文來反對權力的侵犯性,這是否就夠了呢?美國大多數(州)憲法的制定人主要依靠的似乎是這種預防措施。但是經驗使我們確信:對這種規定的效力是估計過高了;政府的力量軟弱部門必須要有某種更恰當的防備來對付力量更強的部門。立法部門到處擴充其活動範圍,把所有權力拖入它的猛烈的漩渦中。    
  我們共和國的創立人所表現的智慧,使他們有了這樣大的功勞,以致沒有什麼事比指出他們曾犯的錯誤更加令人不快了。然而,出於對真理的尊重使我們不得不指出,他們對於由世襲立法權所支持並加以鞏固的一個世襲地方長官的過於龐大和總攬一切的特權對自由造成的威脅,似乎從來不予注意。他們似乎從未想到來自立法上的篡奪危險,所有權力集中在同一些人手中,必然會造成像在行政篡奪威脅下的同樣暴政。    
  在多而廣泛的特權由世襲君主執掌的政府裡,行政部門非常恰當地被認為是危險的根源,並且受到對自由的熱心所應該引起的密切防備。在民主政體下,人民群眾親自行使立法職能,由於不能定期商量,取得一致措施,他們不斷面臨自己行政長官的野心陰謀,所以在某個有利的非常時刻,在同一個地方有突然出現虐政之慮。但是在代議制的共和政體下,行政長官的權力範圍和任期都有仔細的限制;立法權是由議會行使,它堅信本身的力量,因為被認為對人民有影響而得到鼓舞;它人數多得足以感到能激起多數人的一切情感,然而並不至多得不能用理智規定的方法去追求其情感的目標;人民應該沉溺提防和竭力戒備的,正是這個部門的冒險野心。    
  立法部門由於其他情況而在我們政府中獲得優越地位。其法定權力比較廣泛,同時又不易受到明確的限制,因此立法部門更容易用複雜而間接的措施掩蓋它對同等部門的侵犯。在立法機關中一個並非罕見的實在微妙的問題是:某一個措施的作用是否會擴展到立法範圍以外。另一方面,由於行政權限於比較狹小的範圍內,在性質上比較簡單,而司法權的界線又更其明確,所以這些部門中的任何一個的篡奪計劃,都會立刻暴露和招致失敗。這還不算,因為立法部門單獨有機會接近人民的錢袋,在某些憲法中,對於在其他部門任職者的金錢酬報有全部決定權,這在所有憲法中有極大影響,於是在其他部門造成一種依賴性,這就為立法部門對它們的侵犯提供更大的便利。    
  我曾求助我們自己的經驗來說明我在這個問題上所提出的真理。如果需要用特殊證明來證實這個經驗,那些證明是不勝枚舉的。我可以從每一個曾經參加或注意公共行政方針的公民當中找出證人。我可以從聯邦的每一個州的記錄和檔案中收集大量證明。但是我將引用兩個州的例子作為比較明確、同時又同樣令人滿意的證據,這個例子是由兩個無懈可擊的權威所證明的。    
  第一個是弗吉尼亞的例子,我們知道,該州在自己的憲法中明確宣稱三大部門不得互相混淆。擁護這個規定的權威是傑弗遜先生,他除了留意政府活動的其他優越條件以外,本人就是州長。為了充分說明他的經驗使他對此問題所產生的思想,必須從他的非常有趣的「弗吉尼亞州備忘錄第一百九十五頁」裡引證較長的一段話。「政府的一切權力——立法、行政和司法,均歸於立法機關。把這些權力集中在同一些人的手中,正是專制政體的定義。這些權力將由許多人行使,而不是由一個人行使,情況也不會有所緩和。一百七十三個專制君主一定會像一個君主一樣暴虐無道。凡是對此有所懷疑的人,不妨看看威尼斯共和國的情況!即使他們是由我們選舉,也不會有什麼益處。一個選舉的專制政體並不是我們爭取的政府;我們所爭取的政府不僅以自由的原則為基礎,而且其權力也要在地方行政長官的幾個機構中這樣劃分並保持平衡,以致沒有一種權力能超出其合法限度而不被其他權力有效地加以制止和限制。因此,通過政府法令的會議以這樣的根本原則為基礎的:立法、行政和司法部門應該分立,以致沒有一個人能同時行使其中一個以上部門的權力。但是在這幾種權力之間並未設有任何障壁。司法和行政成員的職務以及其中某些成員的繼續任職,均取決於立法機關。因此,如果立法機關執掌行政和司法權,似乎不致有反對意見;即使有,也不可能生效,因為在這種情況下他們可以使自己的行徑變成議會的法令形式,使其他各部門有義務服從。因此,他們在許多情況下具有應該留給司法部門討論的明確權利,在他們開會期間對行政部門的指揮,也成為司空見慣的了。」    
  我將要用作例子的另一州是賓夕法尼亞;另一個權威則是1783和1784年召開的監察官會議。這個機構的一部分責任,如憲法所指出的那樣,是「調查憲法的各部分是否未受違犯;政府的立法和行政部門是否執行了人民保護者的責任,是否掌握或行使了大於憲法授予它們的權力或憲法授予範圍以外的權力。」    
  會議在履行這個責任時,必須把立法和行政的作為與這兩個部門的法定權力進行比較;從列舉的事實以及雙方在會議上表示贊同的許多事實看來,在各種重要的事例中,憲法受到立法機關的明目張膽的違犯。    
  許多法律通過了,毫無必要地違犯了要求所有公共性質的議案應預先印發人民研究的規定,儘管這是憲法主要藉以預防立法部門的不適當法令的一種辦法。    
  立法機關違犯了憲法上規定的陪審官審訊制,並且執掌了憲法未曾授予的權力。    
  行政權力被篡奪。    
  憲法明確規定法官薪金必須固定,可是時常改變;屬於司法部門的案件,卻經常由立法部門審理和判決。    
  凡是想瞭解這幾個題目的若干細節的人,可參看已經出版的議事錄。可以發現,其中一些可歸咎於與戰爭有關的特殊情況,但是其中大部分可認為是組織不善的政府的自然產物。    
  還可以看到,行政部門經常違憲也並非無辜。然而,在這個問題上應該提到三種情況:第一,這些事例中大部分不是由於戰爭需要而直接產生,就是由於國會或總司令的建議。第二,在大多數其他事例中,它們不是?合立法部門的已經表明的意見,就是?合立法部門的已經周知的意見。第三,賓夕法尼亞的行政部門以其組成人數而不同於其他各州。在這方面,該州行政部門同立法會議的密切關係和行政會議的密切關係幾乎相等。由於不受個人對該部法令負責的約束,同時又從互為範例和共同影響中得到信任,未經公認的措施當然要比在由一個人或少數人管理的行政部門裡更能自由地冒險試行。    
  我從這些情況保證得出的結論是:僅只在書面上劃分各部門的法定範圍,不足以防止導致政府所有權力殘暴地集中在同一些人手中的那種侵犯。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第四十九篇 用召開會議向人民呼籲的方法來防止政府任何部門侵犯權力    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月5日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  前一篇論文中所引證的「弗吉尼亞備忘錄」的作者在那件珍貴作品中還附加了一個憲法草案,該草案是為了預計在1783年由議會為該州召開的制憲會議而準備的。草案和同一個人所寫的一切東西一樣,表示出與眾不同的思想,獨出心裁,全面而正確;更值得注意的是,它同樣表現出對共和政體的熱愛,對共和政體應該防止的危險傾向也有開明的見解。    
  他所提出的預防辦法之一,並且是似乎他最後依靠作為權力軟弱部門對付強者侵犯的屏障,這也許是他本人的獨創,由於這個辦法直接關係到我們目前研究的題目,所以不容忽視。    
  他的提議是:「每當政府三個部門中任何兩個各由其總人數三分之二同意,認為必須開會修正憲法或糾正違憲情況時,得為此召開會議。」    
  由於人民是權力的唯一合法泉源,政府各部門據以掌權的憲法來自人民,因此不僅在必須擴大、減少或重新確定政府權力,而且在任何部門侵犯其他部門的既定權力時,求助於同一原始權威似乎是完全符合共和政體的理論的。就一些部門的共同任務而論,它們是完全平等的,顯然沒有一個部門能自稱有規定它們彼此之間的權力範圍的專權或更高的權力;人民作為任務的委託人,能單獨說明任務的真正意義,並能強迫執行,如果不求助於人民,怎能防止強者的侵犯或糾正弱者的錯誤呢?    
  這個理論的確有極大力量,並且必須允許證明,通向人民為某些重大特殊事件作出決定的法定道路,應該保持暢通。但是出現了如此不能排除的異議:反對把關於求助人民的提議作為在一切情況下使各權力部門保持在法定範圍內的一種規定。    
  首先,這個規定並未達到兩個部門聯合起來反對第三個部門的情況。如果具有許多方法來影響其他部門的動機的立法機關,能把其他兩個部門中任何一個或將其三分之一的成員吸收到自己一邊,剩下的一個部門就不能從其補救辦法中得到什麼好處了。然而我不再詳論這個反對意見了,因為可能被認為與其說是反對原則本身,不如說是反對原則的變化。    
  其次,可能把如下這點認為是原則本身所固有的異議:由於每次求助於人民,就意味著政府具有某些缺點,經常求助人民,就會在很大程度上使政府失去時間所給予每件事物的尊敬,沒有那種尊敬,也許最英明、最自由的政府也不會具有必要的穩定。如果所有政府的確以輿論為根據,同樣真實的是,輿論在每個人身上的力量以及對個人行為的實際影響,主要決定於他認為持有同一意見的人數。人的理性,就像人的自身一樣,在獨處時是膽怯小心的,他的堅定和信心是同他聯合的人數成比例的。當加強輿論的例子不僅數目多而且又是年代久遠時、它們就會有加倍的效果而為人所知。在賢人的國家裡,這點可以不加考慮。開明的理性之聲會充分教育人們尊敬法律。但是賢人之國和柏拉圖所希望的賢人國王一樣,是盼不到的。在其他國家裡,最講道理的政府也不會認為公眾對它的偏護是多餘的有利。    
  由於過分關心公眾熱情而有破壞公眾安靜的危險,是反對把憲法問題經常提請全社會決定的更大反對意見。儘管對我們已建立的政體的修改獲得了成功,並且這給予美國人民的道德和智慧這麼大的光榮,但是必須承認,這個嘗試性質太不穩定,以致不便毫無必要地重複。我們應該想到,所有現存的憲法是在制止了最不利於秩序和協調的熱情的危險中制定的,是在人民熱烈信任其愛國領袖,從而消除了平常在重大的全國性問題上的意見不一致的情況下制定的,是在由於對舊政府的普遍仇恨和憤怒而產生的對新的相反政體的普遍熱情中制定的,是在沒有與將要作出的改變或將要改革的弊病有聯繫的黨派精神能在整個行動中發生影響的情況下制定的。我們通常一定期望置身其中的未來局面,不會對擔憂的危險提供任何相應的防禦。    
  但是最大的反對意見是,由於這種求助而可能作出的決定,並不符合保持政府在憲法上的平衡的目的。我們看到,共和政體的趨勢是靠犧牲其他部門來加強立法機關。因此,通常是行政和司法部門向人民請求公斷。但是,無論是哪一方面的請求,在審判時各方面是否都享有同樣的有利條件?我們不妨看看這些部門的不同情況。行政部門和司法部門的成員人數都很少,只有一小部分人民個別地認識他們。司法部門成員由於其任命的方式,以及其職務的性質和長期性,與人民那麼疏遠,以致不能受到他們的偏愛。行政部門人員通常是猜忌的對象,他們的管理工作往往易於受到損害,不得民心。另一方面,立法部門的成員很多,他們分佈和生活在一般人民中間。他們的血統關係、友誼關係和相互結識,在社會上最有勢力的那部分人當中,佔有很大比例。他們受公眾信任的性質意味著他們在人民當中有個人影響,而且他們是人民的權利和自由的更直接的可靠保護人。具有這些有利條件,幾乎不能設想,敵對的一方會有均等機會獲得有利結局。    
  但是立法部門不僅能最成功地向人民解釋自己的理由。他們還可能自己來做法官。把他們選入立法機關的同一種勢力,會把他們選進制憲會議。如果說並非所有情況都是如此,那麼在許多情況下或許是這樣的,而決定這些機構裡每件事情的領導人物肯定是如此。簡言之,制憲會議主要是由行為受到責難的部門的過去、現在或未來的成員組成的。因此他們是要由他們解決的每個問題的當事人。    
  然而,有時也會在很少不利於行政和司法部門的情況下請求公斷。立法部門的篡奪行為可能是如此明顯而突然,以致不容有任何偽裝。一幫強有力的人可能會偏袒其他部門。行政權可能由人民所特別愛戴的人執掌。在這樣的情況下,公眾的決斷很少為袒護立法部門的偏見所動搖。但仍舊不能期望此種公斷決定問題的真正是非曲直。公眾的決斷必然會與預先存在的黨派精神或由問題本身產生的黨派精神有聯繫,還會與社會上德高望重的人有聯繫。宣佈公斷的人正是同公斷有關的措施的代表人物者或反對者。因此,參加裁決的是公眾的情感而不是理智。但是只有公眾的理智應該控制和管理政府,情感應該由政府控制和調節。    
  我們在前一篇論文中看到,單是成文憲法中的聲明不足以把幾個部門限制在它們的合法權利範圍以內。從這一點看來,偶然求助人民既不是達到該目的的一個適當規定,也不是一個有效的規定。上述方案中所包括的性質不同的規定合適的程度如何,我沒有研究。其中有些規定無疑是以健全的政治原則為基礎的,而且所有的規定的擬定都是獨出心裁,無懈可擊。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十篇 定期向人民呼籲的研究    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月5日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  也許可以爭辯說:代替易遭反對的偶然請求人民公斷,定期的請求是防止和糾正違憲情況的適當而切實可行的辦法。    
  要注意,在審查這些辦法時,我限於通過把某些權力部門保持在自己應有的範圍內來實施憲法的能力,而不特別把它們當作修改憲法本身的規定。初看起來,定期向人民請求公斷是和出現特殊情況時請求公斷幾乎是同樣的不足取。如果時間間隔很短,將要檢查和糾正的措施將是近期的東西,並且會與傾向於損害和曲解偶然修正的結果的一切情況有聯繫。如果時間間隔長,同樣的說法可應用於一切最近的措施;而且按照其他措施的久遠程度,會有利於對它們作出公平的檢查,可是與這個有利條件分不開的某些不便,似乎把這點便利抵消了。首先,公眾責難的遠景,對於被目前動機的力量可能促成的越權行為是一種極其軟弱的束縛。    
  能否想像,包括一兩百成員的立法會議,對某個贊成的目標全力以赴,在追求這個目標時突破了憲法的束縛,這時這個會議難道考慮到十年、十五年或二十年以後他們的行為將受到檢察官的修正而把自己的事業半途而廢嗎?其次,在應用糾正的規定以前,那些弊病往往已經造成了有害的結果。最後,在情況並非如此的地方,那些弊病由來已久,根深蒂固,而且不易根除。    
  為了糾正不久以前的違憲情形,以及為了其他目的而修正憲法的計劃,曾經在一個州里真正地進行過試行。1783和1784年,在賓夕法尼亞召開的監察會議,像我們知道的那樣,是調查「憲法是否被違犯,立法部門和行政部門曾否互相侵犯」。有關政治上是非曲直的這個重大的新試驗,在某些觀點上是值得特別注意的。從其中某些觀點看來,這也許是在多少有點特殊的情況下所作的一次單一的試驗,可能被認為並不具有絕對的結論性質。但是就應用到正在研究的情況而言,這次試驗包括某些事實,我敢冒昧地說,是我所應用的論據的一個充分而令人滿意的說明。    
  第一,從組成會議的先生們的姓名看來,最積極的領導成員中至少有幾個原來就是州里原有各黨派的積極領導人物。    
  第二,看來會議中的同一些積極的領導成員,在檢查期間就是立法和行政部門的積極而有勢力的成員,甚至是檢驗憲法措施的贊成人或反對者。有兩個成員作過副州長,另外有幾個成員是前七年內的行政會議成員。他們當中有一人是同一時期內的立法會議議長,另外幾個人是同一時期內立法會議的著名成員。    
  第三,會議錄的每一頁證明,所有這些情況對他們審議問題時的心情所產生的影響。整個會議期間,全體與會成員分成固定而激烈的兩派。他們自己也承認這個事實,並且感到遺憾。如果不這樣,他們的會議錄的字面上也表示出同樣令人滿意的證明。在一切問題上,無論問題本身如何不重要或彼此無關,同樣的姓名會一成不變地出現在意見相反的兩個名單上。每個公平的評論家如果沒有錯誤的威脅,同時也不反映任何方面或任何方面的任何人的意見。可以推斷說:不幸的是,主宰他們的決定的必定是情感,而不是理智。當人們在各種不同的問題上冷靜而自由地運用理智時,他們必定會對其中幾個問題持不同意見。當他們被一種共同的情感所支配時,他們的意見如果可以這樣說的話,會是相同的。    
  第四,在某些情況下,這個機構的決定是否並未曲解為立法和行政部門規定的限制,反而在法定的地位內貶低並限制了這兩個單位,這一點至少是可疑的。    
  第五,我從來不知道,會議對憲法問題作出的決定,無論錯對,在改變以立法解釋為基礎的實踐上有過任何效果。    
  如果我沒有搞錯,甚至有一次是當時的立法機關否認了會議作出的解釋,並且在論戰中真正佔了上風。    
  因此,這個檢察機關通過其研究同時證明了弊病的存在,又通過實例證明了糾正是行不通的。這個結論是不能用下面辯解使之無效的:進行這種試驗的州是處於危機中,而且在此以前的很長時間內,被劇烈的黨爭搞得混亂不堪。是否可以假定,在未來任何連續七年的時間裡,該州將沒有黨派?是否可以假定,任何其他州在同樣的時間內或任何其他既定時間內也將沒有黨派?這樣的事既不能設想也不能寄以希望,因為消滅黨派必然有這樣的含意:要末普遍為公共安全擔心,要末完全消滅自由。    
  如果採取預防辦法,把一定時間內與政府有關的一切人員從人民選舉的、旨在改正政府以前的管理工作的議會中完全排除出去,這些困難也不能避免。此項重要任務可能移交給能力較差、其他各方面略勝一籌的人。雖然他們個人可能與管理無關,因而不是將被檢查的措施的直接代理人,但是他們可能包括在與這些措施有關的那些黨派中,並且是在那些黨派的贊助下當選的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十一篇 政府結構必須能使各部門之間有適當的控制和平衡    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月8日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  那末,我們到底應該採用什麼方法來切實保持憲法所規定的各部門之間的權力的必要劃分呢?能夠作出的唯一回答是,因為發現所有這些表面規定都嫌不夠,必須用下述辦法來彌補缺陷:這樣來設計政府的內部結構,使其某些組成部分可以由於相互關係成為各守本分的手段。我不想充分發揮這個重要的意見,只想大膽作些一般性論述,這或許會把這個意見搞得更清楚一些,並且使我們能對制憲會議所擬定的政府原則和結構作出比較正確的判斷。    
  為了要給政府分別行使不同權力奠定應有的基礎——在某種程度上都承認這對維護自由是必不可少的——顯然各部門應該有它自己的願望,因而應該這樣組織起來,使各部門的成員對其他部門成員的任命盡可能少起作用。如果嚴格遵守這條原則,那就要求所有行政、立法和司法的最高長官的任命,均應來自同一權力源泉——人民,儘管通過的途徑彼此並不相通。這樣一個組織各部門的計劃,實際上也許沒有想像那麼困難。然而,在執行時會有一些額外費用。所以必須容許與原則有些出入。特別是在組織司法部門時,嚴格堅持這條原則是不利的。第一,因為特殊資格在成員中是極其重要的,所以主要考慮的應該是選擇那種最能保證這些資格的挑選方式;第二,因為在該部門任職是終身的,所以必然很快消除對任命他們的權力的一切依賴思想。    
  同樣明顯的是,各部門的成員在他們的公職報酬方面應該盡可能少地依賴其他部門的成員。如果行政長官或法官在這方面並非不受立法機關約束,他們彼此之間的獨立只是有名無實而已。    
  但是防止把某些權力逐漸集中於同一部門的最可靠辦法,就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動。在這方面,如同其他各方面一樣,防禦規定必須與攻擊的危險相稱。野心必須用野心來對抗。人的利益必然是與當地的法定權利相聯繫。用這種種方法來控制政府的弊病,可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱,又是什麼呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使統治人,就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。    
  在組織一個人統治人的政府時,最大困難在於必須首先使政府能管理被統治者,然後再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但是經驗教導人們,必須有輔助性的預防措施。    
  用相反和敵對的關心來補足較好動機的缺陷,這個政策可以從人類公私事務的整個制度中探究。我們看到這一政策特別表現在一切下屬權力的分配中,那裡的一成不變的目的是按這樣的方式來劃分和安排某些公職的,以便彼此有所牽制——使各人的私人利益可以成為公眾權利的保護者。在分配州的最高權力中,再也沒有什麼東西比這些細心的發明更需要了。    
  但是不可能給予各部門以同等的自衛權。在共和政體中,立法權必然處於支配地位。補救這個不便的方法是把立法機關分為不同單位,並且用不同的選舉方式和不同的行動原則使它們在共同作用的性質以及對社會的共同依賴方面所容許的範圍內彼此盡可能少發生聯繫。用進一步的預防辦法來防止危險的侵犯也許是必要的。正如立法權的權力所要求的那樣,應當這樣來劃分,另一方面軟弱的行政部門可能要求把它加強。初看起來,對立法部門的絕對否定,是行政長官應該配備的天然防衛物,但是這一辦法既不完全可靠,單獨使用也是不夠的。在尋常情況下,也許不會以必要的堅定態度去運用;在特殊場合下,又可能會背信棄義地去濫用。使這種軟弱部門與強大部門中較弱的分支機構適當地結合起來,使後者可以支持前者的法定權利,同時也不至於過分脫離本部門的權利,這種辦法難道不能補足這一絕對否定的缺陷嗎?    
  假如這些意見所依據的原則就像我所相信的那樣,是正確的,而且把這些原則作為準則應用於某些州憲法和聯邦憲法,那末就會發現,如果聯邦憲法並不完全符合這些原則,州憲法就更加不能?得起這樣的考驗。    
  此外,還有兩種考慮特別適用於美國的聯邦制度,這種考慮把聯邦制度放在一種非常有趣的觀點中。    
  第一,在一個單一的共和國裡,人民交出的一切權力是交給一個政府執行的,而且把政府劃分為不同的部門以防篡奪。在美國的復合共和國裡,人民交出的權力首先分給兩種不同的政府,然後把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此,人民的權利就有了雙重保障。兩種政府將互相控制,同時各政府又自己控制自己。    
  第二,在共和國裡極其重要的是,不僅要保護社會防止統治者的壓迫,而且要保護一部分社會反對另一部分的不公。在不同階級的公民中必然存在著不同的利益。如果多數人由一種共同利益聯合起來,少數人的權利就沒有保障。只有兩個方法可防止這種弊病:其一是在不受多數人約束,也就是不受社會本身約束的團體中形成一種意願;其二是使社會中包括那麼許多各種不同的公民,使全體中多數人的不合理聯合即使不是辦不到,也是極不可能。第一個辦法在一切具有世襲的或自封的權力的政府中是很普遍的。這充其量不過是一個不可靠的預防辦法,因為一種不受社會約束的權力可以贊助少數人的合理利益,同樣也可以贊助多數人的不合理見解,也可能被用來反對兩者。第二個辦法可用美利堅聯邦共和國來作範例。它所有的權力將來自社會和從屬於社會,社會本身將分為如此之多的部分、利益集團和公民階級,以致個人或少數人的權利很少遭到由於多數人的利益結合而形成的威脅。在一個自由政府裡,保障民權一定要和保障宗教權利一樣。在前一種情況中,它包括各種各樣的利益,而後一種情況則包括各種各樣的教派。兩種情況下的保證程度,將決定於利益和教派的多少;也可認為,決定於國家的幅員和同一政府下所包括的人數。對這個問題的這種看法,必然會特別向共和政府的所有誠實而考慮周到的贊助者推薦一種適當的聯邦制度;因為這個看法表明,隨著聯邦的領土可能形成幾個範圍較小的邦聯或州,會使多數人便於結成壓迫他人的集團;在共和政體下對每個階級公民權利的最好保證就會削弱;因此政府某些部門的穩定和獨立(唯一的另一保證)必然會相應加強。正義是政府的目的。正義是人類社會的目的。無論過去或將來始終都要追求正義,直到獲得它為止,或者直到在追求中喪失了自由為止。在一個其體制使得強大的黨派能很容易聯合起來壓迫弱小黨派的社會裡,老實說,無政府狀態會像在未開化的野蠻狀態下一樣佔有優勢,在那裡弱者不能保護自己免遭強者的侵犯;因為在後一種情況下,就連強者也由於他們情況的不穩定而被迫受制於一個不僅能保護他們自己也能保護弱者的政府;所以在前一種情況下,更強大的黨派也會由於同樣動機而逐漸希望有一個能保護所有軟弱和強大黨派的政府。勿庸置疑,如果羅得島脫離邦聯,實行自治,在這樣狹?範圍內的民主政體下的權利沒有保障,就會由鬧派系的多數人的不斷壓迫表現出來,以致各派系不久就會要求某種完全不受人民約束的權力,因為黨爭的紊亂證明有此必要。在幅員廣大的美利堅合眾國裡,在它所包括的多種利益集團、黨派和教派中,整個社會的多數人聯合,除了根據正義和公益的原則以外,是很少會在其他原則下出現的。在大黨派的意願對小黨派的威脅較小的情況下,為前者作出如下保證的口實必然也就少了:把一個不受後者約束,換句話說,獨立於社會本身之外的意願帶入政府。儘管有相反的意見,肯定無疑而且也是同樣重要的是:倘若社會在一個實際範圍內,它越大,就越能充分實行自治。對共和主義來說可喜的是,通過對聯邦原則的合宜修正和混合,可以把實踐範圍擴充到極大的範圍。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十二篇 眾議院    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月8日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  根據以上四篇論文所作的比較籠統的探討,我接下去更詳細地審查政府的各個部分。我先從眾議院說起。    
  對政府這一部分首先要考慮的是關於選舉人和被選人的資格問題。    
  選舉人的資格是和大多數州的立法機關的選舉人的資格是一樣的。選舉權的定義被非常恰當地認為是共和政體的基本條款。因此,在憲法中給這項權利確定定義,是制憲會議的義務。鑒於上述理由,公然把它留給國會的臨時條例來決定是不適當的。把它提交州的立法去決定,由於同一理由也是不適當的;而且還有一個理由是:它會使聯邦政府的這個部門過於依靠應當單獨依靠人民的州政府。把各州的不同資格統一成為一致的規則,可能會使某些州感到不滿,同樣也會使制憲會議感到困難。因此,制憲會議制定的規定似乎是他們所能選擇的最好規定了。這一規定必然使每個州感到滿意,因為它符合業已確定的標準,或者可能由各州自行規定的標準。它對合眾國是安全的,因為是州憲法所定的,州政府不能加以改變,並且不必擔心各州人民會以剝奪聯邦憲法賦與他們的權利的方式來改變州憲法的這一部分。    
  被選人的資格,由於州憲法規定得不怎麼仔細和不怎麼適當,同時由於比較容易一致,所以制憲會議對這種資格作出了非常適當的考慮和規定。合眾國的眾議員必須年滿二十五歲,有七年的合眾國公民資格,在選舉時必須是他所代表的州的居民;在他任職期間不得在合眾國擔任公職。在這些合理的限制下,聯邦政府這一部分的大門是對各種有功勞的人開放的,不論是本國人或者是入籍的,不論老少貧富,不論任何特殊職業或宗教信仰。    
  被選眾議員的任期是這一部分所要研究的第二點。為了適當地決定這一條款,必須考慮兩個問題:第一,在這種情況下兩年一度的選舉是否安全;第二,這種選舉是否需要或有用。    
  第一,因為一般說來,政府與人民應有共同利益,這對自由是必不可少的,所以特別重要的是,考慮中的部分應該直接依賴人民,對人民有親密的同情。經常的選舉,無疑是有效地獲得這種依賴和同情的唯一方針。但是為此目的絕對需要何種程度的經常性,似乎不易作出確切估計,並且必須取決於與此有關的各種情況。我們不妨請教一下經驗,凡是能找到經驗時,總是應該遵循它的指導。    
  對於代替公民親自集會的代議制,古代國家至多也只有很不完全的理解,我們只能期望從近代得到有益的實例。即使這樣,為了避免過於模稜兩可和過於分散的研究,我們最好只限於研究少數幾個最有名的、與我們的特殊情況最為近似的例子。第一個適用這個特徵的是大不列顛的下院。英國憲法中關於這個部門的歷史,早在大憲章以前就是模糊不清,不能給我們任何教益。它的存在一直是政治考古學者的一個問題。後來的最早紀錄證明,議會只是每年開會一次;而不是每年選舉一次。即使這些一年一次的會議也多半由君主任意決定,以致在各種借口下皇家的野心往往千方百計地使議會出現長時期的和危險的中斷。為了改變這種不滿,查理二世統治時期有一條法令規定,議會中斷時間不得超過三年。威廉三世即位時,政府發生了一次變革,更加鄭重地討論了這個問題,宣佈議會必須經常開會,這是人民的基本權利之一。 按照同一朝代在數年後通過的另一條法令,查理二世時代「經常」一詞含意為三年時間,意思變得精確了,它明確規定新的議會應在上次議會結束以後三年內召開。最後一次從三年改為七年的變更,大家知道是本世紀初在警惕漢諾佛王朝繼任的情況下作出的。從這些事實可以看出,這個王國認為使議員受選民約束的選舉是必要的,次數最多也沒有超過三年一次。如果我們可以根據甚至七年一次的選舉所保留的那種自由的程度,以及議會制的所有其他錯誤成分來評論,我們就不能懷疑,從七年減為三年以及其他必要的改革,會把人民對議員的影響擴大到使我們相信,在聯邦制度下的二年一次的選舉,不可能危及眾議院對其選民的必要依賴。    
  愛爾蘭的選舉直到最近還是完全由君主自行管理,並且難得重複,除非新王即位,或發生某種其他意外事件。從喬治二世開始的議會,在他整個統治時期始終未變,大約持續了三十五年之久。議員對人民的唯一依賴,在於人民有權通過選舉新成員來補足偶然的空缺,遇到某些大事還可能進行一次新的普選。愛爾蘭議會維持其選民權利的能力,就這種傾向可能存在來說,由於君主對選民所思考的問題的控制而大受束縛。如果我沒有弄錯,這些束縛近來已經被打破了,八年一度的議會也已經成立了。這種局部改革會造成什麼結果,尚須進一步的體驗。從這點來看,愛爾蘭的例子對說明問題的幫助不大。就我們能從這個例子得出的任何結論而論,它必然是,如果該國人民能在所有這些不利條件下保持一點自由,那麼兩年一度選舉的有利條件就會使他們獲得決定於議員和他們自己之間應有聯繫的各種程度的自由。    
  讓我們把探討引向本國。這些州(當它們是大不列顛殖民地時)的例子引起了特殊注意,同時它們又是眾所周知的,以致勿須多講。至少在議會的一個部門裡,各州都確立了代議制的原則。但是選舉期限不同,從一年至七年不等。我們有任何理由根據革命以前人民議員的精神和行為作出推論說,兩年一度的選舉對公眾自由會造成威脅嗎?在鬥爭開始時,到處表現出來、並且消除了對獨立的種種障礙的精神,最充分地證明了到處都享有充分的自由,以致引起人們對自由價值的認識和適當擴大自由的熱情。這個意見不僅適用於當時選舉次數最多的殖民地,而且也適用於選舉次數最少的殖民地。弗吉尼亞是首先反抗大不列顛的議會篡奪的殖民地,也是首先用公共法令表示擁護獨立決定的殖民地。儘管如此,如果我沒有搞錯,弗吉尼亞在前政府下的選舉是七年一次。舉出這個例子,並不是作為某種優點的證明,因為那些情況下居於優先地位可能是偶然的,七年一次選舉依然沒有什麼優越性,因為與次數更多的選舉比較起來,這也是不足取的;但是這只不過是作為一個證明,而且我認為是一個非常重要的證明,那就是兩年一度的選舉不可能危及人民的自由。    
  回想下面三種情況,將不會稍稍加強從這些例子所得出的結論:第一,聯邦立法機關只會具有完全屬於英國議會的最高立法權的一部分;而且除了少數例外,那些權力是由殖民地議會和愛爾蘭立法機關行使的。一條很有根據的公認原則是:在沒有其他情況的影響下,權力越大,權力的期限應該越短;反之,權力越小,延長權力的期限就越安全。第二,在其它場合曾經指出,聯邦立法機關不僅和其他立法機關一樣,受到它對人民的依賴的約束,而且和其他立法機關有所不同的是,它還將受到某些附屬的立法機關的監督和管制。第三,聯邦政府的常設部門將具有誘使眾議院逃避對人民責任(如果他們要想這樣做)的手段,以及聯邦政府其他部門所具有的影響民眾部分的手段,兩者是不能比較的。因此,聯邦議員由於可以濫用的權力較少,一方面很少受到誘惑,另一方面會受到加倍的監視。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十三篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月12日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  也許這裡有人要向我提起一句俗語:「一年一度的選舉告終之時,就是暴政開始之日。」倘若如通常所說那樣,諺語一般都有理論依據這話是確實的,那麼同樣正確的是,諺語一旦成立,往往可以應用於理論所涉及不到的情況。我不需要從我們目前的事例以外去尋找證明。這句諺語所依據的理論是什麼呢?沒有人會使自己成為這樣的笑柄:說什麼太陽或季節和人類道德能夠忍受權力誘惑的時期之間存在著任何自然聯繫。對人類來說可喜的是,在這方面自由並不限於任何一點時間,而是存在於兩個極端之間,這些極端為文明社會由於不同情況和環境而需要的一切變化提供了充分的活動範圍。執政長官的選舉,如果認為合適,就像某些實際存在的事例那樣,可以每年一次,還可以每日一次,每星期一次,或每月一次,如果情況要求在一方面違背規則,為什麼不在另一方面也要求違背呢?我們注意一下我們中間為大多數州的立法機關所規定的選舉期限,就會發現在這方面的期限決不比選舉其他地方長官更加一致。在康涅狄格和羅得島,選期是半年一次。南卡羅來納以外的其他各州,是一年一次。在南卡羅來納是兩年一次——這是聯邦政府的建議。這裡最長和最短選期的差別是四比一;然而這也不容易說明,康涅狄格或羅得島比南卡羅來納治理得更好,或享有更多的合理自由;或者這兩個州的某一州在這些方面和由於這些原因同那些在選舉方面與兩者有別的其他各州有所區別。    
  在尋求這個原則的根據時,我只能找到一個,而且是完全不適合我們情況的根據。一部由人民制定、政府不能更改的憲法,和由政府制定、政府能夠更改的一種法律之間的重要區別,在美國是很好理解的,然而在其他任何國家似乎不大理解而且很少注意。最高立法權所在之處,可以設想也存在著改變政體的充分權力。甚至在政治自由和公民自由的原則討論得最多,和我們聽說憲法權利也最多的大不列顛,仍堅持議會的權力就立法條款的一般對像和憲法來說,都是至高無上和不受管束的。因此他們在某些情況下,通過立法法令確實更改了關於政府的某些最基本的條款。尤其是他們曾幾次更改選期;最後不僅用七年一度的選舉來代替三年一度的選舉,而且用同一法令使他們自己繼續執政四年,超過了人民選舉他們的任期。對這些危險做法的注意,引起了以經常選舉作為柱石的自由政府的愛好者的一種非常自然的驚覺,並且促使他們尋求某種方法來防禦自由所受到的威脅。在高於政府的憲法既不存在也不能獲得的地方,不會嘗試建立類似合眾國所制定的那種合乎憲法的預防措施。因此,必須尋求另外一種預防措施,而除了選擇和採用一段簡單和普通的時間作為衡量改革的危險、固定國民情感和聯合愛國力量的標準以外,在這種情況下還能容許有什麼更好的預防辦法嗎?適用於這個問題的最簡單和最普通的時間是一年;因此為了對不受限制的政府的逐漸改革樹立起某種障礙,以一種值得欽佩的熱情來灌輸的原則是,走向專制政治,可以從一年一度的選舉的固定時間作為開始的距離來計算的。但是有什麼必要把這個辦法應用到象聯邦政府那樣受到至高無上的憲法權力的限制的政府呢?或者有誰會借口說,在由這樣一部憲法嚴格規定兩年選舉一次的制度下的美國人民的自由,不會比其他任何國家的自由更有保障?而那些國家的選舉是一年一次,甚至次數更多,但是卻要服從於根據政府尋常權力作出的更改呢?    
  第二個要說明的問題是,兩年一次的選舉是否需要或者有用。由於幾個非常顯著的理由,給這個問題一個肯定的答覆是適當的。    
  一個人除正直的意圖和正確的判斷以外,對他要為之立法的問題不具有某種程度的知識,決不能成為一個合格的立法者。這種知識有一部分可以從各種公私職位的人員的情況中取得。另有一部分只能通過在需要利用這種知識的崗位上的實際經驗來獲得,至少是充分地獲得。因此,在所有這些情況下,任職期限應該與執行職務所需的實際知識相稱。我們知道,大多數州為許多立法部門規定的任職期限是一年。於是問題可以按這樣簡單的方式提出:兩年期限與聯邦立法所需知識的比例是否大於一年期限與州立法所需知識的比例?以這樣方式提出問題,令人想到應該作出的回答。    
  在各別州里,關於全州一律的、全體公民多少有點熟悉的現行法律的必要知識,以及關於小範圍內的該州的一般事務的必要知識,並不是十分錯綜複雜的,而且是各階層人民非常注意和時常談論的。合眾國的廣大舞台提供一種極其不同的佈景。法律決非千篇一律,各州都不相同;而聯邦的公共事務分佈在一個極其廣大的地區,同這些事務有關的地方事務也是千變萬化,除了中央會議以外,在任何其他地方都難以確切瞭解,全國各地的代表會把這些公共事務的消息帶到中央會議上。然而關於各州事務甚至法律的某些知識,應為各州議員所掌握。假如不熟悉各州在貿易、港口、習慣法和條例等方面的情況,怎能用統一的法律來適當地管理對外貿易呢?假如不瞭解各州在這些或那些方面的有關情況,怎能適當地管理各州之間的貿易呢?如果稅收不適合各州的稅法和當地情況,怎能合理而有效地徵稅呢?假如對各州彼此不同的許多內部情況沒有同樣的瞭解,怎能適當地規定統一的民兵條例呢?這些是聯邦立法的主要對象,而且最有力地提示,議員們應該獲得廣泛的知識。其他州內對象也會需要相當程度的有關知識。    
  的確,所有這些困難是會逐步地大為減少的。最困難的工作將是政府的正式成立和聯邦法典的初步制定。初稿的修改將一年比一年容易,並且會逐年減少。政府以往的議事錄會成為新議員的現成和正確的情況源泉。聯邦的事務會越來越成為一般公民所研究和討論的新奇對象。各州間公民之間的不斷交往,對於相互瞭解彼此的事務很有幫助,這也有助於他們的習慣和法律的普遍同化。但即使這樣減少困難,聯邦立法部門的事務就新奇和困難來說,必然繼續會超過一個州的立法事務,從而證明:被任命處理立法事務的人有一個較長的任期是正當的。    
  有一部分知識,是聯邦議員應該具有的,然而未曾提及,那就是外交事務。在管理我們自己的貿易時,他不僅應該熟悉合眾國和其他國家之間的條約,而且還要熟悉其他國家的貿易政策和法律。他不應該對國際法一無所知,因為作為國內立法的一個適當對像來說,它是服從於聯邦政府的。雖然眾議院並不直接參加對外談判和協商,然而由於公共事務的某些部分之間的必要聯繫,那些部門在通常的立法過程中經常值得注意,有時還要求特殊的法律制裁和合作。毫無疑問,這種知識一部分是可以在書本上獲得的,但是有些部分只能從公共的消息裡得到;而在立法機關實際服務期間對此問題切實予以注意,就會最有效地獲得這一切知識。    
  另外還有其它一些需要考慮的事情,這也許是次要的,但不是不值得注意的。許多眾議員必須長途跋涉,為此必需作出種種安排,對於勝任這項工作的人們來說,對於期限為一年的反對理由要比延長到兩年的反對理由還要得多。根據參加現國會的代表情況,是得不到有關這個問題的任何論證的。他們固然是一年選舉一次,但是立法會議把他們的再度當選幾乎認為是一種程序問題。人民選舉眾議員是不會受同一原則的支配的。    
  在所有這種會議裡,少數議員具有較高才能,他們通過多次當選,會成為長期的議員,會成為公共業務的真正專家,也許不會不願意利用那些有利條件。新議員的比例越大,大多數成員瞭解的情況越少,他們就越容易跌入為他們設下的陷阱。這種說法對於眾議院和參議院之間將會存在的關係,也決不是不適用的。    
  與我們經常選舉的便利同時存在的還有一個不便,即使在一年只舉行一次立法會議的大州里也是存在的:那就是假的選舉不能及時加以調查和取消,並使決定產生應有的效果。    
  如果能夠當選,不管採用什麼非法手段,非法議員當然會取得席位,而且一定會保持相當時間,來適應他的目的。因此極其有害地鼓勵了用非法手段達到非法當選目的。如果聯邦立法機關的選舉是一年一次,這種做法會極其嚴重地被濫用,尤其是在比較遙遠的各州。各議院必然會從議員的選舉資格和議員的當選等方面作出判斷;不管根據經驗提供什麼改進辦法來簡化和加速未決事件過程,在罷免一個不合法的議員以前,一年的大部分時間必然已經過去,以致這一事件的前景仍然是:對於通過不公平和非法手段來獲取議席的作法不能加以制止。    
  所有這些事實合起來,會使我們能肯定地說:兩年一度的選舉有助於公眾事業,就和我們看到這種選舉對人民的自由會是安全的一樣。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十四篇 各州眾議員的分配比例    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月12日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  我對眾議院的第二點看法,是關於某些州的眾議員的任命,那是要用決定直接稅的同一條規則來決定的。    
  各州的人數不得成為規定代表各州人民的眾議員的比例標準,這一點並無爭論。為安排稅收而建立同樣的規章,或許同樣不會有什麼異議,雖然在這種情況下,此項規章決不是根據同一原則建立的。在前一種情況下,規章可以理解為指人民的個人權利而言,規章與個人權利有著自然的和普遍的聯繫。在後一種情況下,它指的是財富的比例,它決不是衡量財富比例的精確尺度,而且在一般情況下,也是一個非常不適當的尺度。儘管這種應用於各州的有關財富和捐稅的規章並不完善,但是,它顯然還是現行規章中最無可非議的,它新近在美國獲得普遍批准,制憲會議是不會不贊成的。    
  也許有人會說,這一切是可以容許的;但是用人數作為計算眾議員數目的標準,或者把奴隸與自由民合在一起作為徵稅的比例,從這兩點是否可以推定,奴隸應該包括在議員的人數規則之內?奴隸被認為是財產,而不被認為是人。所以,應該把他們包括在以財產為依據的稅額估計之內,而排除在以人口調查來規定的代表權之外。就我所知,這就是表達無遺的反對意見。我將同樣坦率地發表與此相反的理由。    
  我們某一位南方同胞會說:「我們同意選舉眾議員同人更加直接有關、而徵稅則同財產更加直接有關這一原則,我們同意把這個區別應用到我們的奴隸問題上。但是我們必須否認這個事實:把奴隸僅僅看作財產,在任何情況下不把他們看作人。實際情況是,奴隸兼有這兩種特質:我們的法律在某些方面把他們當作人,在其他方面又把他們當作財產。他們被迫不是為自己而是為某一主人勞動,可以被一個主人賣給另一個主人,經常由於別人的變幻無常的意願而被限制自由和遭受體罰;由於這些原因,奴隸似乎被降低到人類之下,而歸入那些屬於財產這一合法名稱的無理性動物之中了。另一方面,由於奴隸的生命和肢體得到保護,不許任何人,甚至其勞動及自由的主人,加以傷害;同時奴隸本人如果傷害別人,也要受到懲罰;因此奴隸同樣顯然被法律認為是社會的一個成員,而不是無理性動物的一部分;是道德的行為者,而不只是一種財產。因此,聯邦憲法對我國的奴隸問題作出非常恰當的決定,把他們看作兼有人和財產的特性。實際上,這是他們的真正特性。這是他們生活在其治下的法律所給予他們的特性;不容否認,這些都是適當的標準;因為只是在法律已把黑人變成財產項目這一口實下,在計算人數方面才不給他們一席之地;應當承認,如果法律要恢復被剝奪的權利,就不能再拒絕給予黑人一份與其他居民相同的選舉權。    
  「這個問題可以用另一觀點來看。各方面都同意,人數是衡量財富和納稅的最好標準,因為這是選舉眾議員的唯一適當標準。如果制憲會議在計算選舉人數時把奴隸從居民名單上除去,而在核算稅率時又把他們列入名單,這樣,制憲會議算得上公正或前後一致麼?在增加負擔時,把奴隸多少當作人看待;而在給予便利時,則拒絕對他們同樣看待,能否合理地期望南方各州同意這樣的辦法嗎?那些責備南方各州把一部分人類同胞當作財產的野蠻政策的人,自己卻主張各州是它組成部分的政府,應該比他們所抱怨的法律更加徹底地考慮不人道地把這些不幸種族當作財產,對此,難道不會有人表示驚訝嗎?    
  「或許會有這樣的回答:任何有奴隸的州在計算代表時是不把奴隸包括在內的。他們自己既不投票,也不增加主人的投票數。那末,根據什麼原則應該把他們列入聯邦的計算的選民數字之內呢?憲法在這方面會求助於用作適當指導的法律,把他們完全排除在外。    
  「這個異議只用一種意見就可駁倒。新憲法的一個基本原則是,由於分派給各州的眾議員總人數是由聯邦規章根據居民總人數來決定的,所以決定各州被分配人數的權利要由各州所指定的這部分居民來行使。決定選舉權的資格在任何兩個州里或許並不相同。在某些州里差別很大。在每個州里,州憲法把某一部分居民的此項權利剝奪了,而這些人卻會包括在聯邦憲法藉以分派眾議員人數的人口調查之中。南方各州可能以此著眼反駁這種怨言,堅持說制憲會議所定原則要求各州對其居民的政策可以置之不顧;所以應該把奴隸作為居民按其總數包括在人口調查中,其方式應和按照其他各州政策不能享有全部公民權利的其他居民一樣。然而,可以從這個原則得益的人卻並未堅持嚴格遵循此項原則。他們所要求的一切是,在另一方面也應表示出同樣的中庸之道。不妨把奴隸問題當作一個特殊問題,因為事實上它是一個特殊問題。不妨共同採納憲法的妥協辦法,這個辦法把奴隸當作居民,但是把他們的地位降到自由居民的同等水平之下;這個辦法認為奴隸是佔人的五分之二的被剝奪的人。    
  「究竟可否根據另一理由來更迅速地為憲法的這一條款進行辯護呢?我們以前提出的看法是,代議制僅僅同人有關,與財產毫無關係。但這是一個正確的意見嗎?組織政府是為保護人,或者個人,但同樣也保護財產。因此,兩者都可認為應由擔負政府職責的人來代表。根據這個原則,在某些州內,尤其是紐約州,就特別指定政府的某一部門保護財產,因而政府是由社會上對政府的這個目標最感興趣的那部分人選舉的。在聯邦憲法中,這個方針並不佔主導地位。財產權和個人權利都交到同一些人的手裡。因此,在挑選這些人時,應該注意財產問題。    
  「為了另一個理由,聯邦立法機關給予各州人民的投票數,應該同各州的相當財富成某種比例。和個人不一樣,各州不會因財產上的優勢而相互發生影響。如果法律允許一個富裕的公民在選舉他的代表時只投一票,他從其幸運地位得來的尊崇和影響,往往會引導別人去投他所選擇的對象的票;通過這條覺察不出的渠道,財產權就轉移到了公眾選舉之中。一個州對其他各州就沒有這種影響。邦聯最富的一州沒有可能影響任何其他一州去選舉個別眾議員。大州和富州的眾議員除了他們人數較多這一點可能造成的有利條件以外,在聯邦立法機關裡也不會比其他各州眾議員佔有任何其他有利條件。因此,就他們的財富優勢和重要性能使他們合理地有權得到任何便利來說,是應該由佔優勢的選票取得的。在這方面,新憲法不僅與尼德蘭聯盟和諸如此類的聯盟大不相同,而且與目前的邦聯也大不相同。在尼德蘭聯盟一類的聯盟裡,聯邦決議的效力決定於組成聯盟各州隨後的自願性決議。因此,各州雖然在公共會議裡具有同等投票權,但是卻有與這些隨後的自願性決議的不同重要性相應的不同影響。根據新憲法,聯邦決議不必通過各州的干預就能生效。這些決議只取決於聯邦立法機關的多數票,因此每一票,不管來自大州或小州、富州或窮州、強州或弱州,將具有同樣的重要性和效力,正如由大小不同的縣或其他地區的議員在州議會裡的投票那樣,每一票具有完全相等的價值和效力;如果情況有任何不同,那與其說是與議員來自地區的大小有關,不如說是由於各議員的個人性格不同。」    
  這就是維護南方利益的人在這個問題上可能應用的理論。雖然這一理論在某些論點上有些牽強附會,然而整體說來,我必須承認,它使我完全滿足於制憲會議所定的選舉標準。    
  一方面,制定一種選舉和納稅的共同標準會產生極其有益的效果。由於國會所得到的準確的人口調查,如果不是決定於各州的合作,必然會在很大程度上決定於各州的安排,所以,極其重要的是,各州要認識到,要盡量少有增加或減少其人口總數的偏向。如果他們的代表份額是受這條規章管理的,他們就會有興趣多報人口。如果這條規章只決定他們分攤的稅額,相反的誘惑就會佔優勢。把這條規章擴大應用於兩個目的,各州就會有相互對立的利益,互相約束,互相平衡,從而產生必要的公平。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十五篇 眾議院的全部人數    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月15日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  眾議院應包括的人數,成為另一個非常有趣的觀點,根據這一觀點,可以對聯邦立法機關的這一部門加以研究。的確,在整整一部憲法裡,很少有任何條款由於其重要性和攻擊它的論據的明顯力量而值得予以更多的注意。對這條款的非難是:第一,那麼少的眾議員會是公眾利益的不可靠的受托人;第二,他們對許多選民的具體情況不會有適當的瞭解;第三,他們將從很少同情人民群眾的那個階級的公民中選出,而且其目的多半是依靠對多數人的壓迫而使少數人永遠向上爬;第四,最初人數已嫌不足,到後來會由於人口的增加和阻止眾議員相應增加的種種障礙而越來越不相稱。    
  總之,在這個問題上可以這樣講,再沒有一個政治問題比眾議院最適當的眾議員人數問題更不容易獲得明確的解決了;某些州的政策在任何一點上也從來沒有比這一點更不一致了,無論我們直接把各州的立法機關相互比較,或者考慮各個眾議員與其選民人數的比例,都是這樣。且不說最小的州與最大州之間的差別,例如特拉華,其人數最多的一個立法機構,只包括二十一名眾議員,而馬薩諸塞的眾議員人數達三、四百人;即使人口幾乎相等的各州之間也可看到極大的差別。賓夕法尼亞的眾議員人數不超過馬薩諸塞州的五分之一。紐約州人口與南卡羅來納州人口之比是六比五,眾議員人數只有後者的三分之一強。佐治亞和特拉華或羅得島之間也存在著同樣的懸殊。在賓夕法尼亞,眾議員與其選民的比例至多是一與四千或五千之比。在羅得島,兩者的比例至少是一比一千。根據佐治亞的憲法,比例可達到一與十個選民之比;並且必然遠遠超過任何其他州的比例。    
  另一個一般意見是,眾議員和人口的比例,在人口稠密的地方不應該和人口稀少的地方相同。如果弗吉尼亞的眾議員用羅得島的標準來規定,他們目前就會達到四、五百之多,二、三十年後,將達到一千。另一方面,賓夕法尼亞的比例如果應用到特拉華州,會把後者的眾議院人數減到七人至八人。再沒有把我們的政治估計建立在算術原則上這樣更不合理的事了。把一定的權力委託給六、七十人,可能比委託給六、七人更為適當。但是不能因此就說,六、七百人就相應地成為更好的受托。如果我們繼續假定六、七千人,整個理論就應該顛倒過來。事實是,在一切情況下,為了保障自由協商和討論的益處,以及防止人們為不適當目的而輕易地聯合起來,看來至少需要一定的數目;另一方面,為了是避免人數眾多造成的混亂和過激,人數也應該有個最大的限度。在所有人數眾多的議會裡,不管是由什麼人組成,感情必定會奪取理智的至高權威。如果每個雅典公民都是蘇格拉底,每次雅典議會都是烏合之眾。    
  這裡還需要想到適用於二年一度選舉情況的各種意見。由於同樣理由,國會的有限權力和各州議會的監督,證明選舉次數少於公共安全的需要是正確的;國會議員如果擁有全部立法權而且只受其他立法機關的一般約束,人數上就不需要很多。    
  我們心中有了這些總的概念以後,讓我們再來衡量一下反對擬議中的眾議院議員人數的那些意見。首先,反對意見說,把那麼多的權力委託給如此少的議員是不可靠的。    
  議會這個部門應包括的人數,在政府成立初期,將是六十五人。在三年內要調查全國戶口,屆時此數可以增加到每三萬居民一人;以後每十年重新調查戶口一次,根據上述限度,可以繼續增加。第一次調查戶口,按照每三萬居民一人的比例,可把眾議員人數至少增加到一百,這不會被認為是過高的估計。如果把黑人按五分之三的比例計算,合眾國的人口屆時(如果不是已經)可達三百萬是不會有什麼疑問的。二十五年以後,按照估計的人口增加率,眾議員人數將達二百;五十年以後可達四百。我想,這個數目可消除人們由於該機構人數少而產生的一切顧慮。我在這裡把我以後對第四個反對意見的答覆視為當然,那就是:眾議員人數將按照憲法所規定的方式隨時增加。根據相反的假定,我應當承認這個反對意見的確是非常重要的。    
  因此要解決的真正問題乃是,作為一種暫時規定的少數對公眾自由是否是一種威脅?不幾年內有六十五名眾議員,再過幾年有一、二百名眾議員,這對於合眾國的有限而嚴加防護的立法權力來說,是否就是一種可靠的受托者?在沒有先將我所得到的關於美國人民當前的傾向、激勵州議會的精神以及同各階級公民的政治特徵結合在一起的原則等方面的各種印象忘卻以前,我必須承認,我不能對這個問題作出否定的回答。我不能想像,美國人民在目前的氣質下,或在很快就會發生的任何情況下,會選擇並且每兩年重新選擇六十五個或一百個要想制訂並執行一個暴虐或背叛計劃的人。我不能想像,必然覺得有那麼多動機去注意並且具有那麼多方法去對抗聯邦議會的各州議會,會不能探知或擊敗聯邦議會反對普通選民自由的陰謀。我同樣不能想像,目前或任何短暫的時間內,合眾國會有任何六十五個或一百個人能夠把自己介紹給一般人民,讓他們去選舉,這些人希望或者敢於在短短兩年內辜負對他們的神聖委託。形勢和時間的變化,以及我國人口的可能增加,需要一種預言的精神來宣告,我不能自作主張。但是從我們目前的情況、從一定時間內的可能出現的情況來看,我必須表示,美國的自由在聯邦憲法提出的那個數目的人的手中,不可能是不可靠的。    
  危險能來自什麼地方呢?我們害怕外國的黃金嗎?如果外國的黃金能那麼容易地腐化我們聯邦的管理人並使他們陷害和背叛選民,那麼,我們現在怎能是一個自由獨立的國家呢?領導我們進行革命的國會,是一個比其繼任者人數更少的機構;他們並非由一般公民選舉,也不向一般人民負責;他們雖然是每年任命,而且可隨意罷免,但是他們通常連任三年,而在聯邦條款批准以前連任的時間更長。他們往往秘密進行商討;他們有全權處理我們同外國的事務;在戰爭的全部過程中,他們掌握國家命運的程度,超過我們未來的眾議員們所能掌握的程度;由於賭注之大以及輸方的殷切心情,大概可以推測,對於使用武力以外的其他方法是不會有所顧忌的。然而我們從可喜的經驗中知道,公眾的信任並未被辜負;我們的公眾議會在這方面的純潔性也沒有受到損害,甚至連背後的誹謗都沒有。    
  所擔憂的危險是否來自聯邦政府的其他部門呢?但是總統或參議院或兩者能從哪裡得到資金呢?推測起來,他們的薪金不會,而且如果沒有眾議院的預先賄賂也不能滿足種種非常不同的目的;由於他們必然都是美國公民,他們的私人財產不可能是危險的根源。因此,他們所具有的唯一手段在於官職的分配。懷疑是否就在這裡呢?有時人們對我們說,這種賄金將被總統用來摧殘參議院的品德。現在另一個議院的忠誠又將成為犧牲品。堅持共和政體原則所容許的不同基礎、同時又對把他們置於其上的社會負責的某些政府成員,不可能有這種唯利是圖和不忠實的結合,僅這一點就應該把這種憂慮消除淨盡。幸而憲法規定了更進一步的防備辦法。國會議員在其任職期內不得擔任任何可能授予的文官職務,不得在任期內增加薪金。因此,除了正常死亡可能造成的空缺以外,現任議員不得分配任何官職而設想這些空缺足以賄賂人民自己選舉的人民保護人,就是拋棄應該用以計劃各種事情的準則,並代之以一種不分青紅皂白和無限制的嫉妒,由於這種情況,一切道理都是徒然。過分熱中於這種思想的自由的真誠朋友,並不知道他們給自己的事業造成的損害。因為人類有某種程度的劣根性,需要有某種程度的慎重和不信任,所以人類本性中還有其他品質,證明某種尊重和信任是正確的。共和政體要比任何其他政體更加以這些品質的存在為先決條件。如果我們當中某些人的政治妒忌所描述的圖景與人類特性一模一樣,推論就是,人們沒有充分的德行可以實行自治,只有專制政治的鎖鏈才能阻止他們互相殘殺。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十六篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月19日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  對眾議院的第二個非難是,眾議院太小,不能掌握有關選民利益的應有知識。    
  由於這個反對意見顯然是把建議的眾議員人數去和合眾國的廣大幅員、居民人數及其不同利益比較之後得來的,並未同時考慮到使國會有別於其他立法機關的各種情況,所以對它所能作的最好回答,就是把這些特點作一簡單說明。    
  眾議員應該熟悉選民的利益和情況,是一條正確而重要的原則。但是這個原則只能擴大到與眾議員的職權和負責處理的事情有關係的那些情況和利益。對於不屬立法範圍的各種細微和特殊事物缺乏知識,是符合嚴格執行立法任務所需要的所有品質的。在決定行使某種權力所需的知識量時,必需求助於該項權力範圍內的各種對象。    
  聯邦立法的對象是什麼?最重要的、而且看來最需要本地知識的對象是貿易、稅捐和民兵。    
  正如另文所述,適當的貿易管理需要很多知識;但是就這種知識與各州的法律和當地情況有關而論,極少數眾議員就能向聯邦會議進行充分的轉達。    
  稅捐有大部分是貿易管理中所包括的關稅。就這點來說,前述內容對這個目標是適用的。就捐稅可能包括國內稅而論,就需要關於州的情況的更廣泛的知識。但是這難道不也可以由州內選出的極少數有才智的人充分掌握嗎?把一個最大的州劃分為十個或十二個地區,就會發現各區內沒有任何特殊的局部利益是這個地區的眾議員所不知道的。除了這個知識來源以外,由來自各區的眾議員所制定的州的法律本身幾乎就能進行充分的指導。在每個州里,過去已經制定、今後也必然繼續制定關於這個問題的規章,那些規章在許多情況下將使聯邦議會除了審查不同法律,使它們成為全國性的法令以外,很少有其他工作要做。一個內行坐在書房裡,面前只要放著各種地方法典,不必借助口述資料,就可以為全聯邦編製一部關於某些稅收問題的法律;並且可以指望,在需要國內稅的時候,特別是在要求各州一律的情況下,會提出更加簡單的徵稅項目。為了充分領會州法典給予聯邦這一立法機關提供的便利,我們只要暫且假定本州或任何其他的州已分成若幹部分,每一部分都有地區立法權而且在本地區內行使這種權力。這樣一來,在它們的幾卷活動記錄裡就會發現某些當地情況和準備工作,這會大大減少總的立法工作,而且使很少的議員就足以擔負此項工作,這一點難道不是一目瞭然了嗎?    
  聯邦議會將從另一種情況中得到很大便利。各州眾議員不僅會隨身帶來關於該州法律的很多知識和他們各自地區的地區知識,而且他們本人往往曾經是,甚至當時仍舊是州議會的議員,州的各種具體情況和利益都彙集在一起,少數人就可以輕而易舉地把它們從州議會帶到合眾國的立法機關。    
  就捐稅問題所作的論述,可以更有說服力地應用於民兵問題上。因為無論各州的訓練規則多麼不同,而在各州內卻是完全一致的;各種規則依據的情況在同一個州的各地也沒有什麼差別。    
  細心的讀者將會看出,這裡用來證明為數適中的眾議員已經足夠的理由,無論在任何方面同眾議員應該具有廣泛知識以及為獲得這種知識需要時間的另一主張,都沒有牴觸。這種知識,就它可能與局部對像有關而論,成了不可缺少和困難的事情,這並不是由於個別一個州內的法律和具體情況不同,而是由於各州之間的法律和地區情況不同。以每一個州本身的情況來看,其法律是一樣的,其利益也沒有什麼不同。因此少數幾個人就可以具有對這些法律和利益作出正確說明所需的全部知識。如果每個州的利益和事務非常簡單和一致,那麼關於某一地方的利益和事務的知識,也就包括了其他各地的有關這方面的知識,只要從任何地方選出一個議員就有資格代表全州。把各州放在一起加以比較,我們發現各州法律以及與聯邦立法對像有關的許多其他情況大不相同,這一切聯邦眾議員應該有所瞭解。因此,來自各州的少數眾議員就會帶來關於他們本州的應有知識,每個眾議員又將獲得有關所有其他各州的許多知識。如前所述,時間的變化對各州的相應情況會起一種同化作用。時間對一個州內部事務的影響正好相反。目前有幾個州只不過是一種農民社會。幾乎沒有一個州的能使國家事務多樣化和複雜化的工業部門有很大發展。然而,在所有這些州里,這種種情況是人口增長的結果,就各州來說,將要求有更充分的代表權。眼光遠大的制憲會議已適當地注意到,要在人口增長的同時,使政府的代議機關的人數也有適當的增加。    
  曾給人類提供那麼多告誡性的和典型的政治教訓、在我們的探討過程中經常用來參考的大不列顛的經驗,證實了我們剛才提出的見解的結果。英格蘭和蘇格蘭兩國的人口不能說少於八百萬。這八百萬人在下院的議員總數是五百五十八人。其中九分之一是由三百六十四人選出的,還有一半是由五千七百二十三人選出的。不能設想,這樣選出的、甚至不是生活在一般人民中間的半數議員,會在保護人民防備政府侵犯方面或者在立法會議上對瞭解人民的情況和利益方面有所貢獻。相反,他們臭名昭著,經常作為行政長官的代理人和工具,而不是作為公眾權利的保護人和擁護者。因此,可以極其恰當地把他們從國家的真正代表中除掉。然而,我們只能這樣來看待他們,也不把其他許多人也包括在扣除之列,那些人並不生活在選民中間,與選民只有很不明顯的聯繫,對於選民事務的特殊情況也瞭解得極少。作了這些讓步以後,只有二百七十九人將是八百萬人的安全、利益和幸福的受托人——這就是說,在一個面臨行政影響的全部壓力、權力達到一個事務複雜多樣的國家的每個立法對象的議會上,只有一名議員來維護二萬八千六百七十個選民的權利和說明他們的情況。然而可以肯定,不僅在所有這些情況下一部分寶貴的自由得到了保全,而且大不列顛法典的缺點中只有很小一部分可以歸咎於立法機關對人民的情況一無所知。讓這情況具有其應有的重要性,並且把它與上述的眾議院的情況加以比較,似乎可以最充分地保證:每三萬居民選出一名眾議員,會使後者成為托付給他的利益的既可靠又得力的保護者。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十七篇 結合眾議員的選舉來研究新計劃有犧牲多數人讓少數人向上爬的所謂趨勢    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月19日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  對眾議院的第三個非難是,它將由最不同情人民群眾、而且多半旨在野心勃勃地為抬高少數人的地位而犧牲多數人的那個階級的公民來選舉。    
  在所有反對聯邦憲法的意見中,這也許是最突出的一種。這個反對意見本身是針對一種所謂的寡頭政治,它的原則是從根本上取消共和政體。    
  每部政治憲法的目的就是,或者說應該是,首先為統治者獲得具有最高智慧來辨別和最高道德來追求社會公益的人;其次,當他們繼續受到公眾委託時,採取最有效的預防辦法來使他們廉潔奉公。用選舉方式獲得統治者,是共和政體獨有的政策。依靠這種政體,用以預防他們腐化墮落的方法是多種多樣的。最有效的一種是任期上的限制,以便保持對人民的適當責任。    
  現在我要請問,在眾議院的結構中有什麼地方違反了共和政體的原則或者有利於少數人犧牲多數人使自己向上爬呢?我要請問,是否一切情況相反地都不嚴格符合這些原則,對各階級和各類公民的權利與要求都未做到絕對公平?    
  誰是聯邦眾議員的選舉人呢?不論貧富、有無知識、出身名門或出身微賤全部一視同仁。選舉人應該是合眾國的絕大部分人民。在每個州里,行使選舉州議會相應機構的權利的人,也是一樣。    
  誰是公眾選舉的對象呢?凡是其功績能贏得國家的尊重和信任的公民都是這種對象。財富、門第、宗教信仰或職業都不得限制人民的判斷或者使人民的願望受到挫折。    
  如果我們研究一下那些由同胞們的自由選舉選為眾議員的情況,我們就會發現此種情況包括能夠設想或期望的一切忠於選民的保證。    
  首先,他們是由於同胞的愛戴而出名的;我們可以設想,一般說來,他們也會由於具有某種品德而得到名望,並且保證他們認真而細心地關心自己任務的性質。    
  其次,他們將在一種至少不會不對選民產生暫時情感的情況下參加公共事務。每個人的內心對於榮譽、愛戴、尊敬和信任的標誌都懷有一種感情,這種感情,撇開一切利害考慮不談,就是感恩圖報的某種保證。忘恩負義是違反人性的普通論題;必須承認,忘恩負義的事例無論在公私生活中都是屢見不鮮而且臭名遠揚。但是它所引起的普遍的極端痛恨本身,就證明相反情感的力量和優勢。    
  第三,眾議員和選民之間的聯繫,由於種種性質上更加利己的動機而加強。他的驕傲和自負,使他依附一個有利於他的要求而且使他分享榮譽和名聲的政體。不管少數胸懷大志的人有什麼希望或打算,通常必然發生的是,大多數由於在人民中具有影響而飛黃騰達的人們,對保持這種有利地位所抱的希望,會超過對政府實行破壞人民權力的革新的希望。    
  然而,所有這些保證如果沒有經常的選舉加以限制,仍然是非常不夠的。所以,首先要這樣來組織眾議院,使其成員經常想到他們對人民的依賴。在他們擢升的方式使他們產生的觀點由於行使權力而忘卻以前,他們不得不預料到他們的權力結束的時刻。到那時,他們執行權力的情形要受到審查,他們必須降到擢升以前的地位;除非他們忠實地卸任,使他們有資格重新上任,他們將永遠留在原來的位置上。我還要補充一點,作為在眾議院限制眾議員採取壓制性措施的第五點情況,這就是他們所制定的法律,對他們自己和他們的朋友同對社會上絕大多數的人一樣,必須完全有效。    
  這點經常被認為是通情達理的政策能把統治者和人民聯結起來的最堅強的紐帶之一。它在統治者和人民之間造成共同的利益和同情感,很少有政府提供過這種例子,但如果沒有這一點,每個政府都會蛻變為專制統治。也許有人會問:用什麼來限制眾議院在法律上搞出差別,使其有利於他們自己和社會上某一特殊階級呢?我的回答是:整個制度的英明,公正的憲法的性質,尤其是激勵美國人民的警惕性和勇敢精神——培養自由又為自由所培養的那種精神。    
  如果這種精神退化到容忍一種只約束人民而不約束議會的法律,人民就會準備容忍除了自由以外的任何東西了。    
  眾議院和選民之間的關係就是如此。責任、感恩、利益、抱負本身,都是約束他們忠於並同情人民群眾的媒介。也許這些都不足以約束人的任性和邪惡。但是難道這些東西不全是政府所承認和人們的謹慎所能夠設想出來的麼?難道這些東西不是共和政府用以為人民的自由和幸福作準備的真正的和特殊的手段麼?聯邦的每個州政府不也是用同樣的手段來達到這些重要的目的麼?那末我們怎樣理解本文所駁斥的反對意見呢?對於那些口頭上熱烈擁護共和政體、然而拚命指責其基本原則,假裝擁護人民選擇自己的統治者的權利和能力、然而主張人民只選舉那些確實會立刻辜負信任的那些人,我們又怎麼說呢?    
  如果看到這個反對意見的是一個不知道憲法規定的選舉眾議員方式的人,他能設想的不外是選舉權附有一個不合理的財產資格,或者被選權限於特殊家族或有產業的人,或至少各州州憲所規定的方式在某些方面有極大的差別。我們已看到,就前兩點而論,這樣的設想是多麼的錯誤。    
  事實上,最後一點也同樣錯誤。兩種情況之間所能發覺的唯一區別是,合眾國的每個眾議員將由五千或六千公民選出,而在個別州內,眾議員大約由數百人選出。會不會借口說,這個區別足以證明對州政府的愛戴和對聯邦政府的厭惡呢?如果這就是反對意見的關鍵,那是值得加以研究的。    
  這一點有理由支持嗎?如果不堅持說五六千人比五六百人更不能選擇一個適當的眾議員,或者更容易被不適當的人賄賂,那就不能說這一點有理。相反,我們有理由得到保證,在這麼多的人當中很可能找到一個適當的眾議員,所以野心家的陰謀或富人的賄賂大概不會使人們放棄選擇這個人。    
  從這個原則得出的結論行得通嗎?如果我們說五六百公民足夠一起行施其選舉權,在政府的管理中不需要每五六百公民選一個眾議員時,難道我們一定不去剝奪人民直接選舉公僕的權利嗎?這個原則有事實加以證實嗎?在前一篇論文中曾經指出,英國下院的真正代表很少超過每三萬居民選出一人的比例。除了這裡不存在的在該國有利於身份和財富權利的各種有力理由以外,一個人除非他擁有每年淨收入達六百英鎊的不動產,他是沒資格被選為郡議員的,除非他擁有每年收入等於上述數字一半的產業,他也沒有資格當選為市或自治城市的議員。至於郡議員,除了這個資格以外,對郡的選舉人也有限制,把有選舉權的人限於每年有收入二十英鎊以上(按當時幣值計算)不動產的人。雖然有這些不利條件,雖然英國法律中有些很不平等的法律,但是不能說該國的議員是少數人靠犧牲多數人而爬上去的。    
  但是我們不必在這個問題上求助於外國經驗。我們自己的經驗是明確的。新罕布什爾的某些地區,參議員是直接由人民選舉的,這些地區的大小和該州選舉國會眾議員的選區所需的大小相差無幾。馬薩諸塞的選區要比為此目的所需的更大,紐約的選區更要大。在最後一個州——紐約和阿爾巴尼的各市和縣的議會成員的選舉人的人數,和選舉國會眾議員的人數幾乎不相上下(僅以六十五名眾議員來計算)。在這些參議員選區和縣裡,眾議員是由每個選舉人在同一時間選出的,這一點沒有不同。如果相同的選舉人同時能選舉四、五名眾議員,他們不會不能選舉一名眾議員。賓夕法尼亞是另外的一個例子。某些選舉州眾議員的縣的大小,和選舉該州聯邦眾議員的選區的大小幾乎相同。費城的人口據說有五、六萬。因此該城基本上分為兩個選舉聯邦眾議員的選區。然而,該城只能構成一個縣,每個選舉人投票選舉州議會裡的每個眾議員。看來更直接符合我們目的的是,全城實際上為行政會議選舉了一名成員。該州所有其他縣的情形也是一樣。    
  這些事實不是最好地證明了用以反對考慮中的聯邦政府的這一部分的說法全是謬論嗎?根據試驗,是否已經看出新罕布什爾、馬薩諸塞和紐約的參議員,或賓夕法尼亞的行政會議,或後兩州的州議會成員,曾表現出為少數人而犧牲多數人的特殊傾向,或在任何方面比其他各州由很少一部分人任命的眾議員和行政長官更不配據有他們的職位麼?    
  但是有些事例比我引用過的任何事情都更加鮮明。康涅狄格議會的一部分是這樣組織的,其每個成員都由全州選舉。該州、馬薩諸塞州和本州的州長以及新罕布什爾的州長也是這樣選出的。我讓大家來決定,這些實驗中的任何一種的結果,是否可以說支持了這樣的懷疑:用普及方式選出人民的眾議員,有助於背叛者飛黃騰達,而且損害公眾的自由。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十八篇 研究眾議員人數不會隨著人口增長的需要而增加的反對意見    
   (漢密爾頓或麥迪遜)原載1788年2月22日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  現在我所要探究的是剩下的一個對眾議院的指責,它所依據的假定是,眾議員人數不會隨著人口增長的需要而隨時增加。    
  人們已經承認,這個反對意見如果很好地得到證實,將會是非常重要的。下面的評論將指出:如同大多數其他反對憲法的意見一樣,這個反對意見只能來自對問題的片面看法,或者出自一種使看到的一切東西黯然失色、殘缺凋零的嫉妒心理。    
  一、那些提出這種反對意見的人似乎並未想到,聯邦憲法在保證準備逐漸增加眾議員人數方面,是不能與州憲法相提並論的。最初生效的數目,已經聲明是暫時的。其連續期限於短短三年。以後每隔十年調查一次人口。這些規定的明確目的第一是,隨時重新調整眾議員與人口的比例,唯一例外是,每州至少要有一名眾議員;第二是,在同時期內增加眾議員的人數,唯一限制是,總數不得超過每三萬居民中有一名眾議員的比例。如果我們考察一下某些州的憲法,就會發現有些州憲對這個問題沒有明確規定,其他州憲在這一點上與聯邦憲法非常符合,任何州憲中最有效的保證可解釋為只是一種指導性的條款。    
  二、就這個問題的經驗來說,根據州憲,眾議員的逐漸增加至少是和選民的增加並駕齊驅的,似乎是前者準備同意這些措施,正如後者要求這些措施一樣。    
  三、聯邦憲法有一個特點,它保證多數人民和眾議員留心注意眾議員的人數要合乎憲法地得到增加。這個特點在於,立法機關的一個部門代表公民,另一部門代表各州。因此,在前一個部門,大州最有影響;在後一部門,對小州有利。從這個情況肯定可以推論說:大州將竭力贊成增加以他們的勢力為主的這部分立法機關的人數和權力。僅僅四個最大的州就擁有眾議院全部選票的多數。因此,如果小州的眾議員或人民不論什麼時候反對眾議員的合理增加,很少幾個州聯合起來就足以把反對意見推翻;儘管平時的敵對和地區偏見會阻止這種聯合,但是在不僅為共同利益所驅使,而且在憲法的公正和原則認為正當時,它是必然會發生的。    
  也許有人會辯解說:由於同樣動機也會在參議院促成相反的聯合;由於他們的聯合是必需的,另一部分的正確的和合乎憲法的見解就會被擊敗。就是這個困難也許在眾議院的多疑善妒的同情者中間引起了嚴重的憂慮。幸虧這只是表面上存在的一種困難,經過仔細的審查就會消失的。如果我沒有弄錯,下面的意見,將被認為是關於這點的結論性意見而且是令人滿意的。    
  儘管在除了發行紙幣以外的一切立法問題上兩院具有同等的權力,但是不能懷疑,議員人數較多的眾議院在得到力量比較強大各州的支持下,而且表達大多數人民的眾所周知的和堅決的意見時,在一個問題決定於兩院中那一院態度比較堅定時,將佔有不小的優勢。    
  這種優勢必然會由於這樣的認識而加強:一方意識到其要求得到正義、理智和憲法的支持,對方則意識到正在同所有這些重大理由的力量進行鬥爭。    
  可以進一步考慮的是,在最小州和最大州之間的等級中,有些州雖然通常很可能把自己安排在小州之列,但是在幅員和人口方面與大州相去不遠,以致不會贊同反對他們的正當的和合法的要求。因此,即使在參議院內,多數票會不利於眾議員人數的適當增加,這種看法決不是肯定無疑的。    
  補充這樣一點也不能算是看得太遠:來自所有新州的參議員,可能用一個明顯得不容忽視的辦法勝過眾議院的正確意見。由於這些州在一個長時期內人口的增加會特別迅速,所以他們會對經常按人口數目重新分配眾議員感到興趣。因此,在眾議院佔優勢的大州,只能使重新分配和增加人數互為條件;而來自人口增長最快的各州的參議員,必然會由於他們的州對前者感覺興趣而去爭取後者。    
  在這個問題上,這些理由似乎提供了充分的保證,應該能單獨地清除對這個問題所感到的疑懼。然而,即使承認有這些理由都不足以抑制小州的不公正政策或他們在參議院會議上的支配力量,大州仍有一個合乎憲法的、確實可靠的手段,能隨時用來達到他們的正當目的。眾議院不能單獨拒絕,但是能單獨提出維持政府所需的撥款。簡言之,他們掌握了國庫,國庫是一個強大有力的工具;我們看到,在不列顛的憲法史上,借助於這個工具,一個地位低下、處於襁褓之中的人民代議制逐漸擴大了它的活動範圍和重要作用,就它自己的願望而言,終於削弱了政府其他部門的一切過大的特權。事實上,這種掌握國庫的權力可以被認為是最完善和有效的武器,任何憲法利用這種武器,就能把人民的直接代表武裝起來,糾正一切偏差,實行一切正當有益的措施。    
  但是眾議院會不會和參議院一樣關心維持政府的正當功能,他們會不會因此不願冒險把政府的存在或名譽寄托在參議院的軟弱上?或者,如果在兩院之間冒險進行這種堅定的考驗,這一院會不會和另一院一樣,首先作出讓步呢?這些問題對這樣的人是不會產生困難的——他們想的是在一切情況下,執掌權力的人數越少,其職位越是永久和顯要,他們個人對同政府有關的任何事情的關注也一定最強烈。那些在其他國家看來代表他們本國尊嚴的人們,對於公共的威脅或公務方面的可恥停滯的各種前景,都是特別敏感的。無論何時使用貨幣法案這種手段,我們都把英國下院對政府其他部門的經常勝利歸於那些原因。後一方面的絕對固執,雖然必然會引起全國各部門的普遍混亂,但是它既沒有使人擔憂,也沒有如此經歷。聯邦參議院或總統所能顯示的最大程度的堅定性,決不會超過將由憲法和愛國原則支持他們進行的反抗。    
  這次對眾議院憲法的評論,我略去了經濟情況,這一情況在目前事態下,對減少眾議員暫定人數可能起些作用,而把這種情況置之不顧,可能成為反對憲法的豐富論題,同已經提出的少量人數的建議是一樣的。我還略去了關於在目前情況下可能發現聘用許多人民可能會選舉的人參加聯邦公務的困難的任何意見。然而必須讓我在這個問題上補充一點我認為極其值得重視的意見。那就是所有立法會議,組成的人數越多,實際上指導會議進行的人就越少。首先,一個議會無論由什麼人組成,其人數越多,眾所周知的是,感情就越是勝於理智。其次,人數越多,知識膚淺、能力薄弱的成員所佔比例就越大。這時,少數人的雄辯和演說正好對這類人起到眾所周知的有力作用。在古代共和國裡,全體人民親自集會,那裡通常可看到一個演說家或一個手腕高明的政治家左右一切,好像獨掌大權一樣。根據同一原理,代表性的議會人數越多,它就越是具有人民集體集會中特有的那種優柔寡斷。無知將成為詭詐的弄愚者,情感也將成為詭辯和雄辯的奴隸。人民的錯誤莫大於作出這樣的假定:通過把自己的議員增加到超出一定限度,來加強對少數人統治的防備。經驗永遠會告誡他們,正好相反,為了安全、當地情況和對整個社會的普遍同情等目的而達到足夠人數以後,每增加他們的議員就會阻礙他們自己的目的。政府的外貌可能變得更加民主,但是使它得以活動的精神將是更多的寡頭政治。機器會擴大,但是指導其運轉的原動力卻將更少,而且往往更加奧妙。    
  與反對眾議員人數的意見有關,可以在這裡適當注意的是,提議什麼人數可以勝任立法事務。據說應該需要多數以上的人作為法定人數;在特殊情況下,如果不是在一切情況下,需要多數以上的法定人數來作出決議。不能否認,從這樣的一個預防辦法中可以得到某些好處。對於某些特殊利益來說,這可能是一種額外的防護體,對於一般的輕率的片面措施來說,這是另一重障礙。但是所有這些理由的重要性都被相反方面的不便所超過。在正義或公益可能要求通過新法律或採取積極措施的一切情況下,自由政府的基本原則會被廢棄。統治的不再是多數人;權力會轉交給少數人。如果把防禦特權限於特殊情況,有利害關係的少數人就會乘機避免為全體福利作出正當的犧牲,或者在危急關頭強求不合理的特殊好處。最後,這一情況會有助於有害分裂行為;即使在只需要一種多數的州里也出現過這種行為;這一行為破壞秩序和正常管理的一切原則;這種行為比以前在我們中間出現過的任何其他行為都更加直接地導致公眾的騷亂和民主政府的毀滅。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第五十九篇 關於國會規定議員的選舉權力    
   (漢密爾頓)原載1788年2月22日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  問題的自然次序引導我們在這裡研究授權全國立法機關作為最後手段規定選舉自己議員的憲法條款。    
  這個條款的措詞是:「關於選舉參議員和眾議員的日期、地點,和方式,均由各州議會規定;但除選舉參議員的地點外,國會得隨時根據法律制定或改變此種規定。這個條款不僅曾被全面指責憲法的人所攻擊,而且也被程度較小和比較溫和的反對者所責難;一位自稱讚成憲法任何其他部分的先生認為,這個條款是個例外。    
  然而,如果全部憲法中有任何條款比這一條更值得充分地為之辯護,那麼我是大錯特錯了。其正確性所根據的是這樣一個明明白白的主張:每個政府應該具有維持其存在的手段。每個公正的理論家初看起來是會贊成在制憲會議的工作中遵守這條原則的,而不會贊成下述各種違反這條原則的情形:那種違反似乎並非由於必須把某些特殊成分加到工作中去,而那些成分是與嚴格遵守這一原則相矛盾的。即使在這種情況下,雖然他可能勉強同意此種必要性,然而他不會不認為脫離這樣一種基本原則是這個制度的一個缺陷,並且對此表示遺憾。它可能證明是未來軟弱無能以及可能出現的混亂狀態的根源。    
  決不會有人提出:能夠制定一項選舉法,並把它列入憲法,它可以經常應用於國家情況的各種可能變化;因此不能否認,自由處理選舉的權力應當在某些地方存在。我認為,我立刻可以承認,這種權力只能用三種方法來作合理的變更和處理:要末必須把它全部交給國家立法機關,要末完全交給州議會,或者首先交給州議會,最後交給全國議會。制憲會議有理由贊成最後一種方法。他們把聯邦政府的選舉規章首先提交地方政府。這種做法,在尋常情況下以及在不適當的意見並不盛行時,是比較方便和比較令人滿意的;但是他們給國家權威保留了一種干預權,在特別情況可能使得干預對其安全成為必要時,就可進行干預。    
  州議會掌管規定選舉全國政府的全權時,會使聯邦的存在完全由州議會支配,再沒有比這一點更清楚的了。州議會對挑選管理聯邦事務的人員的準備工作置之不顧,就能隨時取消聯邦。說這種疏忽或懈怠不致發生,是沒有什麼意義的。這種事情在憲法上是可能的,而沒有同樣可能的危險,就是一個無可辯駁的異議。至今還沒有招致危險的任何令人滿意的理由。決不能把不正常的嫉妒的胡亂猜測誇大為具有這種性質。如果我們願意猜想濫用權力的情形,推測州政府方面的濫用情形和推測全國政府方面的濫用情形會同樣公平。由於把聯邦本身的存在交給它自己照料,要比轉交給任何他人照料更加合情合理,因此如果在這一方面或另一方面有濫用權力的危險的話,那麼比較合理的是,在自然地授與權力之處有此種危險,而不是在不自然地授與權力之處。    
  假定在憲法中列入一個條款,授權合眾國管理各州的選舉,會有任何人不去立即對它進行指責,說它是不正當的變換權力,和破壞州政府的預謀手段麼?在這種情況下,違反原則是勿需說明的;對於一個不懷偏見的評論者來說,使全國政府的存在在類似的方面受制於州政府的方案,也是顯而易見的。對這個問題的公正看法,不能不造成這樣的信念:各個政府為了維護自己應該盡可能依靠自己。    
  可以用這樣的說法來反對這種見解:國家參議院的組織會充分包含已經提出的那種可能來自州議會管理聯邦選舉的專有權的危險。可以這樣說,州議會通過拒絕任命參議員,就可以隨時給聯邦以致命打擊。由此可以推論說:由於就這樣使聯邦的存在在如此重要的方面依靠各州議會,所以考慮在特殊情況下,把此項權力委託給州議會是不會有異議的。還可以補充說,各州在全國議會裡保持自己代表的利益,會成為防止濫用這種委託的充分保證。    
  這個議論雖然貌似有理,然而經不起推敲。的確,州議會不去任命參議員,就能破壞全國政府。但是由此不能推定說,因為州議會在某種情況下有權這樣做,它們在一切其他情況下也應該有權這樣做。在許多情況下,這樣一種權力為了把他們接受的東西納入這個制度,其有害傾向要更加具有決定性作用,可是並不存在任何和必須規定制憲會議在組織參議院方面指導作用的那種同樣無可辯駁的動機。就那個組織方法會使聯邦受到來自州議會的可能損害來說,這是一個弊病;但是除非完全排除各州以其政治資格參加全國政府組織,這種弊病就不能避免。假如已經這樣做了,無疑就會被解釋為完全放棄聯邦的原則,並且一定會使州政府失去它們將在這一條款下享有的絕對保護。但是在這種情況下為了達到一種必要的利益或更大的好處而甘受不便,無論多麼聰明,也不能從中得出在沒有必要或更大好處的情況下,贊成積累弊病的結論。    
  還可以很容易地看出,全國政府在州議會選舉州眾議員的權力方面所冒的危險,要比在州議會任命州參議員的權力方面所冒的危險大得多。參議員的任期為六年;要有一種輪換辦法:每兩年定出三分之一的參議員的議席並加以補充;沒有一個州有權選出兩名以上的參議員;參議院的法定人數是十六名議員。這些情況的共同結果將是:少數州暫時聯合起來中止參議員的任命,既不能取消這一機構的存在,也不能損害這個機構的活動;我們完全不用擔心各州會全面和永久地聯合起來。最初可能出自少數州議會領導人的奸計;最後是假定大部分人民中存在著一種根深蒂固的不滿,這一情況也許根本不存在,或者很可能由於感到全國政府不能增進人民幸福——在後一種情況下、沒有一個善良的公民會希望這種政府繼續存在下去。    
  至於聯邦眾議院,打算每兩年普選一次眾議員。如果授予州議會管理這種選舉的全權,每次選舉期間就會在國家形勢中造成微妙的危機,如果少數最重要州的領導人預謀阻止選舉,就會造成聯邦的瓦解。    
  我並不否認下面這種說法有一定程度的重要性:就是說,聯邦議會代表各州的利益,是防止州議會濫用選舉權力的保證。不過,凡是注意人民對公眾幸福的興趣和他們的地方統治者對他們公職的權力和影響的興趣的明顯區別的人,不會認為這種保證是充分的。美國人民可能熱愛聯邦政府,有時,當某幾個州的統治者,被自然的權力爭奪和個人高昇的希望所刺激,並且得到那些州當中的每一個州的強大派別的支持時心情可能完全相反。多數人民和在議會裡享有極大聲望的人們之間這種情感上的差別,目前已由某些州在當前的問題上作出了例證。分成若干邦聯的計劃——這個計劃總是會增加野心的機會,必然是州政府中所有認為薪金和提升重於公共福利的那些有勢力人物的誘餌。由於掌握了管理全國政府選舉大權這一有力武器,在誘惑往往最強烈的一些最大州里,少數幾個這樣的人糾合起來,只要抓住人民中某些偶然的不滿(這也許是他們自己煽動起來的)的機會,停止選舉聯邦眾議院的議員,就能把聯邦斷送掉。決不能忘記,我國在一個有效政府下的堅強聯合,可能是不止一個歐洲國家日益妒忌的對象;而顛覆我國的計劃有時會出自國外強國的陰謀,而且往往受到某些強國的煽動和贊助。因此國家應該在任何情況下不可避免地只能交給這樣一些人來保護:他們的處境必定會對忠實而仔細地履行委託一致產生一種直接興趣。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年2月26日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  我們已經看到,對選舉聯邦政府的不受控制的權力是不能不冒風險地交給州議會的。現在讓我們看看,在另一方面把管理選舉的最後權利交給聯邦,會有什麼危險。不能借口說,這種權利會用來排除任何州的應有的代表資格。至少在這方面各州關心的是全體的安全。但是有人斷言,此項權利可能這樣地運用:把選舉地點限於特定地區,並使一般公民不能參加選舉,從而排斥別人,使一些注定獲勝的階級的人當選。在所有虛幻的推測中,這似乎是最為虛幻的了。一方面,沒有一種合理的可能估計會使我們設想,一種如此強暴而特殊的處理所含有的那種傾向能夠帶進全國議會;另一方面,可以肯定地得出結論說:如果這樣不適當的精神一旦帶進全國議會,它就會以截然不同而明確得多的形式表現出來。    
  只從這一種想法就能很好地推斷出此種企圖是不可能的,這個想法是,其實施必然會造成人民群眾在州政府率領和指導下的直接反抗。不難想像,在某種混亂的黨爭時期,就某個特殊階級的公民而論,這種特有的自由權利可能遭到勝利的、占壓倒多數人的侵犯;但是在一個處於這種情況的開明國家裡,這樣一種基本權利竟會受到政府有意損害廣大人民群眾利益的政策的侵犯而不引起一場民間革命,那是完全不能想像和難以相信的。    
  除了這個總的意見外,還有許多性質更加明確的理由消除了對這問題的所有疑慮。組成全國政府的成分的不同,尤其是這些成分在政府各部門起作用的方式的不同,必然在任何局部的選舉計劃中成為意見一致的有力障礙。聯邦各部分人民在財產狀況、生性和風俗習慣等方面的不同,足以造成他們的議員對待社會上不同階層和地位的重大差別。雖然在同一政府之下的密切交往,會有助於某些方面的逐漸同化,然而精神上和物質上的原因還會程度不同地長期助長這方面的不同傾向和喜好。但是在這個問題上看來影響最大的,將是政府各組成部分的不同構成方式。眾議院直接由人民選舉,參議院由州議會選舉,總統由人民為此目的而選出的選舉人選舉,這樣就沒有什麼可能會有一種共同利益把這些不同部分結合起來,偏袒任何一個階級的選舉人。    
  至於參議院,使該機構受制於全國政府的任何「時間和方式」的規定,都不可能影響指導選舉參議員的精神。州議會的集體意義,決不會受到那種外來情況的影響;單是這個理由就應該使我們確信,所擔憂的分別對待永遠不會進行嘗試。什麼動機能促使參議院同意一個不包括它本身在內的選擇權呢?或者說,如果這種選擇權只與議會的一個部門有關而不擴大到另一部門,那麼建立這種選擇權又是為了什麼?在這種情況下,一個部門的組成就會妨礙另一部門的組成。我們決不能假定它會包括參議院的任命,除非我們能同時假定,各州議會能自願合作。如果我們作出後一個假定,爭論中的權力應該置於何處——交給州議會還是交給聯邦——就無關緊要了。    
  但是在全國議會中這種反覆無常的不公平的目的是什麼呢?是否要在不同行業之間或不同種類的財產之間或不同程度的財產之間,有區別地推行這種不公平呢?是否會偏袒地產界、金融界、商人或工廠主?或者用憲法反對者的時髦話說,是否要促使「富裕和出身名門」的人高昇,而把社會上所有其他的人排除在外並且予以貶低呢?    
  如果這種不公平的運用有利於那些與某一種行業或財產有關的人,我想立刻就會承認,地主和商人將爭奪這種有利的東西。我毫不遲疑地肯定說,兩者中任一個要在全國議會中佔優勢,要比其中某一個在所有地方議會中佔優勢的可能性少得多。結論是,擔憂前者打算不適當地優待任何一方的行為,遠不如對後者的擔憂。    
  有幾個州是在不同程度上務農和協商的。在大多數州里,即使不是所有的州里,農業占主導地位。然而在少數州里,商業幾乎與農業勢均力敵,而其中的大多數,商業有相當大的勢力。任何一方相應佔有優勢,就會傳播到全國的代表權問題上去;因為這比在一個州里有更多種類的利益集團和更加不同的比例,所以斷然偏袒其中任何一方,要比偏袒單獨一個州的代表更加不容易。    
  在居民主要務農的國家裡,取得平等代表制的地方,總的來看,地主方面必然在政府中佔有優勢。只要這個利益集團在大多數州議會中佔優勢,也必然會在全國參議院中保持相應的優越地位,這通常是大多數這種議會的可靠的模擬品。因此不能認為,為了商人的利益而犧牲地主的利益,將是聯邦議會的這一機構所愛好的目標。因而把根據國家情況提出的一般意見特別應用到參議院時,我想到這樣一點:州權力的忠實信徒,根據他們自己的原則,不會懷疑任何外界力量會使州議會背離自己的責任。但是,事實上至少在聯邦眾議院的最初組織中,同一情況必然有同樣的結果,就是說這一部分和另一部分一樣,對商人階級不致於有什麼不適當的偏袒。    
  或者說,無論如何為了支持那個異議,可能會問:在全國政府中難道沒有相反偏袒的危險,而它不是要使政府竭力為地主階級取得聯邦政府的壟斷權嗎?由於這種偏袒的假定很少可能會使直接遭受損害者感到恐懼,對這個問題可以不必作出煞費苦心的答覆。只要說明以下幾點就夠了:第一,由於在其它地方指出的原因,在聯邦議會中這種明顯偏袒佔優勢的可能性,要比在任何成員州的議會中小得多。第二,沒有為優待地主階級而違憲的誘因,因為這個階級在事物的自然過程中享有它所期望的極大優勢。第三,習慣於大規模調查研究公眾幸福起因的人們,必然深信商業的用處、決不會贊同由於完全排除在管理中最熟悉商業利益的人們,而使商業蒙受重大損害。商業的重要性,僅以稅收來看,必然要有效地防止它受到這樣一種機構的敵視,它由於公眾需要的迫切要求,經常要求對商業優待。    
  在討論那種基於各種行業和財產的不同對待的可能性時,我寧願力求簡單扼要、因為就我所理解的反對者的意思來說,他們想的是另一種區別。他們打算使我們吃驚的優待對象,看來是那些他們用「富裕和出身名門」來形容的人們。這些人似乎要被捧上自己的其他同胞之上的可恨的卓越地位。然而,有一個時期他們的高昇是代議制機構太小的必然結果;另一個時期,這是由於一般人民被剝奪行使自己選舉代議機構的選舉權的機會而造成的。    
  但是為了符合計劃中優待的目的,根據什麼原則對選舉地點作出分別對待呢?他們所謂的「富裕和出身名門」的人「限於居住在某些州內的特殊地點嗎?他們是否由於某種不可思議的本能或預見,曾在各州內分別確定一個共同的居住地點嗎?是否只能在城鎮裡見到他們呢?或者相反,他們是由於貪婪或機緣使他們自己或祖先走了運而分佈於全國各地呢?如果後者屬實(每個明智的人都知道是如此),那麼,把選舉地點限於某些特殊地區的政策會破壞其本身的目的,正如根據其它理由可以視為例外一樣,這不是一清二楚的嗎?事實是,沒有辦法保證富人理解的優待,除非為選舉人或被選人規定財產資格。但是這並不是授予全國政府的那種權力的一部分。它的權力明確限於規定選舉的時間、地點和方式。選舉人或被選人的資格,正如在其他場合已經講過的那樣,是憲法中說明和規定的,議會不得更改。    
  然而,為了辯論起見,我們姑且承認,建議的方法可能會成功;同時,也應同樣視為理所當然的是:責任感或擔憂這一試驗的危險可能引起的一切疑慮,在國家統治者的心目中完全得到克服;我仍舊認為,幾乎不能妄想,他們能在沒有足以壓制多數人民群眾反抗的軍事力量的幫助下,實行這樣一個計劃。適應這一目的的軍事力量之不可能存在,業已在這些論文的不同部分裡加以探討和說明;但是為了要最清楚地顯示出所研究的反對意見之毫無價值,暫且承認這樣的力量可能存在,並假定全國政府真正掌握此種力量。結論是什麼呢?有侵犯公眾主要權利的意向,又有滿足那種意向的手段,能否假定受這種意向驅使的人,為了討好那些有聲望階級的人而在偽造選舉法這樣荒謬的工作中自以為樂嗎?難道他們不會提出一種更適合於直接提高他們自己的地位的做法嗎?難道他們不願大膽決定用一次果斷的篡奪行動來使自己永遠當權,反而信賴那些靠不住的辦法嗎?而這類辦法儘管伴有預防措施,但最終會使它們的創始人解職,蒙受恥辱和遭到毀滅。難道他們不怕知道自己權利、又堅持自己權利的公民,從各州極端遙遠的地方聚集到選舉地點,推翻他的專制統治者,並且用為遭到損害的人民尊嚴洗雪恥辱的人來代替嗎?    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十一篇 續前篇內容    
   (漢密爾頓)原載1788年2月26日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  制憲會議草案中有關選舉的條款,其比較坦率的反對者,在辯駁的壓力下,有時也會承認是適當的;但往往仍提出保留,要求有關條款應該附加一項聲明,規定一切選舉均應在選民所在的縣裡舉行。據說,這對防止濫用權力是必要的。此種性質的聲明,本來並無害處;就其可能解除疑懼而言,甚或不無可取之處。但是,此種聲明,對於防止所擔心的危險,其實並起不到什麼更多的保障作用;而在公正有識之士看來,沒有此項聲明,也不是大會草案的什麼嚴重缺點,更談不上是什麼不可克服的缺點。前此兩文中就此問題所提出的各種論點,本應已足使一切不帶偏見而又有鑒別力的人相信,即使民眾自由竟然受到國家統治者的野心之害,至少當前探討的這一權力機構對於造成這種犧牲也是不負罪責的。    
  如果一心只顧本人權益的人,肯把這種心思用在仔細研究各州的憲法,本來就會發現,大多數州的憲法中有關選舉所允許的機動程度,比之在同一問題上建議允許國家政權所可以有的機動程度,也不見得更不值得憂慮和擔心。在這方面,全面研討一下各州憲法的情況,應該足以消除可能還會存留的任何不良印象。但是,全面研討未免囉唆瑣碎;因此,將只舉出筆者所在之州為例。紐約州憲法,除規定州議會的眾議院議員應在各縣選出外,並無有關選舉地點的其他規定;州議會參議院議員,則規定在州內之各大區選出。現在全州分四個大區,每區所轄二至六縣不等。由此可見,紐約州議會如果想要把選舉限制在特定的地點,來破壞本州公民的選舉權,實在同合眾國採用類似的辦法去破壞聯邦公民的選舉權,是一樣輕而易舉的。比如,設若指定阿爾巴尼作為該市所在縣和大區中唯一的投票地點,該市居民難道不會成為應由該縣和大區選出的參眾兩院議員的僅有的選舉人麼?難道可以設想,居住在阿爾巴尼、薩拉托加、坎布裡奇等縣中偏遠鄉區,以及蒙哥馬利縣各地的選民,竟然不惜跋涉前往阿爾巴尼市去投票選舉本州參眾兩院議員,卻不願意麇集紐約市去參加遴選聯邦眾議院議員麼?這個問題的現成答案就在於:儘管現行法律提供了一切便利,人們對於行使如此寶貴的合法權利,往往仍然表現出令人驚訝的淡漠態度。而且,即使尚無實際經驗可言,我們還是可以不難斷言:只要選舉地點繞腳,則不論距離遠近,是二十英里,還是二萬英里,對於選民行為的影響都是一樣。由此顯而易見,對於聯邦安排選舉的權力的這一特定變更,如有任何反對意見,這些反對意見實質上也同樣適用於本州憲法中所規定的類似權力的變更;因此,寬於此而嚴於彼是說不通的。若以其他各州多數的憲法作類似的比較,也會得出同樣的結論。    
  如果有人說,各州憲法的缺點,並不成其為對草案中缺點加以寬容的借口,筆者的回答則是:既然前者從未被指責無視對自由的保障,而加之於後者的罪名顯然也適用於前者,由此可以斷言,這種責備並不是對真理的客觀探討所得出的有所依據的推論,其實只不過是有成見的反對派吹毛求疵的花言巧語而已。有人也許竟然認為,對於州憲法不過是無意的疏忽,對於制憲會議草案則是難恕的污點,對這樣一些人,說亦無益;也許至多可以要求這些人提出個實質性理由來,藉以說明何以個別州的人民代表,比之合眾國人民的代表,對於權力慾望,或其他不良動機,更加無動於衷?如果這些人提不出理由來,他們至少也應能向我們證明:有地方政府代表其反對意見的三百萬人民,比之沒有這一優越條件的二十萬人民,何以其自由權利反而更加易於遭到破壞。關係到我們當前探討的這個問題,他們更應說服我們:個別州里得勢的幫派,不大可能為了保持其優勢地位去偏袒選民中間某一特定階級;而來自廣大分散的地域,出於地方性條件、偏見、利益的不同而在各個方面都互有差別的十三個州的代表,卻可以難免會受制於幫派風氣。    
  至此,筆者的論點,尚只限於根據有關條款在理論上的適宜性,根據把這種權力他置的危險性,以及按草案規定予以安排的可靠性,表示了對有關條款的支持。需要進一步提到的是,這樣規定還有從任何其他辦法所得不到的正面好處。筆者這裡指的是,聯邦眾議院選舉在時間上一致這個條件。實踐很可能將會表明,這種時間一致,對於民眾利益是關係重大的,既可以成為防止幫派風氣的保障,也可以成為整治幫派病患的良方。如果各州可以自行擇定其選舉時間,則選舉時間就有可能分散在全年各月。當前,由於各地需要不同而規定的各州選舉時間,從3月以至11月,月月都有。這樣時間分散的必然結果是,聯邦眾議院在任何時候都不可能全體解散或更新。如此,該院若為任何不正之風所左右,此風也就易於波及分批來到該院的新議員。部分成員逐漸添加,隨即不斷被同化,整體則可能仍然保持幾乎不變。榜樣的感染力,是很少人能有足夠的精神力量予以抗拒的。筆者倒以為,延長任期時間三倍,同時規定眾議院應予全面解散,比之把任期減至三分之一,而其成員卻處於逐漸不斷改變的情況,可能對自由的威脅反而小些。    
  為了在參議院也實行定期輪換的設想,以及為了便於在每年確定的時期召集議會,參議員選舉時間的一致性似乎也是同樣必要的。    
  也許有人要問,然則何以憲法中不曾對時間加以確定呢?由於本州內對制憲會議草案最為積極反對的人,普遍地也都是對本州憲法同樣積極讚賞的人,我們不妨以子之矛攻子之盾,反問一下:何以本州的憲法中未曾為了同樣目的而確定一個時間呢?最恰當的回答只能是,這是可以安然委託給州議會斟酌決定的問題;而如果竟然指定了時間,實踐可能會證明,這一時間並不見得比其他的時間更為適宜。同一答案也可以回敬對方。還可以進一步指出的是,既然逐步改組的所謂危險純屬揣測,也就不宜以此揣測作為依據,作為一個根本性問題加以規定,結果使得各州都不能為了方便而使本州政府與全國政府同時舉行選舉。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十二篇 參議院    
   (漢密爾頓或麥迪遜)為《獨立報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  既已探討了眾議院的組成,並且回答了看來值得一顧的各種反對意見,筆者現在可以轉而探討參議院的問題。    
  關於政體的這一組成部分,可以考究的問題有:第一,參議員的資格;第二,各州議會對參議員的任命;第三,參議院中的平等代表權;第四,參議員人數及其任期;第五,參議院行使的權力。    
  第一,草案中所提參議員的資格,不同於眾議員的資格,在於年齡更高和國籍更長的規定。參議員至少要年滿三十歲;而眾議員則要年滿二十五。參議員必須入籍已滿九年;對眾議員則只要求入籍七年。這些區別之所以適當,乃是參議員的職責性質使然,因為,既然要求參議員更瞭解情況,其性格更加穩定,自然需要參議員達到最可能提供這些優越條件的年齡;同時,因為要求他們直接參與同外國的交涉,他們也就應該是完全斷絕了由於在國外出生和受教育而產生的先入為主之見和習性。九年之期看來是恰如其分的中常之道,既不會完全排斥其德才應受公眾信賴的入籍公民,也不致不加區別和操之過急地予以容納,否則可能在國家機構中產生引進外來影響的渠道。    
  第二,對於由各州議會任命參議員的規定,同樣也無庸多所闡發。在有關參議院組成的各種方案中,制憲會議草案中的規定,大概最為符合輿論的要求。其優點是雙重的,這種任命方式既是有選擇的,同時也使各州政府在組織聯邦政府過程中具有一定的作用,因而必然保障各州政府的權威,而且可以成為兩個體制間的適當橋樑。    
  第三,參議院中的平等代表權,顯然是大小不同的各州間對立主張相互妥協的結果,因而也是無需詳加討論的問題。如果在由一個完整的民族組成的國家之中,各個地區應在政權中保持按比例的代表權;如果在獨立的主權國家之間為了某一單一目的而組成的聯盟之中,各方在共同的委員會中都應有平等的代表權,而不管各國的大小;如果以上都是正確的,則在具有民族的和聯盟的雙重性質的複合型共和國之中,政權應該建築在按比例的和平等的代表權這兩個原則參半的基礎上,這樣做看來也就並非沒有一定的道理。但是,所有各方都會承認,我們的憲法並不是什麼抽像理論的產物,而是「我們政治形勢特點所不可或缺的互相尊重忍讓、友好敦睦精神」的產物,既然如此,從理論上去考察這部憲法的任何部分,也就是多餘無用的。一個具有足夠權力以實現其目標的共同政權,這是美國輿論的要求,更是美國政治形勢的需要。建築在更屈從大州意志的原則基礎上的政權,不大可能為小州所接受。所以,可供大州選擇的方案,只有草案中設想的政權形式,或者是更加令人難以接受的某種政權形式。在二者必取其一的情況下,明智的作法只有兩害取其輕;與其無望地眷戀於或許可能佔到的便宜,還不如考慮可能少吃些虧的有利結果。    
  根據上述精神,不難看到,各州享有平等的表決權,既是憲法對仍由各州保留的部分主權的認可,也是維護這一部分主權的手段。平等的代表權,大州也不應比小州更難接受;因為,把各州不恰當地統一成為一個單一型的共和國,大州也是同樣極力不惜採取一切辦法去防止的。    
  參議院組織上的這一特點,還有另一好處,因為它必然構成防止不恰當立法行為的進一步障礙。按照這樣的安排,不首先徵得大多數人民的同意,並且隨後取得大多數州的同意,什麼法律和決議都是通不過的。必須承認,對於立法程序的這種複雜的牽制,除了其有利的一面之外,在某些情況下,也可能是有害的;而且,只有在有別於大州權益的小州間共同權益受到特別的威脅時,維護小州權益的這種牽制作用,才是合理的。但是,既然大州靠其資源財力,總能夠挫敗小州沒有道理的濫用這一手段;而且,由於我們的政權最可能發生的弊病是立法過多和過於隨隨便便,因此,憲法的這一部分,在今後的實踐中,比在當前探討時許多人看來,不是不可能更為適宜的。    
  第四,下面接著探討參議員人數和任期。為了對這兩點作出正確的判斷,似乎應該研究一下所以需要成立參議院的目的;而為了明確這些目的,又似乎有必要論述一下,一個共和國如果無此機構定將遇到的種種不便之處。    
  甲、不幸的是,共和國政權,雖然比之其他形式的政權在這方面程度要輕一些,仍然可能使行使政權的人竟然忘記對於選民的責任,而不忠誠於選民的重托。基於這一觀點,參議院,作為立法機關的第二分支,有別於其第一分支而又與之分享權力,一定會在一切情況下都能成為對於政權的一種值得讚賞的制約力量。由於潛越權力或背離職守的陰謀,需?兩個不同機構的同意才能實現;而單一的機構則容易為野心所左右或為賄賂所腐蝕,這樣就加倍地保障了人民的利益。這一防患於未然的措施,其所依據的原則是十分明確的,也是為合眾國各州十分瞭解的,因此無庸贅述。筆者謹只指出,由於兩個機構的特點越是不一樣,就越是難以勾結起來為害,因此,在能夠保證對一切正當措施進行相應協調的情況下,在符合共和政體的真正原則的基礎上,使這兩個機構在一切方面都有所不同,這樣做必定是恰當的。    
  乙、一切一院制而人數眾多的議會,都容易為突發的強烈感情衝動所左右,或者受幫派頭子所操縱,而通過過分的和有害的決議;這也足以說明設置參議院的必要性。這一類的實例,不論是在合眾國內的實踐中,或者是在其他國家的歷史中,都是數不勝數的。然而,無人反駁的主張是無需論證的;需要指出的只是,旨在糾正這種弊病的機構,本身應該免除此種弊病,因此其人數應該較少。而且,這個機構也應該更穩定一些,因而其行使權力的期限,也就應該是相當長的。    
  丙、另外一個毛病,往往是對於立法的目的和原則缺乏適當的瞭解;這也是參議院可以糾正的。大多數召自從事私人性職業的人中,任期又短,而在任職期間又沒有持久的動機,可以促其研究法律、專業、國家的全面利害,這樣一群人湊在一起,如果聽其所之,實在很難在執行其立法職責中不犯各種嚴重的錯誤。可以極有根據地斷言,美國當前的困難,其相當一部分應當歸咎於我們各屆政府的失算,而應對此種失算負責的大多數人,並非存心不良,而是頭腦不靈。在我們浩繁的法典中,充斥著法律的訂立和廢除,又是解釋,又是修正,真是有失體統,這一切難道實際上不都是智力缺欠的表現麼?難道實際上不都是這一屆議會對上一屆議會的彈劾麼?難道實際上不都是在勸告我國人民,去認識一個組織完善的參議院可以有所助益之可貴麼?    
  一個好的政府應該做到兩點:一,信守政權的宗旨,亦即人民的幸福;二,瞭解實現其宗旨之最佳途徑。有些政府在兩方面均付缺如;多數政府則在前一點有所欠缺。筆者可以並無顧忌地指出,美國各屆政府的問題在於太不重視後一點。聯邦憲法現在避免了這一錯誤;而且值得特別注意的是,憲法在對後一點的安排中,其方式恰也對於前一點增進了保障。    
  丁、民意機構由於其成員不斷更迭而產生的不穩定性,不論怎樣加以限制,都以最強烈的方式表明,政權中設置某一穩定機構實在是必要的。各州中每次新的選舉,都要改變議員的半數。人員變動,必然引起意見的改變;而意見改變,又必然引起措施的改變。然而,即使是好的措施,如果不斷改變,也是極不明智,極難實現的。私人生活中如是,國家事務中更加如是,而且關係更加重大。    
  變化不定的政府,其惡果實在是罄竹難書的。筆者只擬略提幾點,而此數點,又無不是其他無數惡果之根源。    
  首先,政府人事多變,會失去其他國家的尊重和信任,失去同民族榮譽相聯繫的一切好處。個人如果計劃多變,或者處理事務竟無計劃,一切明智之士馬上就會指出,此人愚昧荒唐、反覆無常,必然不久就要自食其果。朋友或肯有所憐惜,卻不會有人願與共事,而利用其短趁機謀利的,則必大有人在。國之於國,無異於人之於人;即有差別,必更可歎,因為國家尚不似個人,既少仁愛之心,自然在乘人之危上更無克制。一切國家,如果不善於處理其國事,表現出缺乏堅定性;而其鄰國則明於理事、政策一貫;其與鄰國交往,必然事事吃虧。至於美國,從中可以汲取的教益,不幸正在於其本國情勢。美國從來受不到友鄰的尊重,卻總逃不脫敵國的愚弄;美國人事多變,政務失措,則給一切有利可圖的國家以可乘之機。    
  政策多變,在國內造成的後果,其災難性更大。享有自由的好處本身也受到荼毒。法律之多連篇累牘,誰能卒讀?加之矛盾百出,讀亦何益?而且朝令夕改,隔夜即不知何所適從;如此法律,雖由民選代表所定,予民何益?法律原是行為的準則,如果人皆不知,又復動輒更訂,怎樣遵之以為準則呢?    
  公務多變,有利於精明大膽而又富有的少數人,卻不利於勤勤懇懇但不瞭解情況的人民群眾,這種結果當然不合情理。一切新的規定,不論是涉及商情或者稅收的,凡影響及於各種形式財產的價值的,都會成為關注行情變動、善於估算後果的人加以謀利的機會;這些人不勞而獲,佔據了大多數同胞辛勤勞動的成果。情勢如此,說法律是為少數人,而不是為多數人制訂的,也是有一定道理的。    
  從另一觀點考察,不穩定的政府也會造成巨大的損害。對公眾機關缺乏信任,使人不敢貿然從事有益的事業,因為事業的成敗利害,往往取決於現行安排是否持久。如果個人的籌劃還未及執行就有可能被判為非法,有何老於此道的商人肯把財富投入新的行業呢?如果由於政府反覆無常,個人預先付出勞動或資本,難免反受其害,有何農場主或製造商肯把本錢下在號召生產的農工產品上呢?一言以蔽之,如無一套穩定的國家政策予以鼓勵,任何改進或創新都是不能實現的。    
  然而,最可悲歎的還是,對於弊端百出、有負眾望的政治體制,人民不由得不離心離德。政府並無異於個人,凡不值得真正受人尊重的,也就受不到尊重;而沒有一定的條理和穩定性,也就不值得真正受人尊重。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十三篇 續論參議院    
   (漢密爾頓或麥迪遜)為《獨立報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  說明參議院之所以有用,還因為第五個迫切需要,也就是需要一種應有的民族榮譽感。政府中如果沒有一個精選而穩定的組成部分,其愚昧多變的政策會使外國失去其敬意,這一點並不僅僅是由於前述的各項理由;這樣的國家機構也會不理解國際輿論,而理解國際輿論與否,不但對於獲得別國尊重和信任是必要的,也是值得別國尊重和信任所亟需的。    
  注意別國對自己的評價是很重要的。其理由有二:其一是,姑不論某一具體計劃或措施的得失,都應使別國把該項計劃或措施能夠看作是明智而體面的政策的結果,這一點從各方面看都是可取的。其二是,在舉棋不定的情況下,特別是在國家機構為激烈情感或眼前得失所左右時,瞭解乃至設想一下外界的輿論,可能成為可以遵循的最佳指南,因為旁觀者清。在外國面前缺乏民族榮譽感,難道不已使美國所失無算麼?如果美國一切舉措,均能事先在人類公平輿論面前考察一下其是否公正適宜,美國豈不會避免多少輕舉妄動麼?    
  然而,不論如何需要,顯然,一個人多易變的機構是不可能具有充分的民族榮譽感的。民族榮譽感只能存在於人數很少的機構之內,這樣每個個人才能為公共措施的是非承擔合理的責任;它也只能存在於長期受到群眾信賴的代表機構之中,只有這樣,每個成員的自尊心和影響力,才可以同集體的榮譽和福利合理地結合在一起。羅德島州任期僅半年的議員,在研討該州的若干苛細措施時,如果曾經有人根據外國,乃至其他各州,可能對於此類措施的看法而提出異議,這些議員大概是不會理睬的;可是,如果曾經有必要徵得一個精選而穩定的機構的同意,這樣一個機構,即使僅僅由於重視民族的榮譽,無疑也會設法防止羅德島州被錯誤領導的人民目前所陷進的災難的。    
  作為第六個缺陷,筆者還要提出政府對人民應負責任的問題;這種責任本來起源於選舉,但恰因選舉過於頻繁,卻反而因之缺如。這一提法也許看來不僅新穎,而且自相矛盾。其實,只要加以說明,大家就一定會承認,這種提法是難以否定的,而且也是很重要的。    
  負責任,如果要求得合理,必須限於負責一方權力所及的事務上;而要作到有效的負責,又必須關係到此種權力的行使上,這樣選民才能對之形成及時而恰如其分的判斷。政府的事務,大致可以分為兩大類別:一類取決於合理實施而馬上見效的單項措施;另一類則取決於慎加選擇而密切聯繫的一系列措施,其實施過程是逐步的,甚或是難以監察的。後一類事務,對於任一國家的集體持久福利之重要性,是無需說明的。然而,由此可以明顯看出,一個民選代表機構,如果任期甚短,則只能在關係普遍福利的那一系列措施中提供一兩個環節,因之也就不應對其最終結果負責;正如一名管家或者一家佃戶,受雇或承租一年,當然不能合理地要求他們對於至少需要五、六年才能完成的工作負責。另一方面,有些事物發展,原因複雜,歷時數載,而各屆代表機構則每年改選,其各自應負多少責任,人民實在無從估量。即使是選民可以看得到的、個別實施並馬上見效的單項行為,要確定一個人數眾多的機構中各個成員個人應負的責任,也是十分困難的。    
  對此缺陷,對症下藥,必須在立法部門中增設一個機構,其任期要相當長久,以應付需要不斷關注、採取一系列措施才能加以處理的事務,唯其如此,也才能對於此類事務合理並有效地承擔責任。    
  許多情況都說明,一個組織完善的參議院是必要的;以上筆者僅就其與人民代表有關的方面論述了這些情況。筆者目前函訴的人民,既然不受偏見所蒙蔽,不為奉承所敗壞,筆者可以無所顧忌地進而指出,這樣一個組織,對於防止人民自己由於一時的謬誤而舉措失當,有時也是必要的。由於群眾通常冷靜而審慎的見解,在一切形式的政體之下,均應最終壓倒統治者的意志,並在一切自由政體之下,實際必然會最終壓倒統治者的意志;因此,在處理公共事務的某些個別時刻,或為某種不正當情感及不法利益所左右,或為某些私心太重的人狡詐歪曲所哄騙,人民也可能一時主張採取一些措施,而事後則極為悔恨並予以譴責的。在這種關鍵時刻,如果竟有由某些公民組成的一個穩健可敬的機構加以干預,防患於未然,以免人民自作自受,以便理智、正義、真理得以重新掌握民心,豈不十分有益麼?如果雅典人竟有先見之明,在其政府體制中訂有防止自己為情感所左右的辦法,豈不會避免多次嚴重的煩惱麼?今日下令鴆死某些公民,明日又為他們立像表功,這樣玷污人民自由的難忘恥辱,豈非?可避免的麼?    
  有人可能會說,散處廣大區域的人民,不可能像聚居於狹?地方的居民一樣,那麼容易受強烈情感所感染,那麼容易群起而推行不義的措施。筆者當然決不否認這一特別重要的區別。相反,筆者在前此所撰的一文中,就曾極力說明,這恰好是建議組成聯邦共和國的主要理由之一。然而,有此有利之處,並不應排除使用輔助性的預防手段。相反,我們還可以指出,這種地廣人稀的條件,雖然可使美國人民免遭小國常有的憂患,但如被某些私心太重的人勾結起來進行狡詐歪曲所哄騙,卻有可能陷於一時難以擺脫的麻煩。    
  回顧歷史,一切存在長久的共和國體中,莫不有其參議院組織,這在當前的考察中也絕非細枝末節。可以歸之於此類共和國的,實在只有斯巴達、羅馬和迦太基三國。在前兩國中,都有終身任職的參議院。迦太基之參議院組織,雖然不甚了了,但從旁證推斷,大致無異於斯巴達與羅馬。至少可以肯定的是,迦太基的參議院確實具有某種條件,使之在人心多變中起過中流砥柱的作用;而且該參議院中還沒有其更精幹的委員會,任職終身,空缺自補。這些先例,因與國情未合,美國自難傚法,然而,比之其他古代共和政體之國祚短促、騷亂不已,實亦頗有教益,足茲證明,設立某種自由與穩定兼備的組織的必要性。筆者當然瞭解,美國之有異於古今其他民主政體的種種情況,因之進行由此及彼之類推,必須極其審慎。但是,對此予以適當考慮之後,筆者仍然認為,既然類似之處甚多,這些先例絕非不值我們一顧。如前所述,只能由參議院組織予以補救之缺陷,在由人民選舉產生的人數眾多的議會中,乃至在人民群眾本身中,許多是共皆有之的。另有些缺陷則為前者所特有,也需由參議院組織予以控制。人民絕不可能有意背離其自身權益,然其代表則有可能背叛之;如果全部立法權力盡皆委託給單一的代表機構,比之要求一切公眾立法均需分別由不同之機構所認可,其危險顯然是更大的。    
  美國之所以有異於其他共和政體者,其最可使恃之處,乃在於代議制的原則;這一原則是美國據以行動的樞紐,而據說卻為其他共和政體,至少是古代的共和政體所不知的。筆者前此所撰各文中,均曾在推理中運用這一差異,足見筆者既未否定此項差異之存在,亦未低估其重要性。因此,筆者可以不必有所顧忌地指出,所謂古代政體對於代議制問題毫無所知的說法,竟然達到一般渲染的程度,嚴格地講並不確切。當然,此處專予論述,顯然不當;筆者將只提出人所共知的少數事實,以為佐證。    
  在大多數希臘的純粹民主政體中,不少行政職能,並不由人民直接行使,而由民選的、在行政方面代表人民的官吏予以行使。    
  在索倫變法之前,雅典由九名執政官治理,執政官每年由全民選舉產生。執政官代行權力之多寡,似乎已難考證。在這一時期之後,每年由人民選舉產生的人員,先是四百名,後來增至六百名;這些人員部分地也在立法方面代表人民,因為他們不僅在立法職能上同人民相互聯繫,而且獨享向人民提出立法議案的權利。迦太基的參議院,雖然其具體權力以及任期已不可知,但也似乎是由人民投票選舉產生的。類似的情況,在古代民主政體中,如非全部,但在其大部中,依稀可見。    
  最後,斯巴達有五名執政官,羅馬則有護民官;這兩者人數誠然不多,但每年均由全體人民選舉產生,而且被當作人民的代表,幾乎享有全權的地位。克里特的科斯米,也是每年由人民選舉產生的;有些論者認為,科斯米系與斯巴達的執政官以及羅馬的護民官相類似的組織,其不同之處僅在於,選舉這一代表機構時,投票權只限於部分人民。    
  雖然還可以舉出其他許多事實,但僅此數點已足清楚說明:古代的人既非不瞭解代議制原則,也未在其政治制度中對此原則全然忽視。古代政治制度與美國政府的真正區別,在於美國政府中完全排除作為集體身份存在的人民,而並不在於古代政治制度中完全排除人民的某些代表。然而,必須承認,這樣的區別其實正好說明合眾國的一個極大優越性。但是,為了保證這一優越性得以充分發揮,我們必須注意使它同另外一個優越性分離開來,這另外一個優越性指的是遼闊的領土。因為,不可能設想,在古希臘民主國家的狹?局限下,任何形式的代議制政府竟能得到成功。    
  以上論點是以推理為依據,有實例可證明,而且也是我們自己經驗證實了的;然而,為了回答這些論點,急於反對憲法的人或者還會不惜於重複老調,說什麼並非由人民直接任命、任期又達六年的參議院,必然會逐漸在政府中取得一種突出的地位,從而有把政府最後演變成專制寡頭政體的危險。    
  對於這種泛泛的回答,也只需泛泛的反駁;濫用自由與濫用權力一樣,都可能危及自由;前者實例之多也並不亞於後者;而在合眾國,前者顯然要比後者更值得擔心。但是,我們還是可以提出更為具體的反駁。    
  為了把政府演變成一種專制寡頭政體,參議院顯然必須首先自己腐化,接著還要腐化各州的議會,腐化眾議院,最後還得普遍腐化人民。顯然,參議院如不首先腐化,就不可能企圖建立專制統治。如不首先腐化各州議會,參議院也就不可能實現這一企圖,因為定期輪換其成員必然會更新整個機構。如不同樣也腐化眾議院,作為在政府中並存而又平等的眾議院不可避免地會挫敗這一企圖;而如不腐化人民本身,新議員的接替必將使一切恢復其原有秩序。難道有人可能當真相信,擬議中的參議院竟能在人類能力所及的範疇之內,以任何可能的方式,克服這一切障礙,達到它那無法無天的野心目的麼?    
  如果我們的理智使我們能夠排除這種疑慮,我們的經驗也會使我們得出同樣的結論。馬里蘭州的憲法向我們提供最為切合的實例。該州的參議院,正如聯邦參議院一樣,是由人民間接選舉產生的,其任期也僅比聯邦參議院稍短一年。它還具有一個值得令人注意的特點,即有權在其任期之內自行補缺,而同時它又不似聯邦議院受到後者那種輪替的影響。還有一些其他次要的特點,會使前者遭到貌似有理的反對,對於後者卻不能成立。由此可見,如果聯邦參議院確實包含有被人鼓噪宣傳的那種危害,那麼馬里蘭州憲法應該早已暴露出類似危害的某些徵象,但迄今尚無此種徵象。相反,與反對聯邦憲法相應章節的人同屬一類的人,雖然開初曾經極力反對該州憲法有關章節,卻已通過其實施的進程逐步消除了疑慮;而且,正由於有關章節的有效實施,馬里蘭州的憲法正在日益獲得聯邦其他各州州憲所無與倫比的盛譽。    
  但是,足以徹底消除此種疑慮的莫過於英國的先例。英國上議院,不是選舉產生的,並無六年任期,也並非不局限於某些特定的家族出身和財富大小,而是全由豪富貴族組成的世襲議會。其下議員,不是由全體人民選舉產生的,任期不是兩年而是七年,並且在很大的程度上是由人民中很小的少數選舉產生的。無疑,在英國早應看到人們擔心會在將來出現於合眾國的那種貴族篡權和專制的充分表演。然而,對於反對聯邦論者不幸的是,英國歷史表明,這一世襲的議會竟不能抵抗眾議院不斷侵權而自保;而且,一旦其失去英王的支持,即早已實際為人民議院之力量所壓倒。    
  就古代史在此問題上可以對我們有所教益而言,其各種先例恰好也支持我們使用的推理。在斯巴達,由人民每年選舉產生的代表——五執政官,竟非終身任職之參議院所能匹敵,而不斷擴大其權威,終至集一切權力於其股掌之中。眾所周知,羅馬的護民官,作為人民代表,亦在其幾乎所有對抗中壓倒終身任職的參議院,終至對之取得最後的完全勝利。尤可驚歎的是,羅馬護民官即在其增至十人時仍需全體一致方可採取行動。由此證明,自由政府的民選機構,因有人民為其後盾,必然具有不可抗拒的力量。此外還可輔以迦太基之先例;根據波裡比烏斯的證詞,迦太基的參議院非但未能集一切權力於其組織,反而在第二次普尼克戰爭開始時,幾乎將其原有權力喪失殆盡。    
  上引事實足茲證明:聯邦參議院決無可能通過逐漸篡奪而轉變成為一個獨行其是的寡頭機構;不僅如此,我們還有理由相信:即使由於人之預見所防不勝防的原因,此種演變竟致發生,有人民為其後盾的眾議院亦必能隨時恢復憲法的原有形式及其原則。與人民直接選舉的代表的力量相較,參議院僅只維持其憲法授予的權威亦無可能,除非該院能以其明智的政策,對公益的關心,爭取與眾議院分享全體人民的愛戴和擁護。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十四篇 參議院之權力    
   (傑伊)原載1788年3月7日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  某些具體的人的敵人,以及某些具體措施的反對派,往往都不把自己的責難只限於該當受到責備的地方;這種看法雖然並不新鮮,卻是很有道理的。有些人全盤否定擬議中的憲法,甚至對於其中最無可非議的條款也以嚴峻的態度對待;對這些人如果不以上述看法衡量,那就難以說明他們這種行為的動機何在。    
  第二節授權總統,「根據參議院之意見並取得其同意,有權締結條約,惟需有該院出席議員三分之二之贊同。」    
  締約權是很重要的權力,尤其是涉及到宣戰、媾和,以及貿易;此項權力之委託;只有採取一定手續並考慮到預防性規定,才能絕對保證此項權力得以由最為符合條件的人,以最為符合公益的方式加以執行。制憲會議看來已注意到上述兩點;會議已經規定總統應由人民專門為此目的而指定的精選的選舉人機構選出;會議還已指定由各州議會任命參議員。在類此的情況下,此種方式在極大的程度上具有由人民以集體身份進行選舉的好處;而以黨派熱情為基礎的活動,則常利用警惕性低或利益心重者的因循苟安、愚昧無知、個人願望與憂患,通過選舉人一小部分的投票去決定公職人選。    
  由於選舉總統的精選機構以及任命參議員的各州議會,一般將由最為開明可敬的公民組成,因此可以有理由設想,他們只會物色並選出德才最為出眾、人民可予信賴的人。憲法對於達到這一目的給予了特別的關注。憲法規定:第一個機構的組成人員不得小於三十五歲,第二個機構的組成人員不得小於三十歲,這樣選舉人就可以限制在人民有時間加以判斷的人,而不致於為那種表面上的才氣橫溢和口頭上的愛國心切所欺騙,這種外表猶如瞬息即逝的流星,不僅使人眼花繚亂,還有時使人迷失方向。如果明主之下必有賢臣的說法是確有根據的,那麼,由於精選的選舉人機構比君主更能掌握廣泛和準確地瞭解人及其品格的方法,該機構在確定人選上必然至少與明主同樣審慎和善於鑒別。由此自然可以推論,這樣選出的總統以及參議員,必然屬於那種在各州間關係上和與外國關係上都最能瞭解民族利益的人,他們亦最能促進民族利益,而其直聲則招人信賴,也足茲信賴。締約權委託是輩自可放心。    
  經營企業絕對需要秩序,對此雖然大家都知道而且承認,但在處理國家事務中有秩序的高度重要性則尚未為群眾所充分體會。希望把締約權委託給一個其成員經常迅速多變的民主議會的人們,似乎忘記這樣的機構必然難以實現如此偉大的目標;這些目標需要根據不同情況、相互聯繫地不斷加以研究,而其處置尚需才能出眾的人,根據準確瞭解的情況,並常需有充分的時間方能予以協調和運用。因此,制憲會議曾明智地規定,締約權不僅應委託給能幹誠實的人,而且這些人任職應有充分時間去全面瞭解國家的利害,並建立處理這種利害關係的相應制度。規定的任期將使他們有機會極大地擴大政治見聞,並集累經驗更好地為國效勞。制憲會議同樣慎重地規定經常改選參議員的方法,以防不時地把這些重大事務全然交託給新人的情況;使原參議員中相當一部分留任,將可保持穩定和秩序,以及官方見解的始終一貫。    
  有少數人不承認貿易和航運事務應由一種慎重制訂並堅持執行的制度予以協調;而且我們訂立的條約和制定的法律都應符合併促進這一制度。認真維持這種協調一致是關係重大的;而肯定這一立場的人都會看到並且同意由參議院對於條約和法律給以必要的認可恰好提供了這種協調一致。    
  不論談判什麼性質的條約,很少不需要在某一階段保持完全的秘密和進行急速的處理。在有些情況下,如能使掌握情報的人不必顧慮會被暴露,往往由此可以取得極其有用的情報。不論提供情報是由於有利可圖還是出於友善動機,這種顧慮總會存在;無疑,其中許多人只肯信賴總統為之保密,卻不肯信賴參議院,更不肯信任人數龐大的眾議院。所以,制憲會議對於締約權的安排是很得當的,一方面總統在締結條約時必須聽取參議院的意見並取得參議院的同意,另一方面總統卻能根據需要審慎處理其情報來源問題。    
  留心體察的人都能看到人間事務自有其趨勢潮流;而不論其行時的久暫,勢頭的強弱,方向的不同,絕難有兩次潮流在形式和程度上完全一樣。主持國家事務者必須辨識趨勢潮流並善於加以利用;而老於此道者都知道,在常常出現的一些場合之下,屈屈數日,乃至幾個小時,往往都是難能可貴的。某一戰役的失敗,某國君主的去世,某個大臣的去職,或其他足以變更事務當前態勢的情況,都可能使最有利於我的趨勢潮流轉而與我們願望完全背道而馳。在內閣中,如同在戰場上一樣,戰機一瞬即逝,必須及時把握,而指揮者應有自由運用的職能。由於保密不嚴緊和處事不及時,我們過去多次嚴重受挫;因此,憲法對此應該注意防止,否則就會成為其無法辯解的缺陷。通常在談判中最需要嚴格保密和及時處理的事務,往往從全國觀點看是並不重要的但卻是有助於促進談判目標的準備性或輔助性措施。總統對此類措施的保密和及時處置應無困難;而如情況要求徵求參議院的意見和同意,亦可隨時召集之。由此可見,根據憲法的規定,我們關於締結條約的談判,一方面將可獲得才識卓見、忠於其事和認真探討的裨益,另方面又可作到嚴格保密和及時處置。    
  但是,對於此種安排,亦如大多數其他安排,還不免發生故意製造和一再堅持的歧見。有些人的不滿,並不在於此種安排本身的錯誤或缺點,而是因為,既然條約一經締結就具有法律的效力,條約只應由被委以立法權力的人員予以締結。這些代表先生們似乎沒有考慮到,法庭的判決以及州長依憲法規定所作的裁決,與立法部門通過的法律,對於一切有關個人具有同樣的效力和約束。一切根據憲法的權力行為,不論出自行政或司法部門,如同出自立法部門一樣,具有同等的法律效力和執行義務;所以,無論締結條約之權何以名之,也無論條約一經締結之後具有何種約束力,人民肯定最宜將此項權力委諸立法部門、行政部門和司法部門以外的機構。人民將立法權給予立法部門,絕不能因此就推而論定,人民也應將採取一切其他對公民有約束或影響之主權行為的權力,同樣給予立法部門。    
  另外一些人,雖然對於憲法中擬議的締結條約方式是滿意的,卻反對使條約成為國家的最高法律。他們積極主張,並且詭稱相信,條約與眾議院法案類似應可任意廢除。此種想法似乎對我國是新穎獨特的,但是,新的真理固常出現,新的謬誤亦然。這些代表先生們最好設想一下,條約無非是交易的別稱;而我們絕對找不到一個國家會肯同我們達成交易,如果交易對他方具有絕對的約束力,而對我方則只在我方認為適當時才能約束。立法者無疑可以修訂或廢除法律;而締結條約者亦可變更或取消條約,這一點固然無可爭議;然而,我們最好不要忘記,條約不是由一方而是由雙方締結的;所以,正如開始締結時雙方同意是不可或缺的,此後變更或取消亦須雙方同意。因此,憲法草案絕未絲毫延伸應對條約所負之義務。按照憲法規定締結的任何條約,與將來任何時候在任何形式之政府下締結的條約具有完全相同的約束力,也完全一樣超乎立法行為之有效適用範圍之外。    
  共和國家維護本國權益的願望無論如何有益,然如趨於過分,則對國家而言,亦如膽經過盛之於身體,均會對於周圍事務造成虛形假象,以致蒙蔽視聽。由於這種原因又或引起某些人的憂懼疑慮,以為總統及參議院可能在並不平等考慮各州利益的情況下締結條約。或有別人更懷疑是否三分之二的多數竟會壓迫三分之一的少數,因而質問此多數議員能否對其行為負有充分的責任,如其行為腐化能否予以懲處,如其所締結條約不利時如何予以廢止等項問題。    
  由於各州在參議院中均有平等的代表權,而其代表又都是最有能力、最樂於促進其選民權益的人,因此,只要各州慎於選賢任能,並堅持其準時出席,則各州在參議院中亦必具有同等的影響。隨著合眾國逐步取得國家的形式和民族的性格,則其整體利益亦必日益成為大家關注之所在;實在只有軟弱無能的政府,才會忘記整體利益的促進端賴其各個部分的權益能否增長。總統及參議院均無權締結任何條約,如果其家族及財產竟不受社會其餘部分所受的同樣約束和影響;既然總統及參議院並無與國家利益有別的切身利益,則忽視國家利益對之亦必無利可圖。    
  至於腐化問題,其實難以想像。如果有人以為總統及參議院中三分之二的多數竟至可能行為腐化,當系其命徒多蹇,遂至恨世而疾俗,或則生性多疑,乃以小人之心而度君子。此種想法粗俗可鄙,令人難以想像。竟而不幸有之,則由此強加於我們的條約,亦如一切其他欺詐性契約,必將由國際間法律所否定而無效。    
  至於總統及參議院的責任感,難以設想如何再予加強。舉凡可以影響人類思想的一切理由,諸如榮譽、誓言、聲望、良心、愛國心以及家庭情感,均足以保證其忠予其事。總之,憲法既足以保證總統及參議院必然才智過人且又忠誠可靠,我們亦應相信彼等必能締結客觀條件許可下最有利之條約;而關於彈劾的條款,在懾於懲罰和羞辱的常情範圍內,已足保證產生良好行為的動機。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十五篇 續論參議院之權力    
   (漢密爾頓)原載1788年3月7日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  制憲會議草案賦予參議院的其他權力,則屬於另一範疇,包括在行政方面參與對人員的委任,和在司法方面承擔審議彈劾案的法庭職能。既然委任事項由行政部門主辦,有關條款最好在審議行政部門職能時再予討論。因此,我們將只討論參議院的司法職能並以此結束當前的議題。    
  在完全民選的政府中建立審議彈劾案的完善法庭,雖甚需要,但絕非易事。其管轄範圍屬於擔任公職人員失職所造成的犯罪,換言之,即對某種群眾委託的濫用或背離。依其性質,最宜稱之為政治性的,因為這種犯罪主要涉及對社會本身的直接損害。由於這一理由,對這類犯罪的起訴,難免煽起整個社會之激情,並大致按其對被告的友情或敵意而使社會分化成為不同的派別。在許多情況下,這種派別也就會與已經存在的派系聯繫起來,利用這一派系或那一派系原有的敵意、偏見、影響和利害;在這種情況下,最大的危險莫過於使其裁決屈服於派別間相對力量的大小,而不取決於有無罪責的證明。    
  關係所有從政人員政治聲譽和政治生命如此深遠的群眾委託,其重要性和敏感性是不言自明的。在一個完全建築在定期選舉基礎上的政府中,這種群眾委託是否得當,其困難也是容易看到的;因為,在這樣一種政治基礎上,政府中最頭面的人物往往極為可能就是人數最多或手段最為機詐的派系頭子或其爪牙;由此,也就很難設想這些人會以不偏不倚的態度對待其行為需要受審查的人。    
  看來,制憲會議認為參議院最適宜於代行此項重要委託。對於此事之實質困難最能領悟的人,不會倉促否決這種意見,而會充分考慮這種意見據以產生的論據。    
  也許有人要問,這種體制的真正精神何在?是否要對公務人員的行為進行全國性審判呢?其主旨果真在此,誰又可以代表整個民族成為合格的全民審判員呢?提出審判的權力,換言之也就是提出彈劾的權力,應該委託給立法機關的一院,這一點是沒有爭論的。既然認為這種安排是適當的,其理由難道不也強烈要求我們同時允許另一院參與審判麼?這一體制設想的楷模確曾使制憲會議作過此種考慮。在大不列顛,提出彈劾屬於下院的職責範圍,而由上院裁決。若干州憲就是以此為樣本的。不論是大不列顛,還是有關各州,都似乎把實行彈劾視為立法機構手中駕馭政府中行政公僕的韁繩。難道這不就是其真正精神所在麼?    
  除了參議院,何處又能找到具有足夠的尊嚴或可以充分便宜行事的法庭呢?還有什麼其他機構可能充分把握其本身立場,在被告的個人和作為人民代表的原告之間,能夠不屈不撓地保持必要的無所偏倚呢?    
  最高法院能否符合這一條件而予以依靠呢?這是很值得懷疑的,因為最高法院的法官不見得在一切時候都具有執行如此困難任務所需要的那種突出的堅定性;尤其值得懷疑的是,這些法官是否具有足夠的信用和權威,而在某些場合下,使人民能夠接受同自己代表提出的控告相反的裁決。如果法官不足信,那對被告就危害很大;而如果法官缺乏權威,則不利於安撫群眾。要保證法官既無害於被告,又能取信於人民,唯一可能的辦法——究竟是否可能還很難說——就是使法官人數多到從經濟上考慮達到不合理的程度。裁決彈劾案需要由很多法官組成的法庭,這也是這種法律程序的性質本身決定了的。因為這樣的法庭,不能像普通法庭那樣受到許多嚴格條例的限制,不論是在檢察人員對犯罪行為的控訴,也不論是在法官對案情的推斷,都不能像普通法庭那樣為了保障個人而限製法庭的自由裁決權。在這種法庭上,在宣佈依法判決的法官同必須接受判決從而受到損害的人之間,不存在陪審員團的保障。社會中最受信賴、最為超群的人士,從此榮耀一世,或者蒙羞終生,全然取決於處理彈劾案法庭的自由裁決,這樣嚴重的責任不容許把這種委託付給少數的人。    
  以上考慮本身似已足茲證明,最高法院替代參議院而作為裁決彈劾案的法庭是並不恰當的。還有一項考慮,尤會大為肯定此項結論。由於裁定應予彈劾而使被告蒙受的屈辱,並未結束因其犯罪所應受的懲罰。被彈劾後而從此失去全國的尊敬和信賴,榮譽和報酬而後,大概還要受到普通法律的控告和處罰。對於一個人,由一些人在一次審判中破壞了他的聲譽以及他作為公民的最寶貴的權利,而又在另一次審判中,又由同一些人為了同一罪行,毀掉他的生命和財產,這難道是適宜的麼?第一次判決中的錯誤必會導致第二次判決中的錯誤,這種擔心難道沒有最充分的根據麼?一個決定所造成的強烈偏見,難道不會戰勝本來會改變另一個決定性質的任何新證據的影響麼?凡是稍懂人情的人決不會遲疑而對這些問題作出肯定的回答;也不難看到,在兩種情況中讓同一些人擔任法官,則可能成為迫害對象的人就會在很大的程度上被剝奪掉兩次審判本來可以提供的雙重保障。本來的判決,按其措辭,不過是免去現職和不再敘用,卻往往實際包括使之喪失生命和財產。可能有人認為,在第二次審判中,陪審員團的干預會排除這一危險。但是,陪審員團經常受到法官意見的影響。陪審員們被引導作出特別評決,而將主要問題交由法庭裁斷。如果法官早已預先認定?人有罪,此人難道肯把個人生命和財產賭押在受這些法官影響的陪審員團的評決麼?    
  使最高法院與參議院聯合起來組成裁決彈劾案的法庭,這樣做是否就是一種改進呢?這樣聯合起來當然會有若幹好處;但是難道不會被其突出壞處所抵消而且有餘麼?這一突出壞處,前面已經提到,就是使同一罪犯受到同樣一些法官的雙重審判。正如在制憲會議的方案中所建議的,讓最高法院首席法官擔任裁決彈劾案法庭庭長,是會使得這種聯合在一定程度上受益的;這樣也會基本上避免使兩個機構完全合二為一所產生的諸多不便。這也許是中庸之道。至於這樣做必然會使司法部門的權威大為增加,遂至提供進一步的借口去刺激反對司法部門的輿論,對此,筆者寧願不予評說。    
  如果由與政府其他部門全無關聯的人士來組成裁決彈劾案的法庭,這樣是否就可取呢?對於此項計劃,反對與贊成,均有相當的論據。這樣可能使政治機器更加複雜,在政府中增加一個新的機件,其用途至少是有問題的,這在某些人看來決不是不值得反對的細微末節。但是,任何人也不會認為不屑一顧的另一反對意見是:按此方案組成的法庭,或者會帶來巨大的開支,或者可能在實踐中引起各樣的變故和麻煩。這樣的法庭或者包含一些專職人員,常駐於政府所在地,當然就應該定期付給固定的薪給,或者包含各州政府的某些官員,遇有待決的彈劾案時聽從召遣。很難想像還可以提出什麼第三種合理的方式與前述兩種在實質上有所不同。既然由於前述原因此種法庭應該法官較多,一切能夠根據支付手段來衡量公共需要的人,都會拒絕第一種安排。凡是嚴肅考慮從整個聯邦各地召集人員所寓困難的人,對於贊助第二種安排必亦採取慎重的態度;這種困難有害於無辜的人,因為對於他們的控訴會拖延解決;但有利於有罪的人,因為延誤反會提供他們從事陰謀和賄賂的機會;在某些情況下還不利於國家,因為堅定而忠於職守的人長期處於不工作的狀態,可能使他們成為眾議院中狂妄而有野心的多數的迫害對象。雖然這最後一種假定可能聽來刺耳,而且往往不容易為實踐所證明,然而,我們不應忘記,派系的妖魔在氣候適合時就會掌握一切人數眾多的機構。    
  但是,即使探討過的這一種或那一種代替辦法,或者可能設想出來的別種方法,被認為比制憲會議在這方面提出的方案更為可取,這也並不能證明憲法草案即應因此而被否決。如果人類下決心不肯就政府體制達成一致的意見,除非其一切部分均能符合最完善的標準,那麼社會必然很快陷入普遍的無政府狀態,而世界也就會回到史前的荒蕪時代。何處可以找得到完善的標準呢?誰能使整個社會的分歧意見統一起來就這種標準作出同一的判斷呢?誰又能說服一個狂妄的人去放棄他那不可能錯誤的標準,而去接受另一個更為狂妄的人的可能錯誤的標準呢?反對憲法的人,要想達到其目的,不應僅僅證明其中某些特定條款並非可以設想的最完善者,而應能證明整個草案都不妥當而且有害。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十六篇 進一步探討反對參議院行使作為裁決彈劾案法庭的權力之意見    
   (漢密爾頓)原載1788年3月11日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  對於擬議中審理彈劾案的法庭,已經出現一些主要的反對意見;我們一一加以評論,未必不會消除有關此事的其餘不良印象。    
  第一種反對意見是,有關條款把立法和司法權力混雜於同一機構,於是違背了權力部門應予分離的重要既定準則。這一準則的真實含義,我們已在別處討論並予以確立,而且我們還已證明:只要各個權力部門在主要方面保持分離,就並不排除為了特定目的予以局部的混合。此種局部混合,在某些情況下,不但並非不當,而且對於各權力部門之間的互相制約甚至還是必要的。行政部門對於立法部門的法案,能夠斷然或有條件地予以否決,最有資格的政治學權威都承認,乃是對後者侵犯前者權力的不可缺少的屏障。由此,我們也不妨根據同樣理由確認,有關彈劾的權力實在是立法機構手中防止行政部門侵權的重要制約手段;這一點前面也已述及。立法機構的兩個部門之間的分工,賦予其一以控告權,其二以審議權,才能避免使同一些人同時擔當原告和法官的不便;也才能防止在其任一部門中由於派性統治而對別人進行迫害的危險。由於判決需要參議院三分之二多數的同意,對於無辜者的保障,有此補充條件,就將達到可以希望的最完整的程度。    
  奇怪的是,那些毫無例外都自稱擁護本州憲法的人,根據這裡談到的原則,卻如此猛烈地攻擊憲法草案的這一部分;而本州憲法恰好規定:參議院,同平衡法院院長和最高法院法官一起,不僅構成審議彈劾案的法庭,而且構成本州最高司法當局,複審一切民刑案件。平衡法院院長和法官,在人數上與參議議員相較,是微不足道的,因此,在實際上,說紐約州的司法權是寄於參議院也不為過。如果制憲會議的草案在這方面被指責違背了著名的分權準則——這項準則真是多次引用,卻很少有人理解——那麼紐約州憲法豈非過失更重得多麼?    
  反對參議院作為審議彈劾案法庭的第二種意見是,這會使參議院不適當地掌握過多的權力,從而給予政府一種過於類似貴族統治的面貌。我們已經看到,參議院對於行政部門締結條約和任命官員方面有認可權;如果在這些特權之外,再加上決定一切彈劾案件之權,據反對派說,這就會給參議院以支配性的影響。對於如此不具體的反對意見,實在不易找到十分具體的回答。用什麼方法或標準,我們可以據以判定參議院具有過多的、過少的、或者正好恰當程度的影響呢?撇開這類模糊不清、難以捉摸的估計,就每一項權力加以審查,並根據一般原則確定應該委之哪一部門才最為有利而最少不便,豈不更保險、更簡單一些麼?    
  如果我們採取這一途徑,即使不能達到更確定的結果,也會達到更清晰的結果。如果筆者判斷不錯,根據前此一篇專文的論述,以及下一篇論文的論述,似乎可以認為,制憲會議草案中對於締約權的規定是完全恰當的。在官員的任命權上,參議院與行政部門配合的好處,筆者相信,也會在下一篇論文得到同樣令人滿意的闡明。筆者差堪自慰的是,筆者前一篇論文應已在相當大的程度上證明,要在參議院之外找到更為適合於委之審議彈劾案權力的機構,即使不是不現實的,也絕不是容易的事。如果情況確如上述,那麼,對於參議院擁有過分影響的臆想中的擔心,實在應該擯之於我們考慮範圍之外。    
  但是,這種假設,雖然不值一駁,其實已為有關參議員任期的論述駁斥過了。這些論述,根據歷史上的先例以及事務本身的邏輯,已經證明,一切具有共和性質的政府中最得人心的部門,由於一般都為人民所屬意,因而一般也就足以抗衡乃至壓倒政府中一切其他的部門。    
  但是,與這一最積極有效的原則無涉,為了保持聯邦眾議院的均衡,制憲會議的草案規定了若干有利於眾議院的重要條款,以平衡委之於參議院的額外權力。提出有關財政法案之權,專屬眾議院。眾議院還單獨掌握提出彈劾的權利,這難道還不足以完全平衡審議彈劾案之權麼?如果選舉人多數不能一致選出總統,總統選舉的裁決人也由眾議院充當;無疑,這種情況即使不會時常出現,有時難免也要發生。此事經常存在的可能性,必然構成這一機構的有效影響源泉。在整個聯邦中最優秀的公民間競選聯邦最高職務上決定?屬,這種雖是有條件的,但卻是最終的權力,越多加考慮,就越覺得其重要。這種權力,作為施加影響的手段,必將壓倒參議院所具有的一切特殊屬性,這樣預言大概也不為輕率。    
  對於參議院作為審議彈劾案法庭的第三種反對意見,聯繫到參議院在任命官員中的作用。有人想像,參議院由於參與任命某些人出任官員,對於這些人的行為必然過於寬容。這一反對意見所依據的原則,必然要否定一種實踐,這一實踐即使不見於我們所知的一切政府,但卻見於一切州政府;筆者指的是,使得肯於出任公職的人從屬於任命他們的人的意志。人們也可以同樣有理由宣稱,後者的循私必然常能遮掩前者的不端。但是,與此原則相反,實踐是出於這樣一種設想的:任命人的人要對所選擇的人的資格和能力負責,他們對於正當而順利地管理國家事務也有切身利益,這就會使得一切由於本身行為證明是有負信託的人將會受到排斥。雖然實際情況可能並不常能符合這種設想,但是,如果這種設想大體尚屬合理,那就必然證明下面假設乃是無稽之談:參議院僅僅由於批准行政官員的任命,就會產生對他們偏袒之情,而且還很強烈,以致使他們視而不見全民族代表據以提出彈劾的那些非同一般的罪證。    
  如果還需要進一步的論據來說明大概不致產生這種偏袒之情,我們可以考察一下參議院在任命人事上所起作用的性質。    
  提名,以及在徵詢參議院意見和同意後任命,這項職權在於總統。在參議院方面,當然並不行使選擇的職能。參議院可以駁回行政部門的選擇,並迫使總統另行選擇;但參議院本身不能選擇——參議院只能批准或駁回總統的選擇。參議院甚至可能更屬意於另外一個人,但是,因為對於提名的人提不出任何反對的正面理由而不能不予認可;參議院並不能肯定,如果不予認可,下一項提名就會落在其所屬意的人的身上,或是任何它認為比被駁回的更合適的人的身上。由此可見,參議院中的多數不大可能對於其所任命的對象感到心安理得,除非其優點使人安心,或者其缺點使人不安。    
  對於參議院所起審議彈劾法庭作用的第四種反對意見,在於其與行政部門聯合行使締約權上。據說,在一切對這一重托濫用或背叛的情況下,會使參議員們成為自己的裁判。    
  參議員們與行政部門協同背叛國家利益,締結一項有害條約之後,如果由他們本人來裁決對於他們所犯變節行為的控訴,人們要問,有什麼可能使他們受到應受的懲罰呢?在對草案這一部分的反對意見之中,這一點受到特別加意的宣傳,而且也更能自圓其說;然而,如果筆者並未受騙,這一意見其實是建築在錯誤的基礎上的。    
  對於防止締結條約中的腐化與變節行為,憲法所規定的保障主要依靠締約人員的數量與品格。總統,以及各州立法機構集體智慧所選擇的機構中三分之二的多數,聯合行使,就是為了保證這些國家機構在這一特定方面的忠誠。制憲會議按道理本來可以設想,在背離參議院指示,或在執行委託的談判時未能奉公,應該對於總統規定某種懲罰;會議也可以考慮,對於受外國賄賂收買而出賣其在參議院中影響時,對於少數個別的參議員規定某種懲罰;但是,會議,按道理,卻不可能設想對於批准錯誤條約的參議員三分之二多數進行彈劾和懲辦,正如不可能設想對於批准某一有害或違憲的法律的參議院或眾議院的多數進行彈劾和懲辦一樣——筆者相信,這是一條從未曾為任何政府所採納的原則。實際上,眾議院的多數怎麼可能對自身進行彈劾呢?顯然,參議院的三分之二多數也是不可能對自身進行彈劾的。那麼,眾議院的多數如果通過不公道和專制性立法從而有損社會利益,參議院中三分之二多數如果通過與外國訂立有害條約從而同樣有損社會利益,為什麼前者比後者更有理由不受懲罰呢?其道理在於,在所有這類情況下,為了保證這一機構的自由討論以及必要的獨立性,其成員應該對於以集體身份採取的行為免受懲罰;而社會本身的保障則需依靠用人的審慎,使之屬於表現忠誠,使之難以聯合起來去損害公益。    
  至於涉及行政部門背離參議院指示或違抗參議院意見等不正當行為,我們不必擔心參議院竟然對於有負其信任而不去懲罰,或對於蔑視其權威而不予報復。即使我們不能全然依靠其品德,至少也可以依靠其自尊心。至於涉及到參議院領袖的腐化,以致由於他們的謀劃及影響使得多數受騙而採取不利於社會集體的措施,只要對於其腐化有足夠證據,人類性格的通常傾向則必將使我們可以確信,參議院為了轉移公眾對他們全體的不滿,通常是不會不肯去及時犧牲掉造成他們失職和丟臉的為首的人的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十七篇 行政部門    
   (漢密爾頓)原載1788年3月11日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  擬議中政府行政部門的組成是我們下一步需要研討的問題。    
  我們體制中幾乎沒有哪一部分比這個更加難以安排;更沒有哪一部分受到這樣不加掩飾的攻擊,或者受到這樣沒有見識的批評。    
  在這方面,反對憲法的作者們似乎極盡歪曲之能事。他們考慮到人民對於君主制度的反感,力圖利用人民的猜忌和疑慮來反對設想中的合眾國總統一職;把它不僅說成是那令人討嫌的前輩的胎兒,而且說成是君主的成年的繼承人。為了證明這種?人的親緣關係,他們甚至不惜借助虛構的手段。總統的職權——在某些方面大於,在另一些方面則小於紐約州州長的職權——竟被誇張成王權。他們把總統的表徵大加文飾,似乎比英國國王還要莊嚴顯赫。他們把總統描述成似乎冕旒加額、紫袍罩身。他們把總統安置在寶座上,左右擁護著寵臣嬖姬,召見外邦使節,簡直威嚴驕慢不可一世。為了竭力誇張,他們簡直全盤搬用了亞洲專橫暴君窮奢極侈的形象。他們想要使我們見到扈從親兵的威懾面孔就觳觫打戰,想到後宮姬妾半遮容顏就忸怩失措。    
  這種放肆醜化的企圖,我們甚至可以稱之為撥弄妖術,使我們有必要準確地觀察一下總統職位的真實屬性和形式;這樣,既可以弄清其實際外觀,又可以揭穿如此狡詐賣力宣揚的捏造形象的虛妄。    
  在執行此項任務時,對於有些人為了在這個問題上迷惑輿論所採的既懦弱又惡毒的伎倆,要想保持克制並予以嚴肅對待,的確無人不感到十分吃力。這些伎倆,已超乎那些不正當但司空見慣的黨派鬥爭手段所允許的範圍如此之遠,即使在忠厚忍讓的人身上,也必然會把主張寬容對待政敵行為的情感,轉變成難以克制和無法保留的憤慨。把合眾國總統這樣性質的行政長官類比成英國國王,這樣的下流偽飾,簡直令人無法不名之為有意的欺妄詐騙。為了使欺詐得逞所採取的不顧後果、難以想像的策略,尤其難以令人不加痛斥。    
  筆者謹舉一例即可說明其一般:他們竟然狂妄到把憲法中明文規定為各州州長的一項權限說成是總統的。筆者此處指的是對參議院空缺的補缺任命權。    
  對於同胞辨別力提出這一大膽挑戰的作者,不是別人,竟是他所屬政黨絕未吝於表揚的人——姑不論其有無真實功績;此人根據這種偽造、無根據的提示,又復推演出一系列同樣虛偽、無根據的說法。現在該讓此人面對一下明顯的事實了;如果他還能夠,就讓他對於這樣無恥違背尊重真理、公平待人的準則提出辯解或文過飾非吧!    
  憲法第二條第二項第二節授權合眾國總統「提名,並根據或徵得參議院之意見並取得其同意任命大使、其他使節、領事、最高法院法官及本憲法未就其任命程序作有其他規定以及今後將以法律規定設置之合眾國其他官員。」緊接下去的另一節是:「總統在參議院休會期間有權補充人員之缺額,此類委任之期限應於參議院下次會議結束時終止。」正是根據這後一規定,人們推演出總統補缺任命參議院中空缺的所謂職權。稍事注意此兩款間之聯繫,以及其措辭的明顯含義,人們就不難看出這一推論甚至不能自圓其說。    
  顯然,前一節僅只規定任命此類官員的方式,「本憲法未就其任命程序作有其他規定以及今後將以法律規定」;這自然不能引伸到任命參議員,因其任命已經憲法作有其他規定,並已經憲法規定其任命程序,而無需未來法律再予規定。這種情況幾乎沒有爭論餘地。    
  同樣明顯的是,後一節也不能被理解為包含著對參議院空缺的補缺任命權,理由如下:——甲、兩節聯繫來看,前節既指合眾國中任命官吏的一般方式,後節也只能是作為前節的補充,即在於說明一般方式不適用時應該採取的輔助辦法。普通的任命權限於總統和參議院聯合行使,因此只能行使於參議院開會期間;然而,又不能為了任命官吏而使參議院開會不止,而官吏出缺又可能發生在參議院休會期間,且為了公益又可能需要及時補缺,於是後節遂明顯地為了授權總統單獨進行臨時任命,「此類委任之期限應於參議院下次會議結束時終止。」乙、既然此節應視為前節的補充,則此節中所談缺額只能是關係到前節所提及的「官員」;而正如我們已看到的,其中並未提及參議員。丙、行使這一職權之時限,即「在參議院休會期間」以及委任之期限,即參議院「下次會議結束前」,應已闡明此項規定的目的;如果原來確實指的是參議員,自然就會提到各州立法機構休會期間的臨時補缺委任權,而不會提到參議院的休會;而且也會將臨時委任的參議員任期延長到州立法機構下次會議,因為缺額是該州的代表,而不會提到參議院下次會議的結束。有權行使永久性委任的機構,其本身情況當然會影響到有關臨時委任的權限;既然這一機構即是參議院,而我們當前探討所涉及的條款談到的也僅屬參議院情況,因此該款所提的缺額也只能關係到由參議院與總統共同委任的官員。丁、第一條第三項的第一、二兩節,不僅排除一切可能的疑問,而且也粉碎了誤解的借口。第一節規定,「合眾國參議院議員由各州州議會選舉,每州選舉參議員二人,任期六年」;第二節規定,「在任何一州議會休會期間,如因參議員辭職或其他緣由致產生缺額時,該州行政長官得於州議會召開下次會議補選前,任命臨時參議員。」這裡用十分清楚、毫不含糊的字樣,明確規定了州長有權臨時任命以補參議院中偶然出現的缺額;這就不僅否定了前面所談條款目的在於授權給合眾國總統的假設,而且證明這種甚至不能自圓其說的假設只能是意在欺騙人民,其露骨程度已無法由詭辯所遮掩,其惡毒用心也無法以偽善而令人寬容。    
  筆者舉出這一曲解之例,並盡力置之於光天化日之下,以求毫不含糊地證明:有人不惜採取不正當手段,其目的在於阻撓對於提交人民審議的憲法的真正價值做出公正不阿的判斷。對於如此昭然若揭的實例,筆者難免也使用了與這批論文普遍精神並不相符的嚴厲批判。對於強加到美國公民身上如此毫無廉恥、男盜女娼的行為,語言能夠提供過分嚴厲的形容詞彙麼?就此,筆者並不躊躇於訴諸一切正直忠貞的反對派。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十八篇 選舉總統之方式    
   (漢密爾頓)原載1788年3月14日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  任命合眾國總統的方式,幾乎是整個體制中唯一有任何重要意義,而未受到反對派嚴厲批評,或者受到些許稱讚的部分。其中已經發表、最象煞有介事的,甚至還屈尊承認總統選舉是相當謹慎從事的。筆者斗膽要更進一步、並不躊躇地予以認定,此種任命方式,即使未臻完善,至少也是極為美好的。此種方式具備人們所希望具備的一切好處,並使之達到卓越的程度。    
  遴選擔負如此重托的人物,應該希望人民的意志能夠起到作用。為此,沒有把這項權利交付某一現成機構,而是交付給為此特殊目的由人民在特定時刻選出的人。    
  同樣應予希望的是,直接選舉能夠由這樣一些人來實現,他們最善於辨別適宜於這一職位需要的品質,可以在有利於慎重審議的條件下行動,並使一切理由和主張都能適當地結合在一起,以便作出選擇。由人民群眾普遍從本地同胞中選出的少數個人,最有可能具有進行如此複雜的審查工作所必需的見聞和眼力。    
  尤其應予希望的是,要盡可能地減少引起騷動和紊亂的機會。選舉合眾國總統這樣擔負管理政府重任的行政官吏,決不應對發生騷動和紊亂的可能掉以輕心。但是,在當前審議的體制中,預防措施安排得很是巧妙,提供了防止危害的有效保障。選出若干人,組成一個選舉人的居間機構,比起選舉一個人,作為公眾寄望的最終對象,就不那麼容易造成震動整個社會的非常的、暴亂性的運動。而且,由於由每州選出的選舉人將在其所由選出的州內集合併進行投票,這種各自分離的情況,比起把他們同時召集到同一地點,使他們不那麼容易招惹激情和怒氣,轉而又影響到全體人民。    
  最應寄予希望的是,要採取一切實際可行的步驟去反對結黨營私、陰謀詭計、貪污腐化。共和政體的這些最危險的死敵,自然可以預期不會單獨來自一個方面,但是主要還是來自外國妄想在我們政府機構佔居上風的願望。為了達到這一目的,最便當的辦法豈不就是把他們自己的偶儡抬上聯邦總統的高位麼?然而,制憲會議已經對此予以最為精明、敏銳的注意,預防了一切這類危險。會議未使總統的任命依靠任何現成的組織,因為這種組織的成員有可能在事先受到賄賂而出賣其選票;而是從一開始就訴之於美國人民的直接行動,選出若干人來專門從事選任總統這樣一項臨時任務。而且會議還規定,凡根據客觀情況可能被懷疑過分忠於現任總統的,均無資格接受此項委託。一切參議員、眾議員、或任何受委或就雇於合眾國的個人,均不能成為選舉人。這樣,除非全體人民均被收買,直接進行選舉的代理人將至少可以不帶任何邪惡偏見來開始從事此項任務。選舉人團成員的臨時性質,以及其各自分離的情況,將足以保證他們繼續不帶偏見直至任務終結。對這樣相當眾多的人,要想加以腐化是需要時間和金錢的。由於他們分散在十三個州,也不會很容易突然把他們根據某種共同的動機組織到一起來,這種動機雖然尚不能名之曰腐化,卻仍然有可能具有使他們偏離本身職責的性質。    
  另一項並非次要的希望是,總統在職期間應該除了人民本身之外不依附於任何個人。否則,總統就有可能被誘使為了滿足那些在他任期中給予必要支持的人而犧牲其本身職責。為了保障這一優越性,還規定其連選仍需依靠特殊代表機構,由全體社會專門為了作出這一重要遴選而指定之。    
  這一切優越性均已巧妙地結合在制憲會議制訂的憲法草案之內;亦即:各州人民選出一定人數充當選舉人,其數目相等於各州在全國政府中參眾議員人數的總和,選舉人在本州內集會,就適於出任總統的人選進行投票。如此所投各票送交全國政府所在地,獲得全部選票多數者即當選為總統。但是,由於多數選票並不見得總會集中於一人,而不足半數即作為當選又可能不甚保險,於是規定,萬一出現這一情況,則由眾議院從得票最多的五名候選人中選出他們認為最為合格的人。    
  這一選舉程序提供可靠保證,使得總統的職務絕不致落到不在最高程度上滿足必要條件的人身上。搞卑劣權術的本事,嘩眾取籠的小動作,可能把一個人抬到單獨一州的最高榮譽地位;但要使一個人在整個聯邦受到尊重和信任,則需要真正的才能和不同性質的優點,要使一個人成為合眾國總統這樣顯要職務的當選人,至少也需要相當的才能和優點。這個職務十之八九會由德才都很傑出的人擔當,這樣說恐怕也不算過分。國家治理情況的好壞,必然在很大程度上取決於政府負責人如何,能夠對此有所體會的人當能正確估價本憲法草案。我們雖然不能默然同意某個詩人的下述政治邪說:    
  政體如何,愚人多慮;    
  其實好壞,全在治理。    
  然而,我們卻不妨承認,優良政體的真正檢驗標準應視其能否有助於治國安邦。    
  副總統的產生將與總統的選出方式相同;其差別僅在於,眾議院在總統選舉中的作用,將由參議院來擔當。    
  額外再選任副總統這樣一個人,有人認為是多餘的,甚至是包含什麼鬼把戲。有人宣稱,這還不如授權參議院從其成員中互相推選出一名類似的官員。但是,制憲會議的觀點是有兩點考慮的:一、為了保證參議院經常採取確定決議的可能,其議長只須具有表決權;使代表任何一州的參議院擔當議長職務,就使該州可以經常運用的表決權變成了偶而才能運用的表決權。二、由於副總統在某種情況下可能代行總統職務,成為最高行政首腦,那麼一確定總統選舉方式的種種理由,就不僅同樣,而且在更大程度上,也應該決定副總統遴選的辦法。值得注意的是,這種反對意見,正如大多數其他反對意見一樣,都是違反本州憲法的。我們州也有個副州長,由全民選舉產生,主持參議院,並在使副總統代行總統職務的同樣非常的情況之下成為州長的合乎憲法的代行人。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第六十九篇 行政首腦之真實屬性    
   (漢密爾頓)原載1788年3月14日《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  現在筆者根據制憲會議提出的憲法草案說明一下擬議中行政部門的真實性質,以便更突出地暴露有關反對意見的不公允之處。    
  引起我們注意的第一點是,行政權,除了少數例外情況,均集中於一人身上。雖然如此,這一點卻很難作為任意對比的依據;因為,如果在這一個別地方它與英國國王有類似之處,它也同樣類似於土耳其皇帝、韃靼可汗、羅馬市長或紐約州長。    
  總統每次當選任期四年;只要合眾國人民認為他可信就可以多次連選連任。這些方面,他和英國國王是完全不同的,後者是世襲君主,其王冠也是子孫永世繼承的財產;但是,他同紐約州長確實有相近之處,後者是任期三年,也可以不受限制、不需間斷地連選連任。如果我們考慮到在單獨一州之內確定一種危險影響,比起在整個合眾國確定類似影響,所需要的時間要少得多,那麼,我們就可以認為,總統任期四年,比起一個州長的任期三年,其在職時間並不那麼長得可怕。    
  美國總統可以受彈劾、受審判,而且如果被判明犯有叛國、接受賄賂或其他重罪時,還得予以撤職;事後可以受到普通法律的控告和處罰。英國國王的人身是不可侵犯的;他不對任何執法的法庭負有受審判的義務;對他進行任何處罰都可以引起全國革命的危機。在這種個人負責的微妙而重要的情況下,美國邦聯的總統所處地位並不比紐約州長更為優越,比之馬裡蘭和特拉華兩州的州長則更為低劣。    
  美國總統有權駁回立法機構兩院通過的法案,要求重新審議;而法案如果經過審議復由兩院的三分之二多數通過即成為法律。英國國王則對議會兩院立法享有絕對的否決權。此項權力在過去相當長時期內未予使用並不影響其實際存在;而只是完全在於英王有辦法施加影響以代替運用權威,或者使用手段取得兩院中一院多數的支持,才避免了運用這一特權的必要,因為運用這一特權常常可能引起某種程度的民情激憤。總統的有條件的否決權大別於英國君主的絕對否決權;卻極似本州複審委員會的複審權,而本州州長亦為複審委員會的成員。在這一點上,美國總統之權大於紐約州長,因為總統單獨具有州長與平衡法院院長和法官共同享有之權;但與馬薩諸塞州的州長則完全相同,因為制憲會議在這一條款上原來似乎就是照抄該州憲法的。    
  總統為「合眾國陸、海軍總司令,並統轄為合眾國服役而徵調之各州民團。總統有權減緩和赦免觸犯合眾國之犯罪,惟彈劾案不在此列;提出其認為必要而妥善之措施提請國會審議;在非常情況下得召開國會兩院或一院之會議,值兩院對休會時間意見不一時,得指令兩院休會至其認為適當時期為止;監督法律之忠實施行;委任合眾國之一切官員。」在這多數具體問題上,總統權力與英國國王以及紐約州長的權力俱皆相同。最主要的實質不同在於:第一、總統只對依法應召為聯邦服役的部分民兵享有臨時統轄權。英國國王和紐約州長則對其各自管轄下的全體民兵享有全面統轄權。因此,在這一有關條款之下,美國總統之權是比英國國王以及紐約州長均皆低劣的。第二、總統為合眾國陸、海軍總司令。在這方面,其權威與英國國王在名義上是相同的,實質上則低劣得多。其權威實際並不超過作為邦聯的首席陸、海軍上將對於陸、海軍的最高統轄和指揮權;而英王的權威則尚擴及到宣佈戰爭以及徵召和組成艦隊和陸軍——而這一切權力按照憲法草案的規定均屬於議會。另一方面,根據紐約州憲法,州長只享有對民兵和海軍之統轄權。但是,有些州的憲法則明文規定其州長為其海軍以及陸軍的統帥;由此,人們不禁要問:特別是新罕布什爾和馬薩諸塞兩州的憲法在這方面授予其各自州長的權力,是否比合眾國總統能掌握的權力還要更大一些。第三、總統赦免權適用於一切案件,彈劾案除外。紐約州長則可以在一切案件中赦免,甚至包括彈劾,只有叛國和謀殺案除外。從政治後果估量,條款所規定給州長的這項權力難道不是比總統更大麼?反對政府的一切陰謀策劃,只要尚未見諸實際叛國行動,就可以通過這一赦免權的干預,得到掩護而免受任何種類的懲罰。因此,如果紐約州長竟成為此種陰謀的首領,只要其意圖尚未轉化為實際敵對行為,他就可以保證其同謀及追隨者得到完全的豁免。另一方面,聯邦總統,雖然可以赦免通過普通法律起訴的叛國罪,卻不能在任何程度上保護任何罪犯不受彈劾和判罪後果的影響。在一切準備階段均可不受懲治,比起在最後執行其陰謀,即實際訴諸武力而失敗時僅得免去一死和免受剝奪的情況,前者豈不更易誘使人們不惜從事並堅持有害人民自由的冒險行徑麼?如果能夠下令赦免的人本人也被捲入,並因而不能下令赦免,估量到這種可能性,為了在最後失敗時爭取赦免的可能還能起多大的作用呢?為了更好地判斷此事,必須記住,根據憲法草案,叛國罪僅限於「對合眾國作戰,並依附其敵人,給予其敵人以幫助及支援」;而根據紐約州法律,叛國罪的範圍亦均相同。第四、總統只是在就休會時間產生異議的唯一情況下才能使國家議會休會。英國君主則可以停閉乃至解散議會。紐約州亦可以在有限期間內停閉本州立法議會;這一權力在某些情勢之下可以用以達到非常重要的目的。    
  總統有權在徵得參議院之意見並取得其同意時締結條約,唯需有出席參議員的三分之二予以認可。英國國王則是國家在一切對外交往中唯一和絕對的代表。國王得自動締結有關和平、商務、聯盟、以及一切其他類型的條約。有人暗示說,英國國王在這方面的權威並不是無可爭辯的,其與外邦所定公約是可以修改的,而且需要議會批准。但是,筆者認為,這一見解前此是從未聽說過的。英國的一切法學專家,以及熟悉該國憲法的一切別人,都知道,作為已經確立的事實,締約的特權是絕對屬於國王的;由國王授權訂立的協定是具有最完全的合法性和完整性的,不需任何其他批准手續。實際上,人們有時看到議會從事於修改現行法律以符合新訂條約的條款;也許正是這一點可能引起幻覺,以為議會的合作才使之對條約的有效性承擔了義務。但是,議會這種插手實乃出於不同的原因:出於使一種極其不自然、極其錯綜複雜的稅制和商法適應於執行條約時所引起的其中變動;採取新的規定和預防措施以適應新的情況,並保證整個國家機器不致運轉失靈。因此,在這一方面,擬議中的總統權力與英國國王的實際權力是不能同日而語的。後者可以單獨行使,而前者則只能在議會一院的認可下才能行使。應當承認,在這種情況下,聯邦行政首腦的權力總是超過一州的行政首腦的。但是,這是由於涉及到條約上的主權而自然而來的。如果邦聯竟然解散,各州的行政首腦是否即將單獨被授予這一微妙而重要的特權,這確實將是一個問題。    
  總統還規定有權接受大使及其他外國使節。這一點,雖然已成為一項頗遭非議的主題,其實在更大程度上只是屬於禮儀性的事務,並非什麼權威問題;是一樁對於治國安邦無關緊要的事;外國使節的到來,不過僅僅是為了接替其前任,如果每次一到就召集議會或其一院,這種需要自然要比現行安排不方便得多。    
  總統將提名,並在徵得參議員之意見並取得其同意後,任命大使及其他駐外使節、最高法院法官、以及合眾國一般依法設置但其委任在憲法中又無其他規定的一切官員。英國國王被稱為榮譽之泉源,這一點既為人所強調,也是實際情況。英國國王不僅委任官員,而且還可以設置職務。他可以隨心所欲授勳立爵;而且還可以任意處理大量教會中職務的陞遷。在這一特定方面,總統的權力也是顯然比英國國王低劣得多的;而且,如果我們是按實踐情況來解釋紐約州憲法,總統的權力尚且不及紐約州長。在我們州內,委任權屬於由州長以及由眾議院推選的四名參議院議員組成的委員會。州長依法應有,並也經常行使提名權,而且有資格就決定委任投票。如果州長的確有提名權,則州長的權威在這方面是同總統相同的,而在投票權上則超過總統。在全國政府中,如果參議院中相持不下,委任就無法實現;在紐約州政府中,州長可以起決定作用,批准他自己提名的人。如果我們比較一下,一方面是總統以及全國議會中整個一個院共同任命的方式,其必然具有的公開性;另一方面是紐約州長與最多四人,而時常只有二人,閉處暗室決定委任的秘密方式;如果我們再考慮一下,對於掌握委任權的委員會中少數人員施加影響,比之對於全國參議院大量成員施加影響,自然容易得多;由此,我們不能不斷然宣佈,紐約州州長在安排職務方面的權力,在實踐上必然大大超過聯邦總統的相應權力。    
  由此可見,除了有關締結條約的條款中規定總統可以分享之權力以外,很難確定在總和方面總統究竟比紐約州長的權力更大些還是更小些。而似乎更加明確的是,試圖把總統與英國國王類比實在是毫無借口可言的。但是,為了把這方面的對比表現得更為突出一些,我們不妨把這些主要不同之點再作進一步的綜述。    
  合眾國總統為民選任期四年的官員;英國國王則是終身和世襲的君主。前者個人可以受到懲罰和羞辱;後者則其人身神聖不可侵犯。前者對議會法案可以有有條件的否決權;後者則有絕對的否決權。前者有權統轄國家陸軍和海軍;後者除此權利之外還具有宣佈戰爭,以及憑個人權威徵召和組成艦隊和陸軍之權。前者與議會之一院共享締結條約之權;後者則單獨享有締結條約之權。前者在委任官員上具有類似分享之權;後者則單獨決定一切委任。前者不能授予任何特權;後者可以使外國人歸化,使普通人成為貴族;可以建立社團使之具有法人團體的一切權利。前者對商業和國幣不能制訂任何法規;後者在各方面則是商業的仲裁人,並以此身份建立市場和集市,可以調整變量衡制,可以在有限期內實行禁運,可以鑄幣,可以允許或禁止外國錢幣流通。前者毫無神權;後者則是國教的最高首領和教長!對於把這樣不同之物妄想說成相似的人,我們還能予以什麼答覆呢?對於把由人民定期選出公僕掌管一切權力的政府說成是貴族政體、君主政體、專制政體的人,答覆也只能是一樣的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十篇 再論行政部門    
   (漢密爾頓)原載1788年3月18日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  有一種觀點認為——持此觀點者並不乏其人——強有力的行政部門是同共和政體的本質不相符合的。擁護共和政體的有識之士至少希望此種假設並無根據可言;因為,如果承認這種觀點,就必然否定了他們所主張的原則。決定行政管理是否完善的首要因素就是行政部門的強而有力。捨此,不能保衛社會免遭外國的進攻;捨此,亦不能保證穩定地執行法律;不能保障財產以抵制聯合起來破壞正常司法的巧取與豪奪;不能保障自由以抵禦野心家、幫派、無政府狀態的暗箭與明槍。凡對羅馬歷史略知一二的人,無不通曉當時的共和政體曾不得不多次庇護於某個個人的絕對權力,依靠獨裁者這一可怕頭銜,一方面去制止野心家篡政奪權的陰謀,制止社會某些階級威脅一切統治秩序的暴亂行為;另一方面防止外部敵人佔領並毀滅羅馬的威脅。    
  在這個問題上,不可能需要提出更多的論點和實例。軟弱無力的行政部門必然造成軟弱無力的行政管理,而軟弱無力無非是管理不善的另一種說法而已;管理不善的政府,不論理論上有何說辭,在實踐上就是個壞政府。    
  想當然,一切通情達理的人無不同意需要強有力的行政部門;那麼,所謂強而有力應該包含哪些因素呢?這些因素同構成共和制度的安全所需因素怎樣調合一致呢?制憲會議所提憲法草案在把這些因素調合起來上又是怎樣體現的呢?    
  使行政部門能夠強而有力,所需要的因素是:第一,統一;第二,穩定;第三,充分的法律支持;第四,足夠的權力。    
  保障共和制度的安全,需要的因素是:第一,人民對之一定的支持;第二,承擔一定的義務。    
  以原則立場最堅定、態度最公允而著稱的政治家和國務活動家,都曾宣佈主張單一的行政首腦與龐大的立法機構並存。他們都已十分正確地表示贊成行政首腦最必要的條件是強而有力,而且都認為為此最宜集權力於一人;他們還都同樣正確地指出,集權力於一人最有利於明智審慎,最足以取信於人民,最足以保障人民的權益。    
  統一才有力量,這是不容爭議的。一人行事,在決斷、靈活、保密、及時等方面,無不較之多人行事優越得多;而人數越多,這些好處就越少。    
  這種統一性可能以兩種方式遭到破壞:或者把權力由具有同等地位和權威的兩個或更多的人分別掌管;或者,名義上把權力委諸一人,而又使之部分地或全部地置於具有諮議身份的其他人的控制之下,或者必須與後者合作。前一情況,羅馬的兩名參議可以視為一例;後一情況,我們可以從各州憲法中找到實例。如果筆者不曾記錯,只有紐約和新澤西二州規定將行政權力完全集於一人。破壞行政部門統一性的這兩種方式,都各有其倡導之人;但熱衷於組織行政委員會者最為眾多。對此兩種方式,可以提出的異議,雖不盡同,卻也類似,因而在大多數方面可以一併探討。    
  在這個問題上,其他國家的經驗有所教益者不多。然而,就其教訓而言,則是行政首腦不宜一職多人。我們已經看到,希臘人曾經實驗兩名執政,被迫捨而求一。羅馬史上記載多次有害於共和的參政間的分歧,以及代替參政執政的軍事護民官間之分歧。另一方面,羅馬史卻提供不出任何樣本,足以說明行政長官一職多人對於國家會有任何具體的好處。我們注意到羅馬共和政體幾乎經常所處的獨特地位,注意到參政因此執行了將政權分割而治的明智政策;否則,他們之間要不發生更經常、更致命的分歧,反而倒是怪事。貴族為了保持其傳統權勢和地位而同平民進行持續不斷的鬥爭;一般由貴族中選任的參政,能夠由於保衛其貴族特權的個人利益而通常得到統一。除了這一個團結的動機之外,在羅馬武功極大地擴張了帝國版圖之後,參政之間往往將行政管理按地區分割——其中一人留在羅馬以統治該市及其附近地區,另一人則統帥邊遠各省。無疑,羅馬共和沒有因為衝突和對抗而陷於紛爭,必然大為仰仗這一權宜之計。    
  撇開朦朧古史的探索,回到單純理性的講求,我們將會發現更充分的理由去駁斥而不是去贊同行政首腦一職多人的觀點,不論其所採形式如何。    
  舉凡兩個或為數更多的人從事任何共同事業或工作,總有發生不同意見的危險。如果他們接受公眾委託或者說擔任公職,就更有個人間競爭乃至對立的特殊危險。由於競爭或對立,或者兩者兼而有之,又會產生極其嚴重的分歧。一旦發生此種分歧,必然有損其聲望,削弱其權威,破壞共同執行的計劃和工作。如果這種分歧竟而發生於一國的最高行政部門,而其首腦又是一職多人,就會在國家處於最為嚴重危機的情況之下妨害乃至破壞政府最關重要的措施的執行。尤有甚者,此種分歧還可能使社會分裂成各走極端、不可調合的派系,分別擁戴組成行政首腦部門中不同的個人。    
  人們反對某事,往往因為自己不曾參與其計劃,或因其出於為自己討嫌者的計劃。但是,如果他們曾被徵詢意見而又曾經表示過不同意,則往往認為加以反對竟是從自尊心來講所不容放棄的職責。他們似乎認為,違背自己意見所決定的事,若不使之在執行中陷於失敗,就會有損於個人榮譽和個人永無謬誤的地位。這種傾向有時竟至走向極端,常使整個社會的重要利益犧牲於個人的虛榮、自負、頑固,而這種人又往往處於喜怒無常、性情多變足以危及人類的地位;正直仁愛之士多次目睹這種情況,實在難免不寒而慄。我們當前面對的問題,從其後果來看,也許適足提供可悲的依據,說明人性中此種脆弱可鄙、卑惡可厭的影響。    
  根據自由政體的宗旨,在組成立法機構時不得不接受出自前述這方面的麻煩,但在組成行政部門中,如也加以接受,則既無必要,因此也不明智。而且,正是在行政部門中,其危害恰好也最大。在立法機構中,倉促決議往往有害而無利。立法機構中意見的不同、朋黨的傾軋,雖然有時可能妨礙通過有益的計劃,卻常可以促進審慎周密的研究,而有助於制止多數人過分的行為。而在立法機構中,一旦採取決議,反對即行終止;決議即是法律,抗拒將受懲處。但是,在行政部門中,不存在任何有利條件足以減緩分歧意見之不利。行政部門中的分歧是純然而絕對的,不存在任何得以終止的時機。這種分歧,在有關計劃或措施的執行中,自始至終無時不起到干擾和削弱的作用。這種分歧對於行政部門的性質經常起著相剋的作用——這些性質就是其組成的要素,即:強而有力與及時——而卻帶不來相應的好處。在指揮戰爭中,行政部門的強而有力乃是國家安全的屏障,一職多人尤其令人疑懼。    
  應該承認,上述論點主要適用於前面假設的第一種方式——具有同等地位和權威的行政首腦一職多人——而主張這種安排的人數不大可能很多;但是,這些論點也在相當程度上適用於委員會的設置,就是使名義上的行政首腦在其活動中受憲法約束而不得不徵得委員會的認可。這種委員會中一個機詐的幫派,就能使整個管理體制陷於糾紛而喪失活力。即使並無此類幫派存在,僅僅觀點和意見的分歧,亦足以使行政權力的執行染上軟弱無力、拖拉疲遢的風氣。    
  但是,對於行政部門一職多人最有份量的異議,既適用於後者,也適用於前者,乃在於一職多人容易掩蓋錯誤和規避責任。負責有兩種形式,即申斥與懲處。前者更為重要,尤其是對於民選職務而言。接受公眾委託的人,比較經常的是其行為使之不再值得信任,而不是其行為竟至應受法律懲處。然而,一職多人對於發現哪一種行為都會增加困難。由於互相指責,常常不可能斷定究竟罪責在誰,誰才真正應當受到一次或一系列打擊性措施的懲罰。互相推諉,作得如此巧妙、狀似有理,公眾輿論實在無從判斷實際的罪人。造成國家不幸的情況有時極為複雜,若干人員均可能具有不同程度和不同性質的責任,雖然我們可以從整體上清楚地看到處理不當之處,在實際上卻不可能指明造成危害的真正負有責任的人。    
  「委員會中多數不同意我的意見。委員會中意見如此不同,以至無法就此取得更為適當的決議。」此種或類乎此種的借口,經常拈之即來,真偽難辨。而誰又肯不辭辛苦,不怕惡名,去嚴格追查議事過程中的隱蔽根源呢?即使找得到一名公民熱衷於擔當此項沒有成功希望的任務,如果發生有關人員間的勾結,豈不很容易把情況掩蓋起來,使之含混不清,無從明瞭有關人員的具體行為麼?    
  與本州州長同時並存一個委員會——即在委任官吏之時——這一獨特情況之下,我們也已看到過眼下考察的觀點所造成的不良後果。重要職務的委任不當已經丑聲四溢。有些案例如此悍然無所顧忌,一切有關方面都一致認為很不得體。而進行調查時,州長則責備委員會成員,而委員們則又反過來歸罪於州長的提名;而人民卻完全無從判斷,究竟由於何人影響,使他們的利益被委諸如此不夠資格、明顯不當之人。為了顧全某些個人的情面,筆者隱忍不談具體細節。    
  前述考察明顯說明,行政首腦一職多人容易使人民失去忠實代表他們行使權力方面的兩大保障:第一,輿論的約束力失去實效,一方面對於壞事的申斥因對像不只一人而有所分散,一方面也無從確定誰個應負其咎;第二,發現受委人錯誤行為的機會,既不容易,也難明確,因而無從免去其職務,也無從在必要時予以懲處。    
  在英國,國王終身執政;而為了公眾和平所確定的準則是,國王之治理不對任何人負責,其人身不可侵犯。因此,該國憲法規定為國王設立樞密院,使之就其向國王所提建議對國民負責,這真是再明智也不過的。無此,則行政部門即無任何責任可言——在自由政體中這是絕對不能允許的。然而,儘管樞密院對其所提建議負有責任,國王卻不受樞密院決議的約束。國王執行其職務時,行為絕對自主,對於向他所提意見的取捨,亦全由其個人斟酌決定。    
  但是,在共和政體中,任何行政官吏均應對其在職時的行為負有個人責任,英國憲法中關於樞密院之規定,其理由不僅並不存在,而且有害於共和體制。在英國君主政體中,樞密院代替其行政首腦承擔其所禁止承擔的責任,亦即作為人質,在一定程度上對國民保證國王行為的正當。在美國共和政體中,如果設立樞密院式的委員會,則只會破壞,或大為減輕總統個人所應負的必要責任。    
  各州憲法中普遍規定為州長設置委員會的觀念,產生於共和政體審慎衛護的一個原則,即認為權力由數人執掌比一人執掌較為安全。即使此原則亦適用於當前探討的問題,筆者仍以為這一方面的好處不足以抵過另一方面的大量弊病。但筆者認為此一規律並不適用於行政權。在這個具體問題上,筆者無疑是同另一論文作者意見一致的,即,「行政權集於一人更易於加以規範;人民的警惕和監督只有一個對象,這樣就安全得多;總之,執掌行政權的人越多,越不利於自由。著名的尤尼烏斯就曾評價說這位作者是「深刻、言之有物、長於抒發的。」    
  靠增加執掌行政權的人數而求取保障,實際是達不到的。這一點並不需要多所闡述。要求取這種保障,必需人數極多,才能防止他們沆瀣一氣;人數過少則談不上保障,反而會引起危害。若干個人的地位和影響聯合到一起,比其中單獨某個個人的地位和影響,必然對自由形成更大的威脅。權力被置於少數人手裡,他們的利益和觀點是很容易由手段高明的領導人予以統一的,於是權力就比在一人手中更易陷於濫用,而權力被數人濫用也比為一人所濫用更有危害;而一人掌權,唯其只有單獨一人,就會更密切受到監督,更容易遭到嫌疑,也不可能像許多人一起那樣聯合起來形成較大的影響。羅馬的十人執政團,其人數名實相符,比之其中任何一人當政,其潛越篡權的威脅更為可怕。顯然不會有人主張行政權由十人以上來執掌;委員會的組成為六至十二人,各說不一。十二人亦難防沆瀣一氣;如此勾結為害,比起某一個人的野心,國人實應更予提防。總統行為由其個人負責,為之設立任何委員會,一般只能有礙其正確行事,卻往往成為其錯誤行事時的工具和同夥,而對其缺點則常起掩蓋作用。    
  筆者無意於多談開支問題;然而十分明顯,如果為了實現我們設想體制的主要宗旨,則委員會成員必然相當眾多,而他們又須離家遷到政府所在地,其薪給將會形成一項較大的國庫支出,既然並無明確好處,未免得不償失。筆者只需再進言一句:在憲法草案公佈之前,筆者有幸會晤來自各州的有識之士,幾乎無不承認,紐約州行政權集於一人已為經驗證明是本州憲法中最佳特點之一。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十一篇 行政首腦之任期影響    
   (漢密爾頓)1788年3月18日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  行政權是否行使得強而有力,第二個要素在於任職期限。    
  這一點前已提及。其目的有二:關係到總統行使其憲法規定權力時個人是否堅定;也關係到總統採用的管理體制是否穩定。顯然,就前者而言,任期越長,保持個人堅定這一優點的可能性也就越大。凡人對其擁有之物,其關心程度均取決於其所有權是否可靠,這是人性使然;所有權具有臨時或不定的性質,就比較少重視,而所有權具有長期或肯定的性質,則會更加重視;當然,為了後者也就比起為了前者更加甘冒風險。這一情況之適用於政治特權,或榮譽,或委託,亦不亞於普通一件財物。由此可以推論,擔任總統職務的人,意識到短期後即需去職,在獨立行使權力時,或在面對社會上相當一部分人,甚或僅只立法機構中佔優勢集團的一時(雖然短暫)不良反應時,就會不大肯於陷入受到實質性非難或困窘的境地。如果他本人樂意,而又經重選,即可以不去職,只要情況如此,則他本人的願望,再加上一些疑懼,就會更加容易敗壞其品德,墮落其意志。不論屬於哪一種情況,身居這一職務的人必然會表現出軟弱無力、猶豫不決。    
  有些人會以為行政部門對於社會上或立法機構中之行時潮流能夠屈從順應,乃是其最大的美德。但是,此種人對於所以要設置政府的宗旨,以及對於促進人民幸福的真正手段,都是理解得十分粗淺的。共和制度的原則,要求接受社會委託管理其事務的人,能夠體察社會意志,並據以規範本人行為;但並不要求無條件順應人民群眾的一切突發激情或一時衝動,因為這些很可能是由那些善於迎合人民偏見而實則出賣其利益的人所陰謀煽動的。人民普遍地是從公益出發的。但這一點常亦用來說明人民群眾的錯誤。但是,人民群眾從常識出發是會蔑視阿諛奉承的人的,這些人胡說人民群眾無時不能正確找出促進公益的手段。人民群眾從自己的經驗知道他們自己有時候是會犯錯誤的;人民群眾終日受那些寄生蟲和馬屁精的欺騙,野心家、貪污犯、亡命徒的坑害,受那些不值得信任卻為人所信任的人,以及不應得而巧取豪奪的人的耍弄,他們經常受到這樣一些干擾,卻並不常犯錯誤,勿寧說倒是個奇跡。在人民群眾的意向同他們本身利益出現差異的情況下,受命維護人民利益者的職責應該是抵制這種一時誤會,以便給予人民群眾時間和機會去進行冷靜認真的反省。這種作法曾經使人民群眾免遭其本身錯誤所造成的嚴重後果,並使有勇氣和雅量為人民利益服務而不惜引致人民不快的人受到人民群眾長期感激和紀念,這樣的先例是不難枚舉的。    
  而且,不論我們可能如何堅持行政部門應該無條件順從人民的意向,我們卻不應主張它同樣迎合立法機構中的情緒。立法機構有時候可能站在人民群眾的對立面,有時則人民群眾可能完全保持中立。在這兩種情況之下,行政部門肯定應該處於敢於有力量、有決心按照自己意見行事的地位。    
  政府各部門之所以應該分權的原則,也同樣說明各部門之間應能互相獨立。如果行政和司法部門的組成使之絕對服從於立法部門,那麼把行政和司法同立法分開又能達到什麼目的呢?這樣的分權只能是名義上的,不能達到其所以如此建立之目的。服從法律是一回事,從屬於立法部門則是另一回事。前者符合好政府的根本宗旨,後者則違反;不論憲法形式如何,後者都會把一切權力集中到同樣一些人手裡。前此若干篇論文中已經舉例說明並全面闡述過立法權高於其他一切的趨向。在純粹共和政府中,這種趨向幾乎是不可抗拒的。在民選議會中,人民的代表有時似乎自以為就是人民本身,面對來自任何其他方面最小程度的反對,就暴露出不耐和厭煩的病態;好像不論是行政或司法部門只要行使其權限就是侵犯了立法部門的特權和尊嚴。立法機構常常表現出企圖橫蠻控制其他部門的意圖;而且,由於立法機構一般有人民站在他們一邊,就總是在行動時勢頭過猛,致使其他政府部門難於維繫憲法規定的平衡。    
  有人可能要問,除非一方有權任命或罷免另一方,任期較短怎麼可能影響到總統對立法機構的獨立性呢。對此,一個答案可以從前面提到過的人的本能推演出來——人們對於短期的好處往往不那麼關切,因此也就不願意為之冒任何較大的風險或不便。更為明顯的答覆,雖然並不是更無可爭辯的,可以從探索立法機構對人民群眾的影響中找到;出於正當理由抵制過立法機構的任何有害計劃的人,可能因此招致該機構的厭惡,而使該機構去運用其對人民群眾的影響而阻撓他重新當選。    
  有人還可能要問,四年的任期是否就足以達到提出的目標;如果四年不能達到,如果四年反正達不到促進總統所應有的堅定性和獨立性的目的,那麼更短的任期,卻具有反對野心圖謀的更大保障,豈不是更為可取麼?    
  任期四年,或者任何有限的任期,要想完全達到所提目標,都是不能肯定的;但是可以在達到目標上起到一定作用,即對政府的精神與性質具有實質性的影響。在這一段任期的開始到終結之間,總有一相當間隔,其間被消滅的可能性相當遙遠,這就不會不對尚屬堅定的人的行為起到相應的影響;他可以合理地向自己保證,他會有足夠的時間使得社會認識到他可能採取的措施是恰當的。雖然,隨著他臨近新選舉的時刻,群眾將對他的行為表態,他的自信心以及隨之而來的堅定性或者可能下降;然而,不論是自信心,還是堅定性,都會從他前此在位時所提供給他爭取選民尊敬和善意的機會中得到支持。於是,他就可以,按照他實際表現出的智慧和節操,按照他的職位所引起同胞對他的尊敬和愛戴,比較安全地甘冒相應的風險。一方面,四年任期會有助於總統具有充分的堅定性,使之成為整個體制中一個非常寶貴的因素;另一方面,四年並不過長,不必因之擔心公眾自由會受到損害。英國議會下院,從其開始至為軟弱的地位,從對設置新稅表示同意或反對的僅有權力,竟然能夠迅速將王權和貴族特權減少到他們認為符合自由政府主旨的範圍之內,同時卻使自己提高到具有平行的立法部門的地位和影響;既然他們曾經能夠一舉而廢除王權和貴族體制,並推翻國家以及教會的一切古老建制;既然他們最近又曾以自己的一項改革的前景使得君王為之戰慄,那麼,對於合眾國總統這樣權威有限、任期四年的民選行政官吏,又有什麼可以懼怕之處呢?如果他不能勝任憲法規定給他的任務,那怎麼辦?筆者只需指出:如果在規定任期上表現出對總統的堅定性有所懷疑,這種懷疑是同對他侵權的戒備並不互相一致的。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十二篇 續前篇內容,並探討行政首腦之連選連任    
   (漢密爾頓)原載1788年3月21日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  政府之管理,以最廣義而論,包括一切國務活動,而不論其屬於立法、行政或司法;但從其最普通,或即最準確的意義上講,則限於行政細節,具體歸屬於行政部門的範疇。外交談判的實際運用、財政預算、根據議會的一般撥款而運用和支付公款、陸海軍的配置、戰爭活動的指揮——這一切,以及類似性質的其他事務,構成了政府管理的似乎最恰當體會到的內容。因此,受委直接處理這一切不同事物的人員,即應被視為總統的助手或代表,從而其職務亦應由總統委任,或至少由總統提名,並應接受總統的監督。從這個觀點觀察問題,我們馬上即可看到總統任期同管理體制間的密切關聯。對於前任所作所為予以撤銷或反其道而行之,通常被繼任人認為是他本人能力和身價的最好證明;除去此種傾向而外,人員調換如屬由民選而定,新任者有理由假設其前任之所以被罷黜是由於人民對其措施的不滿;因而,越同前任不同,就越會獲取選民的好感。這些考慮,加上個人信任和關係的影響,很可能促使一切新任總統去改變下屬職務的人選;而這篇些原因相互作用必然不免造成政府管理中不光彩和破壞性的人事變遷。    
  相當長的明確任期,筆者認為是同重新當選的條件互相聯繫的。前一點使官員本人願意並決心把工作做好,也使公眾有從容的時間去考察其措施的效果,從而可以對其優劣作出初步評價。後一點之所以必要在於能使人民認為有肯定其行為的理由時可以保留其職務,以便繼續利用其才幹和品德,同時也在於使得政府得到保持其賢明管理體制穩定的好處。    
  頗有一些可敬之士均就當前問題主張一種看法,初看之下似極有理,認真考察則又似乎毫無根據——筆者指的是規定總統任職繼續一定時期,然後在某一期限之內甚或永久不准連任。不准連任,不論臨時或永久性的,都幾乎會有同樣後果,而且大部分是有害而非有利的。    
  不准連任的一個不良後果,在於減少了要求表現好的動力。如果人們意識到某一職務的好處必須在已經事先確定的時刻予以放棄,比之允許他們希望通過個人努力而爭取繼續得到這種好處,很少有人不會大為降低其執行有關任務的熱情的。如果承認獲獎的意願乃是人類行為的最強烈刺激之一,則上述論點即屬無可爭辯;換言之,人之忠於職守的最好保證,在於使其利益與其職責一致起來。品質高尚者的主導思想是追求好的名聲。如果他預期他所從事的事業可以全始全終,他便可從事一項具有一定規模的、艱巨的、有益於公眾的事業,經過長期籌劃,使其克臻完善。而在相反情況下,如果他預見到在這項建樹告成之前,他即需離職,將此項事業連同其本人的聲譽一起移交與能力不濟或持不贊成態度的人去繼續,他必將推遲此項事業的創建。以常情而論,在此情況之下所能期待於人者不過為不求有功、但求無過的消極態度,而不能期待任何積極的建樹。    
  不准連任的另一不良後果,在於可能導致邪念的產生、造成假公濟私以及在某種情況下的擅權侵吞。值一秉性貪婪的人在職,如其預見到,在一定時間內他將喪失目前的優越地位,他不易抗拒的一種誘惑是:利用現有一切機會,不擇手段地採取惡劣手法,盡量在有限任期內侵吞中飽。而同一人,如有繼續任職的前景,則可能以正常收入為滿足,不願幹冒濫用職權所招致的風險。其貪位之心正可限制其貪婪之舉。再則,此人除有貪得之心而外,可能尚重名聲,並具有事業雄心。此人如可以期待以良好政績換取長遠的聲譽,則極有可能不願犧牲名譽以滿足私慾。但如其面對必須卸任的前景,則其貪慾很可能將壓倒其慎重、榮譽心及事業心。    
  且一具有事業野心的人,當其升任國家最高職位、想到日後必將永遠離開如此榮耀的地位,並想到無論本人如何克己奉公,也難避免下台厄運之時,這種人在此情況下,較其克盡職責亦能同樣達到目的情況下,更易於採取盡量利用有利時機以延長其權勢的作法。    
  如果有五、六個曾有資格擔任國家最高職位的人,似幽靈般徘徊於眾人之中,覬覦於其己無從戀棧的職位,對社會的安寧、政府的穩定,會有什麼幫助麼?不准連任的不良後果之三,在於社會被剝奪去受益於擔任國家最高行政職位的人在任期中積累的經驗。    
  「經驗乃智慧之源」乃是不分上智下愚均可承認的真理。作為國家一級的篇領導人,還有什麼比這個條件更可取、更重要的呢?還有什麼比一個國家的最高領導職位這個位置更需要這個條件的呢?用憲法把這個可取和重要的條件排除,並宣佈取得這種經驗的人將被迫放棄其位置,這個位置正是其經驗取得之由來,這能算是明智的嗎?但是,這卻正是那些規定的寓意所在:作為公眾推選的人,在任期中正好具備了能更有效地服務條件時,卻排除掉其為國效勞的機會。    
  不准連任的不良後果之四,在於當國家處於緊急情況下,某人之在位對國家的利益與安全可能有重大影響之際,卻需將其撤換。無論任何國家在某一特定時期均有如下經驗:在特殊情況下,某些人擔任公職乃絕對必要;將此種必要說成事關國家的政治存亡似亦不為過分。因此,禁止國家起用最適當的應急人選這種作繭自縛的法令,實為不智!即使把個人因素排除在外,當戰爭爆發或有類似的緊急情況時,更換國家主要領導人,即使此人才力相當,亦將危害社會,此點甚為明顯,因為這乃是以無經驗代替有經驗,導致已經建立的行政體系陷於脫節、紊亂。    
  不准連任的不良後果之五,在於形成行政穩定的憲法阻力。國家最高領導人的變動既為必然,則政策的變動亦將成為必然。一般說來,很難期待人事的變動不影響到政策的變動。相反的情況倒是常理。我們不需擔心穩定過頭,因准許連任,仍有改選的可能;我們實在不需要特意阻止人民對某一個人繼續寄於信賴;而當人民認為此人可信時,對其一貫支持或者可能摒除政事波折與政策變幻的弊端。上述各點乃不准連任原則可能造成的若干弊病。這些弊病在永久不准連任方案情況下尤為突出;但當我們考慮到,即使在臨時不准連任的規定下,某人的重新當選希望亦甚渺茫,故以上論點在兩種情況下幾乎全部可以適用。    
  據稱可以平衡以上弊端之優點何在呢?曾經提到的有:第一,行政方面的更大獨立性;第二,人民得到更大的安全保證。除非一人永久不准連任,否則第一條不能成立。即使一人永久不准連任,難道說此人除去棧戀現職之外不能為其他目的準備犧牲其獨立性嗎?他就沒有什麼關係、什麼朋友,難道他就不會為了他們而犧牲其獨立性嗎?當其設想到任期將滿時,他是否會更加不願以堅決行動為個人樹敵?當他設想在其任期屆滿後,他不僅是可能,簡直是必須與他人在平等或更低下的基礎上往還時,他是否會避免招怨呢?在此種安排下,其獨立性究竟是增多仰受損害實在是難以辨別的事。    
  至於所提到的第二點,值得懷疑的理由更多。如系永久不准連任,一個野心勃勃的人,在任何情況下均為危險人物。如其勉強屈從使其袂別權勢地位的規定,一旦有幸或乘機取得人民的好感,他可以引導人民視憲法之規定為強加於他們身上的束縛,乃是可憎的、不合理的限制,剝奪了他們再次擁戴他們寵信之人的權利。可以設想,公眾之不滿,輔之以此人之未能得逞的野心,是可能造成對自由之更大危害的。其危害必有甚於通過人民行政憲法權利,自願投票選舉,使同一總統連任所能設想產生的危險。    
  關於防止人民繼續選舉在他們看來,居於取得信任有利地位的在職總統,這一點已經說得太過了。其好處至多也是揣測性的、含糊不清的,而其弊病則遠遠更為明確和具有決定性的意義。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十三篇 維護行政首腦之條款,以及否決權    
   (漢密爾頓)原載1788年3月21日,星期五,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  形成行政權威之第三因素為對其薪給作出適當的規定。對此不加以適當注意,則行政與立法部門之分權即成為形式與空談,此點甚為明顯。立法部門如對國家主要行政官員的薪給有任意處置之權,即可任意使之屈從其意志。在大多數情況下,立法人員或將採取削減其生活費用,或誘之以賄賂等手段,使之屈從就範。這種表述,如按字面推敲,自然有言過之嫌,超出筆者的原意。世間自有不受威脅利誘者存在;但培育出此類堅毅美德之土壤尚屬罕見;從總的方面,可以說主宰一人的薪給,即可主宰此人的意志。如果如此明顯的道理尚需以事實證明,則即在我國亦不乏立法機關以金錢威脅利誘行政官員的實例。    
  因此,高度評價憲法草案對此予以法律上的重視,不為褒獎過甚。草案規定:「合眾國總統於任期內應領受勞務酬金,該項酬金於任期內不得增加或減少;總統於任期內並不得收受合眾國或無論何州付與之其他薪給。」較此條更為恰當的規定是很難設想的。立法機關於任命總統之際一次宣佈總統當選期間的薪給;此後,在下屆選出新任之任期開始以前,本屆總統之酬金,立法者無權增減,既不得削減其用度逼以就範,亦不得以金錢為餌,敗壞其德行。在第一次法案規定的酬金以外,聯邦及聯邦之各成員均不得授與、總統亦不得接受任何其他薪給。總統當然也即無任何金錢方面的引誘,足以使之放棄其憲法授與的獨立地位。    
  為保證總統權威曾經列舉的最後一條要求為授之以足夠的權力。讓我們進一步考慮曾經建議授與合眾國總統的此種權力。    
  引起我們注意的第一件事為總統對立法機關兩院之提案與決議可作有條件的否定;換言之,總統有權提出反對意見以駁回一切他不同意的議案,此後除非立法機關各以三分之二的多數批准,便不能成為法律。    
  前此曾已一再提到立法機關常有干預、侵犯其他部門權力的傾向;亦曾論到各個部門權力界限,僅作紙面上的劃分之不足之處;又曾論證授於各個部門以保護本部門權力之憲法保障的必要。根據這些明確的原則可以推斷,總統擁有對立法機關兩院法案的否決權或部分否決權是適當的。如總統不擁有全部或部分的否決權,則無以保護其權力不受立法部門的侵犯。總統的權威可被一系列立法機關決議逐漸剝奪,或以一次投票使其權力全部喪失。無論此種方式或彼種方式,均可使立法與行政權力迅速集中於一個部門之手。即使並未發現立法機關侵犯行政權力的跡象,按正當推理與理論邏輯的規律,亦不能置一個部門於另一部門之卵翼之下,而應使其具有憲法上與實際上的有效的自衛能力。    
  但是,此項權力尚有其他用處。它不僅是總統權力的保障,而且可以成為防止不正當立法的保障。它可以成為對立法機關的有益牽制,使社會免受多數議員的一時偏見、輕率、意氣用事的有害影響。    
  在某些場合中,曾對授予總統否決權進行過爭論。一種意見是不應設想一人之德行與智慧超乎多數人之上;除非作這種設想,否則即不應授予總統任何制約立法機關的權力。詳查這一看法實屬似是而非,論據並不充分。作此規定?非著眼於總統之智慧與品德的高超,乃著眼於立法機關不能全然無過;著眼於立法人員或可侵犯其他部門的權限;或在派別偏見支配下,將立法討論引入歧途;或在一時激情支配下,作出日後反悔無及的倉促立法等設想之上。授予總統此項權力的首要考慮在於使其具備保衛本身權力的能力;其次則為防止立法部門的倉促行事,有意或無意造成通過有害公益的不良法律。審議法案的次數愈多,則審議者之分歧愈多,由於缺乏適當討論從而產生錯誤之危險愈小。來自某些意氣之爭或利益集團之偏見的失誤危險也愈小。政府各個部門同時在同一問題上為某一錯誤觀點所左右的可能性,較之在不同時候某一部門為錯誤觀點所左右的可能性要小得多。    
  有人可能認為阻撓不良法律的權力亦可用之於阻撓良好法律的制訂;同樣權力可用於前一目的,亦可用於後一目的。但是,此種爭辯對於深知我國各個政府性能上的最大缺點(法律的朝令夕改)之為害的人士是沒有說服力的。這些人士認為,旨在限制立法太濫的規定可以維持一定時期的現狀,其益處大於弊端的可能是很大的,因為這種規定有利於使立法體系具有更大的穩定性。阻撓少數良好法律的制訂所造成的損失,可由阻撓多數不良法律的制訂而得到的益處所補償。    
  不僅如此,在自由政體中,立法機關的權力及影響均較優越,總統怯於與之較量的心理可以保證他在使用否決權時,一般將異常審慎:此項權力的運用,在總統方面失之於過於怯懦將甚於其失之於魯莽。儘管英國國王擁有整套王室特權與千萬種不同來源的影響,今日尚不敢逕自否決議會兩院的聯合決議。    
  遇到他不同意的議案,他總是在議案未送到以前,竭盡全力施加影響,予以中途扼殺,以避免不得不予以批准生效,否則將冒與立法機關對立、從而引起國民不滿的窘境。除非有十分把握或在極端必要情況下,他也不大可能採取運用王位特權的最後手段。該國一切有識之士均可證實此一論斷。相當長時期以來,國王沒有運用過否決權。    
  如英王之顯赫尚且審慎此項權力的運用,合眾國總統任期只有四年,其所擁有之權不過是一純粹共和政體的政府行政權。與英王相較,他將會如何更加審慎呢?    
  我們應更為擔心他在必要時不肯運用此項權力,不必過於擔心他會過於經常或過多地予以運用,其理甚明。而一種反對此項權力的論點也正來源於此。曾有人因此提出這種否決權從條文上看是可憎的,在實際上看是無用的。此項權力可能很少運用,但並不等於永遠不用。如果發生符合設立此項權力之主旨的情況,即:總統的憲法權利直接受到侵犯,公眾利益顯然受到損害,則具有常人毅力的總統亦將運用憲法授予的權力保障,克盡職責。處於上述前一種情況下,關心本身職權會激起其他的行動;後一種情況,可能得到選民的支持亦能使其奮發。就選民而言,在面對利害模糊的議案,每有偏向立法機關的自然趨勢,而面對是非分明的議案,則不會囿於偏見而自誤。現在論及的總統乃是僅具常人毅力的總統,至於在任何情況下均能不畏艱險、勇於負責的總統,自不待言。    
  但制憲會議在這一點上所採取的辦法是折中的,既便於總統行使憲法授予的權力,又使此權之生效受立法機關一定數量議員的制約。前已提到,草案建議授予總統的否決權,並非絕對否決權,而是有條件的否決權。此種否決權較前一種易於行使。一人可能畏懼以其單獨一票推翻一項法案,但可不必畏懼駁回一項法案再作考慮。此項法案之最後推翻尚需兩院各有三分之一以上的議員贊成其否決時始能落實。如果否決此案之議獲勝,他將得到議院的鼓勵,從而使立法機關相當比數的議員影響與總統的影響相匯合,而促使公眾輿論支持此項否決行動。直接使用絕對否決權較之送請立法機關再議,顯得更為粗暴,容易引起反感。而送請再議的否決,立法機關則有批准或不批准的餘地。這樣做比較不易得罪人,因而也就相應地比較容易行使,而且因此也更能行之有效。假設立法兩院達到三分之二這樣多的議員同時囿於一種不適當的觀點,且有如此多的議員均不顧總統的牽制影響,這種情況預計不致經常發生,至少較錯誤意見影響議院的簡單多數議員從而作出決議與行動的可能要微小得多。總統擁有否決權時常具有威懾力。從事不正當活動之人,一旦估計阻力可能來自其無法控制的方面,便常常由於恐遭反對而有所節制,如無此外部阻力則可肆無忌憚。    
  在其他地方已經提到過,本州之有條件否決權是授予一個包括州長、最高法院院長與法官,或其中之任何二人,組成的聯席會議行使的。在本州,否決權經常在不同情況下行使,並時常成功,其作用甚為明顯。在起草憲法過程中,曾有過先是極力反對,而經過一段實踐經驗轉變為擁護者的實例。    
  我曾在別處提到,制憲會議在起草這一部分草案時,已離開本州憲法模式,採用了馬薩諸塞州憲法模式。可以設想其理由有二。一為:將作為法律解釋人的法官,在修訂法案的權限下發表過意見之後,可能使其產生不適當的偏見。另一為:法官與總統聯席,可能使其受到總統政治觀點的過多影響,從而使行政司法兩部門逐步形成危險的聯合。法官除解釋法律之外,應使其盡量擺脫其他業務,離開愈遠愈好。特別危險的是置之於可以被總統腐化拉攏或可以施加影響的位置上。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十四篇 行政首腦之統轄陸軍與海軍,及其特赦權    
   (漢密爾頓)原載1788年3月25日,星期二,《紐約時報》    
  致紐約州人民:    
  合眾國總統為「合眾國陸、海軍總司令;並統轄為合眾國服役而徵調之各州民兵」。此項規定之適當甚為明顯,且與各州憲法先例吻合,不需多作解釋與強調。有些州憲法雖在其他職務方面設有與行政首腦並行的委員會機構,但軍權則大部集中於一人。在政府職責中,指揮作戰最具有需要一人集權的素質。指揮作戰乃指揮集團之力量;而指揮與運用集團力量之權正是行政權威定義中的主要成分。    
  「總統得指令行政各部首長就其職責有關事項提出書面意見。」我以為草案中此項規定是多餘的。因這裡規定的權力乃是職務份內的事。    
  總統並有權對於「觸犯合眾國之犯罪頒布減緩與赦免令,惟彈劾案不在此列。」從人道與德政觀念出發,此項特赦權應盡量少設限制與障礙。各國刑法均有很大的嚴峻性,如對不幸偶犯刑律案件,難求例外寬恕,則司法似將失於殘酷。就常情而論,行政人員之責任愈少為人分擔,其責任感勢必相應增強。因此,特赦權委諸總統一人,他將最易傾聽可能減輕法律制裁的各項申述,而最不易傾向對罪有應得分子進行的庇護。當其念及某一同類的命運全繫於其一紙命令時,他自然會小心謹慎;而為避免軟弱或縱容之譏,亦將使其具有另一種審慎心理。另一方面,通常人之信心來自群體,在執拗的情況下,群體可互相鼓勵,對別人懷疑或譏諷其為違法、偽善之寬容亦不如是敏感。所以,政府寬恕之權委之予一人較之委之予多數人更為適宜。    
  關於赦免權委之於總統,據筆者所知,其爭議僅只涉及有關叛國罪的問題。曾有人建議此權應取決於立法機關的一院或兩院。筆者並不否認,在此類特殊案例上,有充足論據要求取得立法機關或其一院的同意。叛國是直接危及社會的罪行,法律一經判定,赦免似應由立法機關裁決。論據固當如此,實亦由於總統難免有絢情縱容之情事發生。但此議也遇有充足的反面論據。不應懷疑,謹慎、明智之個人更適於權衡應否赦免這一類的微妙問題。尤應注意叛國案時常涉及社會一大部人的激動言行,如最近馬薩諸塞州發生的情況。此類案件發生時,常可期待有與引起此類犯罪相關之激情的代表出現。當對立雙方力量不相上下時,被責為有罪者的友人或與之觀點相同的人會對之暗地同情,爭取另一些人之善心,利用其弱點,於是在需要嚴懲時,可能反而徇情赦免。在相反的情況下,或因此項動亂出自引起多數派憤懣的某種緣因,而在政策要求寬大為宜時,反而會採取決不寬赦的固執態度。但是,赦免權委之予總統的主要理由則在於:在起義或暴動情況下,常會出現一種關鍵性時刻,如及時赦免起義或暴亂者,或可轉危為安,時機如一經放過,即可能無法挽回。召開立法會議或其一院的會議以取得批准,時常延誤時機。一周、一日,乃至一小時之遲延,有時關係成敗。如果認為,為了應付此類情況,可以隨時相機授與總統以權宜處置之權,則回答為:第一,在一部規定限制權限的憲法中,這種權力能否合法授與是頗成問題的。第二,一般講,事先採取寓有赦免可能的步驟並不策略。如果破格採取此類步驟很可能被視為怯懦或軟弱的表現,反而造成一種鼓勵犯罪之趨向。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十五篇 行政首腦之締約權    
   (漢密爾頓)為《獨立日報》撰寫    
  致紐約州人民:    
  總統「根據或徵得參議院之意見並取得其同意,有權締結條約,惟需有該院出席議員三分之二之贊同。」    
  儘管持各種不同意見的反對者對此項規定曾進行頗為強烈的攻擊,筆者仍不惜公開表示其堅定看法:此項規定為整個草案中最為精心考慮、絕然不可或缺的一個部分。一種反對意見頗為陳舊,認為此項規定使權力混淆不清。持此意見的某些人認為總統應單獨擁有締約權;另一些人則認為此權應單獨委之於參議院。另一種反對意見指責此項規定使締約工作僅限於少數人參與。持此意見的一部分人認為眾議院應參加締約工作,另一部分認為只需把參議院出席議員三分之二同意的條件改為參議院全體議員三分之二即可。竊以為筆者在前此之一文中就草案這一部分所作闡述已足以使有識之士同情此項規定的考慮,此處勿庸贅述。現僅就上述反對意見略作補充。    
  關於權力混淆問題,已在其他場合作過解釋,並?指出作為持此反對意見者立論根據的真義所在,從而可以看出此項規定中總統會同參議院實非違反上述原則規定。筆者尚願補充說明之一點為:締約權的特殊性質決定此種會同行動尤為適當。儘管若干論述政府工作的作者曾將締約權劃歸為行政權的一種,而顯然此議實頗專斷。詳查締約工作的性質更接近於立法性質,不甚接近於行政性質,而嚴格說來,並不能包括於二者任一性質的定義之內。立法權之要素在於制定法律,換言之,即制定調節社會活動的法規;而行政首腦的全部職責似即為執行法律以及為執行法律或為保衛社會而統籌支配社會力量。締約權自然並不能包括在上述任一範圍之內。它既與執行現行法律無關,又不涉及制定新法;它與支配社會力量更無關聯。締約工作的目的是與外國訂立契約。此種契約雖具有法律的約束力,但其約束力出於國家信譽所負義務。條約並非統治者對國民制定的法規,而是主權國對主權國訂立的協定。因此,締約權具有其特殊位置,並不真正屬於立法或行政範圍。從其他場合提到的進行外交談判不可缺少之素質看來,總統實為進行此項工作最為適宜的代表;而從此項工作的重要性以及條約所具有的法律約束力看來,亦有充分理由要求有立法機關之一部或全部的參與。    
  儘管在世襲君主制政府中,授與君主締約全權如何之適當與安全,而將此締約權授與任期四年的民選行政首腦則絕不如是安全與適當。正如前此在另外場合所提到過的,世襲君主固然時常壓迫人民,然而由於其個人利害與其統治如是息息相關,致使其受外國腐蝕的危險甚小。但是,由平民一躍而為政府首腦之人,如其個人財富僅只小康或甚微薄,復又預見經過為期不久之後,仍將恢復原來的社會地位,則此人即被置於可以犧牲其職責以換取利益的誘惑之下,必須具有極為崇高的道德品質始能抗拒。貪婪者可能被誘使背叛國家利益以獵取財富。野心勃勃之人則可能在外強扶植下擴大其權勢,從而背叛其選民。綜觀人類行為的歷史經驗,實難保證常有道德品質崇高的個人,可以將國家與世界各國交往的如此微妙重大的職責委之於如合眾國總統這樣?民選授權的行政首腦單獨掌握。    
  如將締約權全部委之於參議院,則無異於取消憲法授權總統掌管對外談判事宜的好處。如是則參議院固可作出選擇,使總統在這方面發揮作用,同樣,他們也可作出另外選擇,置總統於不顧。參議院與總統之交惡,常使其作出後一種選擇,而非前一種選擇。加以世界各國對參議院談判代表的信任與尊重程度自不能與憲法規定的國家代表相比擬,因而其活動亦不能具有與國家代表相同的份量與效果。國家的對外工作將因而喪失相當大的優越性,而由於失去總統的合作,人民的安全保障亦將遭受一定的損失。儘管將此重任委之於總統一人實為不智,但有其參加締約工作則無疑會大有益於社會之安全。綜上所述,締約權委之於總統與參議院聯合掌握,實委之於任何一個方面均為妥善。只要認真考慮任命總統時的各種情況,必將樂意使充任此職者參加締約工作,不論從其智慧或道德方面著想,均將大有益處。    
  在前此一文中闡述過,在本文其他部分也已涉及之一點,已可完全說明應該反對眾議院參加締約。眾議院議員經常變動,加以今後眾議員人數的增加將使該院人數眾多,很難期待其具有締約工作所需具備的各項條件。對國外政治情況的準確與全面瞭解;觀點的堅定與系統性;對民族榮譽感的體貼與一貫的理解;決斷、保密、迅速等條件均為成員眾多而常變的機構所無法具備的素質。且要求許多機構參與無異使工作複雜化,此點本身也是應予堅決反對的根據。而提交眾議院討論的議案增多,必延長其集會時日,而在締約過程中各個階段有待其批准,將造成極大的不便與開支,僅此一端亦足以說明此議的不足取處。    
  尚待討論的最後一點意見是以參議院全體議員的三分之二來代替參議院出席議員的三分之二。在前此研究之第二題中已經指出:任何要求半數以上成員始能通過決議的規定,將直接造成政府工作之困難,而其間接形成的趨勢則是使多數人的意志屈從於少數人。這一考慮已足決定吾?之取捨。制憲會議實已盡力保證,在締約工作中,既有一定數量人士的審議,又考慮到國會活動的特點,照顧到多數的代表性。如規定需全體議員的三分之二,如有一部議員缺席,則無異於要求出席議員全體通過。查諸歷史經驗,凡以此原則議事的政治機構,均不免碌碌無為、迷茫、混亂之弊。如國內例證尚嫌不足,則羅馬護民官、波蘭議會、荷蘭國務總長等國外先例亦可資證明。    
  要求議會全體的一定比例人數,很可能並不比要求出席議員的一定比例人數更能發揮人數眾多機構的優越性。前者要求任何時候均需一定數量議員同意,始得通過決議,這種作法可能降低議員出席的動力。後者正相反,出席的一定比例人數可因某一議員的出席或缺席而變化。因此而發動的到會積極性可使議會出席狀況更為良好,因而通過決議的人數一般便不會少於另一種情況,而延遲決議通過的可能亦將減少。還不應忘記,在現行邦聯制度下,議員二人可以代表本州,實際上也即由二人代表一州,因此,目前擁有全部權力的邦聯國會比將來參議員的組成人數更多的情況並不多見。如再進一步分析,邦聯國會按州投票,如某州只有一名議員出席,即將失去其一票的作用。故可估計:在將來的參議院中,既按議員個人為單位投票,則票數必不少於現在的邦聯國會。除此之外,更加以總統的合作,故可認為在新憲法規定之下,美國人民無疑將享有比邦聯制度下更大保證,得以防止締約權的輕率使用。再進一步還可估計,由於新州的建制,參議院還可能更為擴大。因此,我們不僅可以相信締約權將有足夠之人員保證,且可推斷,如果將締約權委之於比參議院人數更多的機構行使,將不利於此項委託的順利執行。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十六篇 行政首腦之用人權    
   (漢密爾頓)原載1788年4月1日,星期二,《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  總統「提名並根據或徵得參議院之意見並取得其同意,任命大使、其他使節、領事、最高法院法官及本憲法未就其任命程序作有其他規定之合眾國一切官員。    
  但國會如認為適當,得以法律形式將下級官員之任命權授予總統單獨行使,或授予各級法院或各部部長行使。總統在參議院體會期間有權補充所有缺額,此類委任之期限應於參議院下次會議結束時終止。」前文曾提到:「優良政體的真正檢驗標準應視其能否有助於治國安邦。」如此言不謬,則詳查以上規定的合眾國官員委任方式實應加以讚揚。很難設想較這更為完善的遴選合眾國官吏的方式。合眾國的施政實有賴於此,亦不需再加論證。    
  大家都會同意,在一般情況下,任命權歸屬之模式不外有三種,即:或委之於一人;或委之於人數不多之代表會議;或在徵得代表會議的同意下交由一人行使。盡人皆知,此權交由全民行使是不切實際的,姑不論其他方面考慮,僅此即將使人民無暇他顧。下文所謂會議或機構系指前面所闡明的代表會議或團體而言。將任命權委之於一個機構的主要缺點在於:全體人民眾多、居住分散、其活動不可能為宗派和陰謀精神所左右。    
  筆者竊以為,凡對任命總統這一問題曾加考慮,或注視過前文所提有關意見者,均可同意總統職位有極大可能將由具有才華之人,至少將由可敬之士充任。在此前提下,筆者可以進而推斷:有辯別力之個人比有同等見識,甚至更卓越見識的機構更適於分析與估量擔任具體職位的人選。    
  一人單獨負責自然會產生更切實的責任感,和對自己聲譽的關切,而正由於此,他將更強烈地感到自己有義務、以更大之關注細心考查職務要求的各項條件,更易排除私情,遴選具有最佳條件的人任職。因一人較之具有平等發言權而又各自作私人考慮的機構,其徇私機會要少得多。一個目標明確的個人,可以專心致志,自然不似一個團體在其決議時易為不同觀點、感情與派別所左右。個人的考慮,不論作為選擇對象的個人涉及本人或他人,均最易引起人們的感情衝動。故每逢一團體行使任命之權,其成員間必然表現出十足的個人和黨派間的好惡、是非與恩怨。從此作出之人選決定必為一派戰勝另一派,或兩派妥協的結果。不論何種情況之下,候選人本人的素質反而常被忽略。在第一種情況下,適合本黨內部統一的考慮將壓倒人選本人是否稱職之考慮;在後一種情況下,一般就會出現雙方利益的妥協:「此職照顧我方,彼職照顧你方。」這是通常交易中的條件。而不論作為一派勝利或兩派妥協的結果,以增進公眾利益為首要目標的則極為罕見。    
  以上原理似已為批評憲草中此項規定的最有識之士所理解。因而他們主張授予總統獨自委任聯邦政府官員之全權。但此處極易指出:照此辦理之一切優點均可由憲法草案所建議授予總統的提名權中獲得;而又可避免將人事任命權單獨委之於總統的各種弱點。總統提名時可以獨立進行判斷,因提名權乃系由他單獨行使,經過參議院批准即可生效。總統遴選的責任與最後委任一樣,是完整的。從這方面看,提名與委任並無區別。在執行此一職責時其動機與進行委任時並無差異。因為無他的提名即不能得到委任,故被委任之人實則均為他的選擇。    
  然則總統的提名是否有遭到駁回的可能呢?筆者承認存在此種可能。但即使遭到駁回,亦不過給他另一次提名的機會。而最後任命之人選仍然一定是他的選擇,只是可能並非其第一個選擇而已。況且,總統的提名亦不會常被駁回。參議院並不可能由於有所偏愛而駁回其提名,因該院並不能保證總統的第二次或以後再提的人選必符合已意。甚至,他們也不能保證未來提名一定比已提的人選更為滿意。駁回總統提名之舉將有損被提名人的聲譽,且含有不信任總統判斷之意,故除有某種特殊強烈之理由,一般不會經常發生。    
  是則徵求參議院同意的目的又何在呢?筆者以為,取得參議院同意一般具有一種含蓄的威力,形成對總統用人唯視的制約,有利於防止出於本州鄉土觀念、家庭關係、個人情感或譁眾取寵等不良動機而作出不合宜的委任。此外,徵得參議院同意亦有助於穩定政局。    
  人事任命權由總統單獨行使,較其提名需由另一獨立機構討論決定,(且此機構為國會的完整一院,)更另受其個人好惡與追求私利之影響。總統提名時因有被駁回的可能必將使其更加審慎,事關總統令譽,且其作為民選行政首腦亦事關其政治前途,必將使其怯於徇情與取寵,以免使之暴露於對全國輿論有巨大影響的參議院的眾目睽睽之下。因而他亦將恥於、並且怯於將名利肥缺委之於同鄉關係、個人關係或碌碌無能、唯唯諾諾之輩。    
  亦有人對此進行反駁,認為總統一旦掌握提名之權,即可使參議院曲從己意。這種認為人人皆可收買的設想,在政治推論中,與人人皆甚純正是一樣錯誤的。代議制度的設想?即以相信人類社會有美德與榮譽之部分存在為根據,此亦為對代議機關可以寄於信任的可靠基礎。而此一論斷且已為實際經驗所證明。在歷史上最腐化時期的最腐化政體之中亦不乏崇尚德行與榮譽之士。英國眾議院的私通關節早以成為該國與我國各界人士的眾矢之的,這種攻擊的不乏根據也是不容置疑的。而同樣不容置疑的則是美國眾議院中總有一大部分能特立獨行、熱心公益的人士,形成影響全國的有力輿論。包括本屆國王在內,這部分力量時常主宰美國國王用人行事的傾向。因此,總統對參議院某些個人施加影響容或有之,但全院皆被總統收買則是虛妄、不符合實際的設想。正視人類天性、不擴大其美德、不誇張其瑕垢,則可對參議院寄以信賴。不僅總統不甚可能收買參議院的大部成員,且可相信在取得其合作情況下,將可對總統的行為施加一定的有益牽制。吾人亦無需單純寄望於參議院的正直不阿。憲法中已對總統或可施加於立法機關的影響規定有如下的保障:「參議員與眾議員於其當選期內均不得出任合眾國政府當時設置之任何文官官職,或當時增加薪俸之文官官職;在合眾國政府任職之人,在其繼續任職期間,不得出任國會任何一院之議員。」    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十七篇 續論用人權,並探討行政首腦之其他權力    
   (漢密爾頓)1788年4月4日,星期五,原載《紐約郵報》    
  致紐約州人民:    
  前文提到總統在任命官員中取得參議院合作的優點之一是有助於政府的穩定。取得該院同意不僅限於任命,而且包括撤換。因此,總統的更換將不致如總統單獨行使任命權時勢將造成政府官員的大量變動。如某一官員甚為稱職,新任總統即使想代之以更合己意的人,亦不得不顧慮到參議院的批駁,致使本人遭到物議。凡重視政府穩定者對政府官員之在職與參議院同意聯繫起來必加讚賞,因參議院的組成較為穩定,較之政府其他部門更少政令無常之弊。    
  關於人事任命條款規定參議院與總統聯合行使此權的方案,曾有人在某種場合提出異議,認為可造成總統對參議院施加不適當的影響;而在另外場合又有人提出異議,認為可造成相反情況,即參議院對總統施加不適當影響,——可見兩種看法均不符事實。    
  第一種看法說得清楚些就足以駁倒其本身的論點。因其無異於說:總統可對參議院施加不適當影響乃由於參議院有權對其施加限制。這在邏輯上是荒謬的。毫無疑義,授予總統以人事任命之全權自較僅授之以由參議院控制之提名權更有使他能建立壓倒參議院之獨立王國的危險。    
  再看與此相反的假設:「參議院對總統施加不適當影響」。筆者曾多次指出:所提異議本身含意不清,則無法予以確切反駁。此一影響如何施展?有何目的?此處所謂施加影響必指可以施以恩惠。參議院對總統的提名行使否決權,如何施以恩惠?如謂在符合公益要求應予批駁的任命,參議院施惠予以同意或可有之。筆者對此的反駁是:參議院批准的任命與總統個人利益直接關聯的情況甚少,難以因參議院的批准而感恩戴德。分配榮譽與報酬之權重於僅有限製作用之權,前者可吸引後者,不甚可能為後者所吸引。如所謂對總統施加的影響是對他施加限制,這恰好是?要達到的目的。前已闡明此種限制的好處,也已闡明這種限制並不妨礙總統擁有人事任命全權時的一切優點,卻可以在很大程度上避免其缺點。    
  如將草案中人事任命規定與本州憲法所規定的方案作一比較,肯定以前者更為優越。草案中的提名權責無旁貸地委之於總統。既然任何提名均需立法機關之一院批准,則一項任命從始至終均為眾所周知,公眾對各個角色的登台表演極易察辨。提名不當的責任端在總統一人。對孚眾望的任命予以駁回,參議院應負批駁總統遴選得人之責。發生任命不當事情,其提名之責在總統,批准之責在參議院,雙方均當分擔物議。    
  至於紐約州的人事任命,情況與此相反。本州的人事任命委員會由委員三至五人組成,州長為當然委員。此一小型機構,遠避公眾耳目,躲在密室中進行此項受公眾委託的工作。據悉,州長以州憲法中不甚明確的條文為依據進行提名,此權州長掌握多少,如何行使則不為外界所知,亦不查在何種情況下他的提名遭到反對。如發生所用非人的情況,則因責任不清而難以審查,於是玩弄權術之門大開,而責任感喪失殆盡。公眾所能察知的情況無非是:州長自稱擁有提名之權;四名委員之中易於操縱其兩名;如某些委員從中作梗,則常用其不便參加之開會時間去剝奪其反對之權;不論出於何種原因,許多任命不當情事經常出現。至於某一州長在此微妙而重要的人事工作上,能否任人唯賢,或竟濫用此權錄用以唯命是從為其唯一優點之無能之輩,建立其危險的個人勢力,則公眾無從審查,只能觀望猜測而已。    
  任何此類人事任命組織,不論如何組成,均為藏污納垢的場所。限於財政支出,委員人數不可能多到無法互相拉攏的數量。由於每一委員均有他應加以照顧的親友,則互相照顧的願望必將形成投票與職位的交易。一人之私情較易滿足,而十幾人至二十人的徇私,則必形成少數家族壟斷政府的一切主要職務,如此則最易導致貴族或寡頭政治的出現。如欲避免以上情況,則須經常改變任命機構的組成,從而造成政府人員的極端不穩定。這樣的機構因人數較少,不易為公眾察覺,故較參議院易於倚勢弄權。綜上所述,以此代替制憲會議提出的方案,必將增加開支、在分配政府職務中助長用人唯親、搬弄權術計謀各種危害的氾濫,削弱政府人員的穩定性,減弱對總統擅權的限制與保障。然而,以此作為憲法草案的主要修訂條款竟然得到某些人的熱烈提倡。    
  在此人事任命問題上,尚不得不提及,曾經有少數人提出,要求眾議院亦參與此權之行使。因估計社會中持此種看法之人不可能甚多,故僅在此處略為提及。一個變動性大、人數眾多的機構不宜行使任命權。試想眾議院在半個世紀之後,其成員將達三、四百人,其不宜行使此權乃明顯可見。總統與參議院各具一定的穩定性,由此產生的優點,由於眾議院的參與,定將化為烏有,而拖延、窘困情況必將因而產生。多數州憲法之例亦足說明此議之不足取。    
  總統的權力除前所闡述者外,其餘部分包括:向國會提出國情咨文;建議國會採取他認為妥善的措施;在特殊情況下,可以召開國會或其任何一院的會議;在國會本身不能在體會日期上取得一致意見時,確定國會休會;接受外國大使及其他使節;忠實執行法律;授予一切合眾國軍官軍銜。    
  以上權力除召開立法機關任何一院會議及接受外國大使兩點外,均未見提出任何異議,也無任何可以反對的理由。的確,除上述兩點其餘部分實難加以反對。關於召開立法機關任何一院會議問題,至少可以說,召開參議院會議有一充足理由。因參議院在締結條約問題上有批准權,因此總統常需召集參議院會議,而眾議院在此時則不需亦不宜召開。至於接受大使問題,筆者在前此之一文中已作過充分解答。    
  現在,我們已經完成了對行政部門的機構與權力的討論。筆者已盡力闡明這些規定在共和原則下,符合發揮行政能力的各項要求。餘下來的問題是:這些規定是否對共和原則提供充分保障,是否符合依靠人民、承擔責任的原則。對此問題,已在憲法其他規定的探討中涉及,由以下各項規定中得到滿意的回答。這些規定有:由人民直接選舉的選舉人團,每四年選舉一次總統;總統在任何時候均可遭到彈劾、得依法對其進行審判、免職、不得任其他公職、並得依法剝奪其生命財產。這些重大保障尚非制憲會議草案限制總統權力的全部設想。舉凡行政首腦有擅權危險之事由,憲法草案均設置一些條款,使總統受到立法機關一院的控制。思想開明、而又合情合理的人民尚欲何求?    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十八篇 司法部門    
   (漢密爾頓)原載1788年紐約麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  我們現在進而就擬議中政府的司法部門加以探討。    
  建立聯邦法院的作用及其必要性,在揭露現行邦聯制度的弱點時已經明確指出。建立司法機構,在概念上既無異議,可不再加陳述。曾經提出的問題只限於其組成方式與其權限等方面,我們的考察亦將僅限於此。    
  關於其組成方式似可包括以下幾個問題:一、法官的任命辦法;二、法官的任職期限;三、各級法院的司法權劃分與彼此間的關係。    
  一、關於法官的任命辦法,與一般聯邦官員的任命辦法相同,已在前兩篇文章中作過詳細討論,此處勿庸贅述。    
  二、關於法官之任期,主要涉及其任期長短,有關其薪俸的規定,以及有關其執行職務的保證。    
  按照制憲會議草案規定,合眾國任命的一切法官只要行為正當即應繼續任職。此項規定與評價最高的各州憲法規定一致,亦與本州憲法的規定一致。憲法草案反對派竟對此項適當條文提出異議,足可說明其偏激的感情,缺乏理智的判斷。以行為正當作為法官任職條件無疑是現代政府最可寶貴的革新。在君主政體下,此項規定是限制君主專制的最好保證;同樣,在共和政體下,也是限制代議機關越權及施加壓力的最好保證。在任何政府設計中,此項規定均為保證司法穩定性及公正不阿的最好措施。    
  大凡認真考慮權力分配方案者必可察覺在分權的政府中,司法部門的任務性質決定該部對憲法授與的政治權力危害最寡,因其具備的干擾與為害能力最小。行政部門不僅具有榮譽、地位的分配權,而且執掌社會的武力。立法機關不僅掌握財權,且制定公民權利義務的準則。與此相反,司法部門既無軍權、又無財權,不能支配社會的力量與財富,不能採取任何主動的行動。    
  故可正確斷言:司法部門既無強制、又無意志,而只有判斷;而且為實施其判斷亦需借助於行政部門的力量。    
  由以上簡略分析可以得出一些重要結論。它無可辯駁地證明:司法機關為分立的三權中最弱的一個,與其他二者不可比擬。司法部門絕對無從成功地反對其他兩個部門;故應要求使它能以自保,免受其他兩方面的侵犯。 同樣可以說明:儘管法院有時有壓制個別人的情況發生,但人民的普遍自由權利卻不會受到出自司法部門的損害。這種提法是以司法機關確與立法、行政分離之假定為條件的。因筆者贊同這樣說法:「如司法與立法、行政不分離,則無自由之可言。」是故可以證明:歸根結蒂,對自由的威脅,既不慮單獨來自司法部門,則司法部門與其他二者任一方面的聯合乃最堪慮之事;縱然仍有分權之名,一經聯合則必置前者於後者庇護之下;因司法部門的軟弱必然招致其他兩方的侵犯、威脅與影響;是故除使司法人員任職固定以外,別無他法以增強其堅定性與獨立性;故可將此項規定視為憲法的不可或缺的條款,在很大程度上並可視為人民維護公正與安全的支柱。    
  法院的完全獨立在限權憲法中尤為重要。所謂限權憲法系指為立法機關規定一定限制的憲法。如規定:立法機關不得制定剝奪公民權利的法案;不得制定有追溯力的法律等。在實際執行中,此類限制須通過法院執行,因而法院必須有宣佈違反憲法明文規定的立法為無效之權。如無此項規定,則一切保留特定權利與特權的條款將形同虛設。    
  對法院有宣佈立法因違憲而歸於無效之權的某些顧慮源於懷疑此一原則含有司法高於立法權的含意。曾有人說,有宣佈另一單位的行為無效的機構,其地位必然高於原來提出此一行為的單位。既然此項原則在美國的一切憲法中具有極大重要意義,簡單討論其所依據的道理當有必要。    
  代議機關的立法如違反委任其行使代議權的根本法自當歸於無效乃十分明確的一條原則。因此,違憲的立法自然不能使之生效。如否認此理,則無異於說:代表的地位反高於所代表的主體,僕役反高於主人,人民的代表反高於人民本身。如是,則行使授予的權利的人不僅可以越出其被授予的權力,而且可以違反授權時明確規定禁止的事。    
  如謂立法機關本身即為其自身權力的憲法裁決人,其自行制定之法其他部門無權過問;則對此當作以下答覆:此種設想實屬牽強附會,不能在憲法中找到任何根據。不能設想憲法的原意在於使人民代表以其意志取代選民的意志。遠較以上設想更為合理的看法應該是:憲法除其他原因外,有意使法院成為人民與立法機關的中間機構,以監督後者局限於其權力範圍內行事。解釋法律乃是法院的正當與特有的職責。而憲法事實上是,亦應被法官看作根本大法。所以對憲法以及立法機關制定的任何法律的解釋權應屬於法院。如果二者間出現不可調合的分歧,自以效力及作用較大之法為準。亦即:憲法與法律相較,以憲法為準;人民與其代表相較,以人民的意志為準。    
  以上結論並無假定司法權高於立法權的含意。僅假定人民的權力實在二者之上;僅意味每逢立法機關通過立法表達的意志如與憲法所代表的人民意志相違反,法官應受後者,而非前者的約束,應根據根本大法進行裁決,而不應根據非根本法裁決。    
  法官在互相矛盾的兩種法律中作出司法裁決可舉一常見之事為例。時常有兩種在整體上或部分上互相矛盾的法律存在,且均無在某種情況下撤消或失效的規定。在此種情況下,法院有澄清之責。法院如能設法加以調和,從法理上考慮自應予以調和一致;如不能做到此點,則有必要選用其一。法院決定兩種法律的相對效力的規律是採用時間順序上的後者。但此僅為從事物的性質與推理方面考慮得出的實際運用規律,並無法律的依據。此一規律並非成文法,乃法官解釋法律時採用的符合事物規律的一般規則。司法人員認為具有同等效力的互相衝突的立法,應以能表達最後意志的法律為準。    
  但如互相衝突的法律有高下之分,有基本法與派生法之分,則從事物的性質與推理方面考慮,其所應遵循的規律則與上述情況恰好相反。司法人員認為:在時間順序上較早的高級法較以後制定的從屬於前者的低級法其效率為大。因此,如果個別法案如與憲法違背,法庭應遵循後者,無視前者。    
  如果說,這樣法院在與立法機關發生齟齬的情況下,或可任意歪曲立法機關制憲的原意,此種說法實在無足輕重。因這種情況在兩種法律條文互相矛盾中,或就任一法律條文進行解釋中均可發生。解釋法律乃是法庭的責任,如法庭以主觀意志代替客觀判斷,同樣可以造成以一己的意志代替立法機關原意的情況。這也就無異於主張根本不應設立獨立於立法機關之外的法官了。    
  因此,如從法院應被視為限權憲法限制立法機關越權的保障出發,司法官員職位固定的理由即甚充足,因除此而外,並無任何其他規定更能促使法官得以保持其獨立性,而法官的獨立實為其執行上述艱巨任務必須具備的條件。    
  法官之獨立對保衛憲法與人權亦具同樣重要意義。如果在某些玩弄陰謀詭計之人的煽動與影響下,未經人民的審慎詳查,致使某種不良情緒得以散佈,可以造成政府的某種危險變動,使社會上的少數派遭到嚴重的迫害。固然,筆者相信憲法草案擁護者決不同意反對派對共和政體的基本原則——承認人民在他們認為現行憲法與人民幸福發生牴觸時,有權修改或廢除之——加以懷疑;但卻不能從此引申出這樣的看法:人民代表在大部選民一時為違憲傾向所蒙蔽時即可違憲行事,或法院因而可以參與違憲行動,並認為法院這樣做較諸完全屈從立法機關的陰謀更為合法。除非人民通過莊嚴與權威的立法手續廢除或修改現行憲法,憲法對人民整體及個別部分均同樣有其約束力。在未進行變動以前,人民的代表不論其所代表的是虛假的或真正的民意,均無權採取違憲的行動。但值此立法機關在社會多數派的輿論慫恿下侵犯憲法之時,法官欲盡其保衛憲法之責實需具有非凡的毅力,這也是明顯之理。    
  但是,法官的獨立是保衛社會不受偶發的不良傾向影響的重要因素,並不僅是從其可能對憲法的侵犯方面考慮。有時此種不良傾向的危害僅涉及某一不公正或帶偏見的法案對個別階層人民權利的傷害。在此種情況下,法官的堅定不阿在消除與限制不良法案的危害方面也有極為重要的作用。它不僅可以減少已經通過的此類法案的危害,並可牽制立法機關的通過。立法機關如預見其不良企圖將為法院甄別,即不得不對其不良企圖有所節制。這種考慮對我政府的影響尚不甚為人所覺察。對於司法部門的主持正義以及其節製作用有所感覺者則已不限於一州。此種良好作用或為居心叵測之人所不滿,必為所有正直人士所尊重與歡迎。各界有識之士自當珍視法庭正直不阿之風的存在與加強,事關切身利害,無人可以保證本身不成為不公正審判的犧牲者;如任不良傾向猖獗必將導致人心喪盡、社會不寧,這是人人皆可以感覺到的。    
  堅定、一貫尊重憲法所授之權與人權,乃司法所必具的品質,絕非臨時任命的司法人員所能具備。短期任職的法官,不論如何任命或由誰任命,均將在一些方面使其獨立精神受到影響。如任命權在行政,或在立法機關,則使法官有俯首聽命於擁有任命權的某一部門的危險。如由雙方任命,則可產生不願觸犯任何一方的情緒;如由人民選舉法官,或由人民選出的專門選舉人任命,則可產生法官過於遷就民意,影響其唯以憲法與法律的規定為準則、執法不阿的態度。    
  法官的職務固定尚有一從其本身應具備的條件出發而產生的理由。常有明智之士論及:浩瀚之法典乃是關係自由政府優點的必然現象。為防止法庭武斷,必有嚴格的法典與先例加以限制,以詳細規定法官在各種案情中所應採取的判斷;由此易見,由人類天生弱點所產生的問題,種類繁多,案例浩如瀚海,必長期刻苦鑽研者始能窺其堂奧。所以,社會上只能有少數人具有足夠的法律知識,可以成為合格的法官。而考慮到人性的一般墮落狀況,具有正直品質與必要知識的人其為數自當更少。由此可知政府可以選擇的合格人選自屬不多;如使其短期任職,則合格之人常不願放棄收入甚豐的職務而就任法官,因而造成以較不合格之人充任的趨向,從而對有效而莊嚴的司法工作造成危害。在我國目前情況下,今後一個長時期內,此一缺點實較可以設想者為大;但亦應承認,此點與其他方面比較尚屬次要的考慮。    
  總而言之,制憲會議沿襲州憲法以行為正當作為法官繼續任職的條件,甚為明智,並無可以懷疑的餘地。就此而論,良好政府之組成如無此項規定,卻為不可寬恕的缺點。大不列顛之經驗可為這一良好制度提供證明。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第七十九篇 續論司法部門    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  最有助於維護法官獨立者,除使法官職務固定外,莫過於使其薪俸固定。前文有關總統的說法亦可適用。就人類天性之一般情況而言,對某人的生活有控制權,等於對其意志有控制權。在任何置司法人員的財源於立法機關的不時施捨之下的制度中,司法權與立法權的分立將永遠無從實現。各州有志政治改革之士深憾於州憲法缺乏這方面的明確而切實之規定。若干州憲法規定應為法官確定固定的薪俸,而曾有若干實例證明僅此尚不足以防止立法機關的推托,必須做出更加肯定、明確的規定。因此,憲法草案規定:合眾國法官「於規定期間領受酬金,該項酬金於繼續任期之內不得減少」。    
  從各方面考慮,以上實為可能設計出的最合宜的規定。因貨幣價值與社會狀況或有波動,很明顯,在憲法中固定法官薪俸的數額是不可行的。在今日看來之厚俸,過半個世紀則可能變為微薄不堪。所以,法官的薪俸需由立法機關按照情況變化加以改變,但又需對立法機關加以限制,使之無權改變法官的個人收入,不能予以削減。如此則法官始得確保其生活,不虞其景況的變化而影響其任務的執行。上述條文結合了兩個優點。法官的薪俸隨時代的變遷得根據需要加以調整,但個別法官一經任命後其薪俸即不能再行削減。由此可見,立憲會議對總統與法官的薪俸規定是有所區別的。前者為既不得增加,亦不得減少;後者只規定不得削減。此一區別可能系由二者任期之長短不同產生。因選舉總統之任期不超過四年,在其任期開始時確定的薪俸,很少可能在任期終了時已不適用;而法官如行為正當可以終生任職,極有可能在法官就任時確定的薪俸,特別值此政府成立的早期,在其繼續任職的年限內變得甚為微薄。    
  關於法官薪俸的規定實為深思熟慮的結果:故可認為以此規定與法官職務的固定相配合,可使聯邦法官獨立執法的前景遠較各州憲法對州法官的保障為佳。    
  至於如何對他們的責任加以防範已包含於關於彈劾的一條規定之中。法官的行為不檢得由眾議院提出彈劾,參議院加以審判;如判定有罪,可予以撤職,不得再行敘用。此為憲法中有關的唯一規定,與維護司法獨立的精神一致,亦為本州憲法關於法官的唯一規定。    
  有人曾經提出,憲法缺乏因法官無能而撤換的規定。但大凡有識之士皆可理解作此規定實無實際意義,或者不但不能取得良好效果,反有可能為人所濫用。筆者認為:對人智力的衡量實無妙法可以遵循。欲劃定有無能力的界限,必給發洩個人與黨派的恩怨造成可乘之機,對發揚正義與公益實無所補。結果必形成大多為專斷性質的決定。唯一可視為例外的情況為法官神經錯亂,在這種情況下,無正式條文規定,亦可宣告其失去工作能力。    
  紐約州憲法為了避免這類含糊不清與危險的調查,乃決定以年齡作為喪失工作能力的標準。年齡超過六十即不得再任法官。筆者相信,目前不反對這條規定的人為數甚少。沒有任何其他職務比法官這個職務更不宜應用此項限制。大凡年齡達到六十之人,其思維鑒別能力一般可以繼續維持很久。此外,試想一下,人屆高齡智力衰退者甚稀,法官席上無論人數眾多或較少,同時有相當一部分法官處於智力衰退狀態的情況亦不可多得,故可下一結論,以年齡作為限制實無必要。處此財富尚不寬裕,退休贍養金不易獲得的共和國內,法官經過長期卓有成效的服務而後因年齡超過而撤職,失去賴以生活的薪俸,而另謀他就又已太遲,凡此種種考慮均較法官席為老邁法官所充斥的幻想更值得引起關注。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十篇 司法部門之權力    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  為準確斷定聯邦司法權限,首先需要考慮其審判對像為何?    
  聯邦法院應審理下述各種類型之案件,此點似無多大爭議:第一,涉及按照憲法立法手續通過的合眾國法律的一切案件;第二,涉及實施在聯邦憲法中明文規定的條款的一切案件;第三,涉及以合眾國作為訴訟一方的一切案件;第四,在合眾國與外國或在各州之間發生的危及聯邦和平的一切案件;第五,在公海上發生,屬於海軍或海運司法範圍內的一切案件;最後,不能假定州一級法院可以公正與無私審理的案件。    
  第一點的成立在於一明顯考慮,即憲法的生效必須有憲法保障。例如,如無憲法方式的保障,何以對各州政府的權力加以限制?按照憲法草案規定,有若幹事項是禁止各州從事的,這些事項或因與聯邦利益牴觸,或因不符理想的施政原則,不宜由各州進行,如對進口貨物課以關稅、發行紙幣即為兩例。如果政府並無有效的權力機構及時限制糾正,無人相信這些禁令能被自動遵守。如欲加限制及糾正,則需對各州法律擁有直接否決權,不然,則需授權聯邦法院可對明顯違背憲法規定的決定宣佈其無效。除此之外,實無第三種辦法為筆者所能設想。制憲會議似在上述二者間選其後者。筆者以為,此亦為各州更易接受的辦法。    
  至於第二點,本身寓意明顯,無須闡述。如果政治上有所謂定理,則一個政府,其司法權與其立法權應具同格,當列為一條。僅舉國家法律的解釋有統一的必要這一點,即可說明。如果十三個互相獨立的法院在審理源諸同一法律的案件上均擁有最後審判權,則政出多門,必將產生矛盾與混亂。    
  第三點更無需贅述。國家與其成員或公民間產生的糾紛只能訴諸國家法庭。任何其他方案均既不合理,違反慣例,而亦不得體。    
  第四點的立論根據在於下述明顯前提:整體的和平不能訴諸其某一部分。聯邦自當對其成員對外負責。追究傷害之責必須伴之以追究負責制止傷害發生的職能單位。既然法院判決或其他方面原因導致的不公正或不公平事件得以成為戰爭的正當原因,則一切涉及外國公民的案件自應由聯邦法院審理,因其不僅在維護正義方面有重要意義,亦對保衛公共安寧方面同樣具有重要意義。或許,有人認為應將涉及國際法的案件與僅涉及國內法的案件予以區分,前者可作為適於聯邦法院審理的案件,後者可由各州審理。但如有涉及外籍人僅觸及地方法律的案件,發生審判不公未加糾正情事,這種情況是否亦構成對該國主權的侵犯,和違反條約與國際法無異?這至少是頗成問題的。而且,對以上兩類案件的區分,極端困難,甚至不可能區分清楚。而涉及外籍人的案件又大多牽扯到民族問題。因此不如把涉及外籍人的所有案件全部交由國家法庭審理,這種辦法遠較勉強加以區分更為妥善。    
  涉及兩州、一州與另一州公民、各州公民之間糾紛的審判,事關維護聯邦的和平,其重要性不亞於前文所述的案件。從歷史上可以看到,由於地方上發生的糾紛釀成私人間的戰爭,一度使日耳曼土地荒蕪,民不聊生。到十五世紀麥克米倫建立帝國法院才結束這種狀態。歷史亦曾記載帝國法院對日耳曼帝國平息戰禍、恢復和平秩序所作的貢獻。此乃對日耳曼帝國成員間發生的一切糾紛有最後裁判全權的法庭。    
  我國現有制度即使甚不完善,但對各州間的疆界爭議問題交由聯邦解決亦有所規定,惟除疆界爭議外,尚有其他引起聯邦成員間的爭執與矛盾的問題,此類事例吾人皆有親身經歷,可謂屢見不鮮。讀者可以想到,此處所指的是不少州所通過的偏頗不當的法律。儘管憲法草案已對這種情況注意防止,但產生這種情況的因素可以新的形式再現,實非目前所能逆料或可一一加以防備的。故一切有擾亂各州間和睦傾向的行為均應作為聯邦日常監督與控制的正當對象。    
  「每州公民均得享受各州公民享有之一切特權與豁免權,」乃聯邦形成的基礎。既然任何政府皆應具有執行法令之手段,據此正確原則推斷,則聯邦法院應審理涉及一州或其公民與另一州或其公民間的案件,以維護聯邦全體公民所享有的特權與豁免權。為了保證此一基本規定的全面貫徹無可推諉,這類案件必須委諸無地方干係的法庭,以便在不同州或不同州的公民之間主持公道。因此司法部門屬於聯邦政府一級,故極少可能對此項作為聯邦基礎的原則存有任何不正確的偏見。    
  第五點是無可非議的。最頑固維護州權之人士,到目前為止亦未嘗否認聯邦法庭對海運案件的裁判權。因為此類案件經常牽涉國際法,影響外籍人的權利,故屬於與公共安全有關的考慮疇范。在目前邦聯制度下,海運案件的主要部分亦劃歸聯邦司法範圍。    
  國家法庭應對各州法庭本身不能假定為可以不帶偏見審理的案件負責,乃自明之理。任何人均不能作為其本人或與其本人有任何干係或其本人有所偏私一類案件的裁判者。因此,以聯邦法庭作為各州及其公民之間的裁判者,援引以上原則很有說服力。同樣,援引此一原則亦可說明,有些同一州公民間的爭執亦可適用。有些土地糾紛源自不同州發放的土地證引起,即屬於此類。發放土地證的各州法庭難免於偏袒自己一方,甚至各自可以有其偏袒己方的法律,使法庭作出有利於本州發放土地證的判決。即使不如此,法官本人亦可強烈偏袒本州政府。    
  經過以上逐點討論劃分聯邦司法範圍所依據的各項原則之後,可依據以上原則,繼續探討憲法草案所擬之方案。此方案所包括之範圍為:「涉及觸犯本憲法與合眾國各種法律,包括成文法與衡平法之一切案件,涉及合眾國已經締結和將來締結之條約之一切案件;涉及大使、其他使節領事之一切案件;關於海事司法與海運司法之一切案件;以合眾國為訴訟一方之案件;州與州間之訴訟案件;一州與他州公民間之訴訟案件;各州公民間之爭訟案件;同州公民持有不同州之土地讓與證之爭訟;一州或其公民與外國或外國公民或屬民間之訴訟案件。」以上組成聯邦司法當局之全部權力。現試就此予以詳細討論。其範圍包括:    
  第一,涉及本憲法與合眾國法律包括成文法與衡平法之一切案件。此條與前述第一、二類應劃歸合眾國司法範圍的案件相當。曾有人問:何謂「涉及憲法」,與「涉及合眾國法律,」二者有何不同?按此二者的區分前文已經作過解釋,可舉對州立法機關所加的一切限制為例;各州不得發行紙幣,此乃憲法限制,與合眾國法律無涉。違法發行紙幣因而產生的訴訟屬於觸犯憲法條文的案件,而與合眾國法律無涉。舉此一例可見一斑。    
  亦有人曾問:何需用「衡平法」一詞?在憲法與合眾國法律條文中有何需要衡平的原因?在個人之間的訴訟中,鮮有不包含欺詐、偶然、信託、刁難等因素,因而可能涉及衡平法而非法律的範疇。二者之區分已為若干州所遵循。例如,排解所謂刁難交易就是衡平法法庭的特殊權限。此類契約可能並無可為一般法庭宣佈無效的直接欺詐問題,但其中可能有乘人之危以獵取不應得的利益問題,則是衡平法法庭所不容許的。在有外籍人為訴訟一方的案件中,聯邦法院如無衡平法司法權即無從審理。涉及不同州讓與土地的買賣契約案件也是聯邦法院所以需要設衡平法法庭的一例。以上論點在未對成文法與衡平法進行正式與技術劃分的各州中,可能不如已在實踐中實行的本州容易接受。    
  聯邦司法權範圍並及於:    
  第二,涉及合眾國政府已締結或將締結之條約,及一切涉及大使、其他使節與領事的案件。此為與上述第四類與保衛國家安全有明顯關係的案件。    
  第三,涉及海事司法及海運司法案件。此類案件全部屬於應由國家法院審理的上述第五類。    
  第四,以合眾國為當事人之爭訟案件。此類屬上述的第三類。    
  第五,涉及兩個以上州之間的爭訟,一州與他州公民間的爭訟;各州公民間的爭訟,屬於第四類,在一定程度上也有最後一類性質。    
  第六,同一州公民由於不同州讓與的土地引起的糾紛,屬於最後一類。此條系憲法中唯一涉及同州公民間訴訟的案件。    
  第七,一州及其公民與外國、外國公民或屬民間的訴訟案件。前已說明屬第四類乃國家法庭應該審理的案件。    
  以上為憲法所列應屬聯邦司法範圍的權限,從此亦可看出這些權限與組成聯邦法院的原則相符,乃完善我國制度所必要。今後如發現憲法草案所列任何一條造成不方便,則國家立法機關完全有權作為例外處理,或制定法規,用以消除一切不便之弊。有識之士決不會以此類或可發生的問題作為充分的論據,否定以興利除弊為一般目的的原則。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十一篇 續論司法部門,兼及司法權之分擔    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  現在讓我們回來討論司法部門各級法院的分工以及彼此間的關係。    
  (按憲法草案規定)「合眾國之司法權屬於最高法院及國會隨時規定設置之下級法院」。    
  需建立最高法院以行使最後審判權的意見不甚可能產生異議,道理甚為明顯並已在他處羅列,不需重複。這方面曾經有人提到的唯一問題是:此一最高司法機關應為一獨立單位抑應為立法機關之一分支機構。提到的這一問題和前此論及的某些其他問題具有類似的矛盾性質,即以權力的不適當混淆為理由反對由參議院組成彈劾法庭,而同一些人又主張(至少是暗示)應將一切案件的最後審判權委之於立法機關的全部或其一個組成部分。    
  此一主張的論據,或者說是暗示,可見於以下引文:「擬議中的合眾國最高法院,作為一分別的獨立單位將高踞於立法機關之上。最高法院按照憲法精神解釋法律之權將使其隨心所欲塑造原來法律面貌;尤其是其判決將不受立法機關的檢查審訂。此乃既無先例亦甚危險的作法。英國司法權最後掌握在立法機關的一院——上議院手中;英國政府的這一方面規定已為美國各州憲法所普遍採納。英國國會與美國各州的立法機關可以隨時以法律形式修訂其各自法庭的具體判決。而合眾國最高法院的錯誤判決與越權行為則無從節制,無法補救。」經過仔細考察可以發現以上論點的虛妄。    
  首先,擬議中的憲法草案並無隻字直接授權國家法庭按照憲法精神解釋法律,或在這方面授與國家法庭任何超過各州法庭的權力。但筆者同意憲法應作為解釋法律的準繩,在二者發生明顯矛盾時,法律應服從憲法。但此一原則並非由憲法草案任何特殊的新意所形成,而是根源於限權憲法的一般原則。此一原則對全部或大多數州政府也同樣適用。因此,在這方面對聯邦司法的任何反對意見亦即反對各州的地方司法,亦即反對試圖規範立法機關權限的一切憲法。    
  或者,此一反對意見可以被解釋為針對最高法院的組成方式,因其為一獨立單位,非如英國政府及美國州政府中之作為立法機關的分支機構。反對者如欲堅持此點,則必須放棄其所追求的政府各部權力劃分的著名原則。儘管可以退一步承認,按照前文對分權原則的闡述,將最後審判權委之於立法機關的一部可以不算違反。但雖非絕對違反這一完美原則,僅接近於違反這一點亦足以因而棄之而選擇憲法草案所提出的方案。即使立法機關僅有通過不良法律的部分可能,亦難期待其在實施中產生穩健而不過分的情緒。很容易在解釋法律時流露出主導制定法律時的同樣精神;更難期待相同一部分人作為立法人員違犯憲法行事,而作為法官時卻會著手補救。不僅如此,且既已建議法官行為正當即可繼續擔任此職,則可完全否定將最後審判權授予一由任期有限的人員組成的單位掌握,使案件由任期長遠的法官初審,最後交由任期短暫、人員變動的單位裁定,實為荒謬。更不合理的是:將根據其長期鑽研、諳熟法律而被選任為法官者的判決交由缺乏這種條件的人去修正與節制。選舉立法機關成員時很少考慮到適於任法官的條件。更應考慮到由於立法機關黨派分歧的自然傾向,其所造成的難以實事求是的結果,亦有理由顧慮到派性的惡劣氣氛可能侵入以公正不阿為其工作源泉的司法領域,不斷形成對立面的習慣極易窒息法律與平衡概念。    
  由於以上考慮,筆者贊成若干州的作法,將最後司法權不委之於立法機關的一部,而交付與一分開的獨立機構。與視憲法草案此項規定為獨出心裁、並無先例的看法相反,此種作法不過為新罕布什爾、馬薩諸塞、賓夕法尼亞,特拉華、馬裡蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納與佐治亞州憲法的沿襲。憲法草案選擇以上諸州憲法為藍本實應加以讚賞。    
  其次,上述所謂英國國會或若干州立法機關有權修正各有關法院的具體判決,而擬議中的合眾國立法機關則無此權云云,亦與事實不符。無論是英國或是各州憲法均無以立法行動修正司法判決的授權;擬議中的憲法草案亦未較英國憲法或各州憲設立更多的禁區。不管前者或後者,不作此授權的唯一原因都是從法律與理性的一般原則出發的。立法機關在不超越其本身權力情況下並不能修正一件已經判決的案件;但立法機關可以為今後審判制定新的規則。在各州政府內全面實施的這一原則亦即擬議中的國家政府準備實施的原則。從任何角度均不能指出其任何差異。    
  最後可以指出,曾有人一再提到所謂司法機關侵犯立法機關權限的危險,其實並不存在。歪曲或違反立法機關意志的個別情況可能不時有所發生;但是,此種個別事例永遠不可能達到影響或阻礙整個制度實施的程度。這可以從司法權的一般性質,從它所涉及的對象,從它行使司法權的方式,從它本身的相對軟弱性,從它根本沒有力量作為其超越本身權力的後盾等諸方面可以得到保證。而且又可以由下述一點重要憲法牽制得到確保,即憲法規定授予立法機關對司法人員實施彈劾之權,作法是由立法一院提出,另一院判決。僅此一點即足以保證永遠不會發生法官不斷有意侵犯立法機關權限以至引起立法機關聯合起來加以反對的情事,因立法機關可用撤去其法官職務加以懲治。因此可以排除此一顧慮,同時亦說明參議院成立彈劾法庭實有必要。    
  在排除單獨成立獨立的最高法院的反對意見之後,以下可進一步考慮設立下級法院1與這種法院與前者關係的問題。    
  建立下級法院的用意顯然是為了避免將屬於聯邦審理的一切案件悉交最高法院。其目的在於使全國性政府在合眾國各邦或區域內設立或授權設立一種能夠審理其轄區內屬於全國性司法權性質案件的法庭。    
  於是又有人問:利用州法院以完成相同任務有何不可?這可以有幾種不同答案。雖然州法院的資格與能力應盡量肯定,僅就國家立法機關應有權將涉及憲法案件的審理權授與地方法庭這一點而言,立法機關有建立下級法院權仍應視為憲法草案的必要條款。授與某些州現有法院以審理此類案件之權即相當於建立具有相同權力的新法院。但是,何以不在憲法草案中作一有利於州法院的直接而明確的規定?筆者認為確有充分理由不作如此規定。縱有高瞻遠矚之人也難預測地方主義情緒能否發展到使地方法院失去審理國家案件資格的程度,而且盡人皆可發現某些州法院的組成方式不宜於作為聯邦司法系統的所屬單位。州法院法官常為兼職,年年更換、獨立性甚小,甚難期待其嚴格執行國家法律。如確有將涉及國家法律案件委之於州法院的必要,則與之相應必須盡量敞開上訴之門。對下級法院是否寄於信託應與上訴之難易成正比。筆者雖能同意憲法草案中規定上訴司法應審理的案件種類,但對於實際上允許無限制上訴的各種設想不能苟同,此種設想實將為公私兩方造成諸多不便。    
  筆者不敢肯定,但認為如將合眾國分為四個或五、六個大區,每區設一聯邦法院,似遠比每州設一聯邦法院更為方便可行。此類法院的法官,在州法官協助下,可在各該大區中各地區巡迴審理案件。此類法庭可迅速審理案件;上訴案亦能得以控制。筆者認為此一方案目前最為可取;為此,有必要全部採納憲法草案中有關建立下級法院權的規定。    
  以上理由似已充分說明,缺乏此項權力將為草案的一大缺陷。以下可進而討論聯邦最高法院與下級法院分工的問題。    
  最高法院初審案件僅限於「涉及大使、其他使節及領事以及以一州為訴訟一方之案件。」各類使節直接代表其主權國家。關於他們的一切問題直接與國家安全有關,為了維護國家安全並對他們所代表的主權國家表示尊重起見,此類案件初審即交國家最高司法機關始為方便與適當。儘管領事並非嚴格意義上的外交官員,亦為其國家的公務代理人員,以上考慮對他們在很大程度上亦能適用。將以一州為當事人的案件交給下級法庭將損害該州的尊嚴。    
  下面討論的一點可能對本文主題有些偏離,但筆者願乘此機會指出曾經引起惶恐不安的一種錯誤論點。有人曾經提出,在一州公債為另一州公民持有時,此人可向聯邦法院控告索還債款。這一設想實無根據。    
  作為擁有主權之一州不經其同意不受個人控告。這是由主權的固有性質所決定,亦為一般常識與人類的普遍實踐的準則;作為主權特點之一的豁免權仍為聯邦各州所享有。除非憲法草案要求各州放棄豁免權,否則各州仍保留此權。因此並無上述之危險。要求各州放棄部分主權情況在我們考慮徵稅條款時已經論及,此處勿庸重複。這些原則說明,在憲法獲得通過以後,各州仍保有按照自己方法償還自己債務的特權。這裡除去受信用的義務約束而外並無其他任何約束。擁有主權之州與個人間的契約只受州的良心約束,不受任何強制。    
  此類契約不經主權一方的同意並付與採取行動的權利。因此,以某州所欠公債為由起訴,又能起何作用?如何強制歸還?除對該州宣戰外並無其他辦法;授權聯邦法院處理勢必侵及各州政府的固有權利,其所造成的後果實甚尷尬而不足取。    
  現在再回到原來的問題上。前曾論及最高法院初審案件僅限於兩類甚少發生的案件。此外,一切由聯邦審理之案件的初審權屬於下級法院;最高法院僅有上訴司法權,「唯應受國會所確定之例外與規章之限制。」    
  關於上訴司法權在法律方面很少異議,但在追究事實方面則頗有爭論。本州若干用心良好之人士從本州法院習慣用語與司法程序出發,認為此項規定侵犯了既定的陪審制度,類似為海事法庭、遺囑查驗法庭、平衡法庭所實行之民法審判。這種看法實系將「上訴」一詞加以技術性含義。在本州法律詞彙中「上訴」一般意指民法審判的上訴。如筆者所瞭解的情況無誤,則在新英格蘭各地「上訴」一詞並無此種含義。在新英格蘭從一個陪審團上訴到另一陪審團乃是用語上與實際執行中常見及必然的程序,一直到出現兩次一方勝訴的判決為止。因此,「上訴」一詞在新英格蘭與紐約為人所理解的含義有所不同,因此由各別州司法程序引出的技術含義解釋憲法實不適當。「上訴」一詞從抽像意義講,僅指一法院對另一法院訴訟過程的法律方面或案情方面,或同時對二者進行複審而言。複審方式依沿襲古法或立法規定(新政府需依後者),可視情況決定需否設陪審團協助。因此,如果在擬議中的憲法草案允許就一陪審團認定的事實進行複查,則憲法中得規定另組陪審團進行之;或向下級法庭發回案件進行複審,或指令某一問題在最高法院以外另組陪審團複審。    
  但並不因此可以推斷最高法院得以複審陪審團認定之事實。當推翻?判再審令從下級法院送至上級法院時,謂後者在事實方面與法律方面均有司法權有何不可?上級法院固然不能再從事實方面重新審判,但卻可以根據案情記錄加以判斷宣佈其所涉及的法律條文。此即在事實與法律上的司法權;二者實不可分割。雖然本州習慣法法庭由陪審團確定事實,但這些法庭無疑均擁有事實與法律的司法權;因此在訴訟中事實方面一經認定,即不再訴諸陪審團而立即徑行判決。據此,筆者認為「在法律上與事實上之上訴司法權」的含意並不一定指最高法院重新審理下級法院中陪審團已經認定的事實。    
  可以想像,制憲會議作出此項具體規定可能受到以下思想的影響。最高法院的上訴司法權(可能曾有人爭辯)將包括不同審理程式的案件,有習慣法案件,亦有民法案件。前者最高法院一般僅限於法律上修正;後者對於事實的複審乃一般慣例,在某些情況下可能涉及國家的安全,例如處理戰利品案件。因此上訴司法權在某些情況下有必要包括最廣義上的事實審查在內。如明文規定經由陪審團審理的案件除外並不能解決問題,因在某些州法院中一切案件均由陪審團審理;且作此種例外規定則不論應否對事實進行複查均排除了對事實的複審。為避免執行中之不便,最保險的辦法是僅作一般規定:最高法院擁有關於法律上與事實上之上訴司法權,而此項權力受國會所確定之例外與規章之限制。若此政府即可根據伸張正義、維護國家安寧的目的便宜行事。    
  從此觀點出發即可毫不懷疑所謂放棄陪審制度的設想純屬虛妄。合眾國立法機關當然擁有全權規定上訴至最高法院的案件對經由陪審團審理的案件事實不應複審。這當然會形成為一種有權威之例外規定;但如照上述理由考慮作此規定過於絕對化,亦可將對事實不得複審案件限在涉及習慣法一類案件之上。    
  以上關於司法部門權力範圍的論述包括:此項權力已審慎限於明顯屬於國家司法審理案件之內;在權力劃分方面,僅一小部分屬於初審性質的司法權由最高法院保留,其餘則劃歸下級法院;最高法院擁有上訴司法權,包括對一切交來案件法律上與事實上的審理,兩方面均受一般認為應該作出的例外與規章所節制;此項上訴司法權在任何情況下均不摒除陪審制度;在國家機構具有一般程度嚴緊作風與正直態度的情況下,即可保證建立此類司法機關使吾人得到切實利益,避免已經設想由此可能招致的任何不便。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十二篇 續論司法部門    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  建立新政府的工作無論如何明智、細心,總難避免出現複雜、微妙的問題。在為若干各自擁有主權的州實現全面或部分聯合制定憲法時,可以期待各種複雜、微妙問題以其特殊形式不斷湧現。唯有經過一定時間始能使如此複雜的制度逐步成熟、完善,使各部分的不同意向消除,彼此適應於一個融合、一致的整體之內。    
  正因如此,制憲會議提出的憲法草案亦出現此類問題,特別是在與司法部門有關的方面。這主要牽涉到州法院在有關提交聯邦司法的各類案件中所處的地位。此類司法權應全部交付聯邦法院、抑由州法院與聯邦法院共同行使?如共同行使,州法院與國家法庭的關係如何?凡此種種問題既皆出自有識之士,亦為吾人當予重視的問題。    
  前此一文中已經確立的若干原則說明:各州應保留一切固有權力不得統統委諸聯邦。權力的全部轉授只發生於下列三種情況之一:憲法明文規定授與聯邦全權者;規定授與聯邦並禁止各州行使類似權力者:規定授與聯邦而各州無法行使類似權力者。儘管此類原則應用於司法上不具有應用於立法上的約束力強,但筆者傾向於設想:這些原則大體上對前者與後者同樣適用。根據這一設想,筆者可以定下一條規則:州法院的現有司法權除在上述幾種模式下轉授者外應該全部保留。    
  憲法草案唯一近似將應由聯邦審理案件的審判權限於聯邦法庭審理的規定為:「合眾國之司法權,屬於最高法院及國會隨時規定設置之下級法院。」此條可以解釋為聯邦最高法院及其下級法院單獨享有其權力範圍各種案件的審理權;亦可解釋為其含意僅指國家司法機關應由最高法院與國會認為應予建立的任何數目的下級法院組成;換言之,即合眾國應通過一最高法院及由其建立的若干下級法院行使憲法授予的司法權。前一種解釋排除州法院共享司法權,而後一種解釋則承認州法院共享司法權。既然前一解釋有使各州放棄其權力的寓意,則後一種說法似為最自然最合理的解釋。    
  但顯然此種共享司法權只限於州法院原有的案件審理權。產生於擬議中憲法以及與之有特殊聯繫的案件,是否亦適用,則不如是明顯。因為很難認為不賦予州法院此類案件的司法權就是對各州固有權力的剝奪。因此,就合眾國為便於處理,將由其管轄事項立法中出現的爭訟審理權單獨委之於聯邦法院,筆者並無意進行爭辯。但筆者主張州法院的原有司法權除有關上訴事宜外一律不得剝奪!筆者甚至認為:除國會通過今後的立法明文規定排除州法院干預者外,州法院有當然的審理權。此乃司法的性質與我國制度的一般特點所964第八十二篇決定。一切政府,其司法範圍均不僅限於地方性法律條款,在民法案件中凡轄區內的一切爭訟,無論涉及地球上如何遙遠地區的法律,均皆進行審理。日本的法律作為我國法庭爭訟探討的課題,與紐約法律無異。而且,考慮到州與聯邦的親密關係,作為一個整體的各個部分,可以斷言:除明確排除州法院干預者外,各州對於聯邦法律性質的案件應同聯邦共享司法權。    
  此處又發生另一問題:在共享司法權情況下,國家法院與州法院關係若何?筆者之答案為:由州法院上訴,當然要上訴到最高法院。憲法明文規定最高法院對所列舉聯邦司法範圍內的案件不進行初審者均具有上訴裁判權,並未規定僅審理聯邦下級法院的上訴案件。此規定僅考慮上訴案涉及的內容對象,而不考慮來自那類法庭。從此出發並據以推論,最高法院的上訴裁判權包括各州法庭的上訴。捨此,則需排除州法院共享全國性案件的司法權,否則任一訴訟人或檢察官均可恣意逃避聯邦司法的權威。這兩種情況實無必要使其發生,而後一種情況尤其不能允許,因發生這種情況則與擬建立的政府之奮鬥目標大相逕庭,必使其政令難以實行。筆者對作此設想的理由亦難以揣測。如前所述,國家與各州的制度?應視為一個整體,州法院自應輔助聯邦法律的實施,州法院的上訴案件自應上訴到以統一和協調全國司法及全國裁判法規為其任務的最高法院。憲法草案的明顯目標為:草案中列舉的一切案件種類皆有關重大公益需由聯邦法院進行初審亦即最後審定。因此,如對賦與最高法院的上訴司法權加以限制,而僅限於複審聯邦下級法院的案件,不包括州法院的上訴案件,實將縮小憲法原文規定的寓意,歪曲其原有設想,違反解釋憲法的一切正常規則。    
  但是否可以從州法院上訴到聯邦的下級法院?這是曾經提到的另一個問題。較前一問題更難解決。如從以下考慮設想,則對這一問題的答案亦為:可以。第一,憲法草案授權國會「設置低於最高法院之法庭」。第二,憲法規定:「合眾國之司法權,屬於最高法院及國會隨時規定設置之下級法院」,並於其後列舉聯邦司法權所及的範圍。於此之後將最高法院的審判劃分為初審與上訴兩部分,並未對下級法院加以規範。對下級法院的唯一有關規定為:「低於最高法院」,且不能超越聯邦司法權所及的範圍;其司法權為初審或上訴複審,抑或二者兼而有之,並無明文規定。凡此似均留待國會以後決定。因此,目前筆者認為從州法院上訴到聯邦的下級法院,程序上似無問題,且有若干可以設想的優點。 因為,此則無需多設聯邦法院,並可在一定安排下控制上訴至最高法院案件的數量。州法院則可更加全面審理涉及聯邦司法的各類案件,並根據情況劃出某些案件應上訴至聯邦區級法院,以代替上訴至最高法院。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十三篇 就陪審團審判續論司法部門    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  在本州,可能還在其他數州中,對制憲會議的憲法草案最大的意見是指責憲法缺少民事案件由陪審團審判的規定。持此異議通常所用的虛妄不實之詞曾被多次揭露、駁倒,而仍不斷流傳於憲法草案反對派的口頭、書面言論中。憲法中未提到民事訴訟被解釋為廢除陪審制度,為在辯論中尋覓借口,此輩千方百計使人相信在憲法中陪審制不僅在各種民事訴訟中,而且在刑事訴訟中均已全面廢除。但後者之無需爭辯正如力圖證明物質的存在,或說明某些意義明顯、不解自明之理是同樣徒勞無益的。    
  反對派不惜借用詭辯以為論據,妄行斷言凡無明文規定的制度即是從此全部廢除。任何有識之士當可察覺緘默與廢除實在大有區別。但既然此一謬論的發明者企圖以若干曲解的法理常規作為理論根據,對之作一考查亦非全無補益。    
  此輩所依據的法理常規,其性質不外:「個別事項的列舉即對一般的排斥」,或「列舉一端即排除另一端」。據此說法,憲法既規定刑事案由陪審團審判,而未提民事案應當如何,則此處的緘默意即在民事訴訟中已將陪審制予以廢除。    
  解釋法律的準則就是法庭據常理所作的推斷。因此,法庭能否正確解釋法律端在於其是否符合常理。筆者因而請問據常理判斷,憲法要求立法機關將刑事案交由陪審團審判,是否即為剝奪立法機關對其他各類案件指令或允許以同樣方式審判之權?指令做一事即禁止做另一原屬權限範圍之內且不違反原指令的事,難道是合乎情理的設想?既然此種設想並不合乎情理,則無法堅持認為規定某類案件由陪審團審判即禁止他類案件以相同方式審判。    
  凡擁有設立法庭之權者,自當擁有規定審判方式之權;因此,如憲法中無陪審問題的明文規定,則立法機關自然擁有採用或不採用陪審制的自由。在刑事訴訟方面,由於憲法有明文規定,一切刑事案件由陪審團審判,立法機關自無選擇的自由餘地;但在民事訴訟方面,憲法既未作明文規定,立法機關自可權宜行事。憲法特為一切刑事訴訟規定特定的審判方式確係對民事訴訟必須採用同樣方式的排除,但並未剝奪立法機關視情況需要採取同一方式的權力。因此,所謂國會將無權將聯邦司法的一切民事案件交由陪審團審判之說,實為毫無根據的妄言。    
  綜合以上分析的結論是:民事訴訟的陪審制將不會廢除;反對派對前文引用之法理常規的解釋乃違反事理與常情之說,是不能接受的議論。即使此類法理常規具有確切的技術含意,符合目前用以作為論據之人的想法,亦不能應用於一國政府的憲法上。在憲法問題上,條文的自然明顯寓意是衡量其意義的真正標準,不能受任何技術常規的約束。    
  此輩所依據的法理常規既不能在此處應用,吾人可試就其正常用法與真正含意加以說明。此處最好舉例說明。憲法草案規定國會權力,即國家立法機關權力,應及於若干列舉事項。此處個別事項的列舉自系對國家立法機關擁有普及各個領域的立法權的排除。因為憲法意欲授予普遍性的立法權,則逐項授與其各別權力即為荒唐無用之舉。    
  聯邦司法機關的司法權同樣亦?憲法明文列舉。所列各項即為聯邦司法的確切範圍,此外則非聯邦法院權力之所及,因其受理的各類案件業已逐項列舉,如不排除此外的任何權力,則所列舉的各項權力即失去其意義。    
  以上兩例足以闡明前文涉及的法理常規並已明確其正當應用。(但為排除對此點的任何誤解,筆者現再補充一例藉以說明其正當應用以及其如何為人所濫用。)    
  吾人可以假設根據本州法律一已婚婦女不具有轉讓其財產的能力,立法機關為解除其困難,制定法律使其在地方司法官員監視下以契約方式轉讓其財產。本例所作的規定顯然排除此人以其他方式轉讓財產。因該婦人原不具備轉讓財產的能力,故對其轉讓方式作出具體規定。但如進而假設此條法律後文又規定任何婦女未經三個最近親屬簽字同意不得轉讓一定價值的財產;是否即可推論已婚婦女訂約轉讓較小價值的財產時不必取得其親屬之同意?此說誠屬荒唐不經,不值一駁,但此種立場正是堅持因刑事訴訟明文規定陪審制,則民事訴訟陪審制即被廢除論者所持的立場。    
  據此,毫無疑問可以看出,憲法草案並未在任何情況下廢除陪審制;同樣,在人民普遍關切的私人間爭訟中,其審判制度與在州憲法下的情況無異。(各州憲在憲法草案通過之後將毫不為之所變更或影響。)以上結論的根據是:聯邦司法無此司法權,此類案件當然仍援前例由州法院按照州憲法及法律所規定的方式審判。除持有不同州發給土地證有關爭訟以外,其他一切土地爭訟及一切同州居民間其他爭訟,除非所根據的州立法機關法律與聯邦法律?牾,均純屬州法院的司法範圍。此外,在本國政府制度下,海事訴訟及幾乎全部衡平法訴訟均不由陪審團干預。總括以上諸點應可認為:就現有陪審團制而論,擬議中的政府制度的變更不可能產生多大影響。    
  憲法草案擁戴者至少可以同意的一點,是持此異議者對陪審制的重視;在此點上如果認識上有所區別,則在於:前者視陪審制為對自由的有價值保證;後者則認為陪審制為自由政體的守衛神。至於筆者個人,對陪審制見識愈多則愈給予更高的評價;考察陪審制在代議制政府中的價值與重要作用,或者去比較其在世襲君主制中防止專制壓迫與在庶民政府制度中防止群眾擁戴的行政首長的專權的相對價值如何等問題不免失於空泛。此類議論多屬空談,實際價值不大,因爭論雙方均承認陪審制的價值及有利於自由。但應說明筆者並未發現自由的存亡與在民事訴訟中維持陪審制有何不可分割的聯繫。歷來司法的專橫主要表現在武斷起訴、以武斷方法審判莫須有的罪行,以及武斷定罪與武斷判刑;凡此均屬刑事訴訟範圍。刑事訴訟由陪審員審判,輔之以人民保護令立法,似為與此有關的惟一問題。此二者均已在憲法草案中作了最充分的規定。    
  亦曾有人提出陪審制乃防範濫用課稅權的保障。此一論點值得分析。陪審制對立法機關有關稅額、課稅對像或分配原則等法令無涉。有關的只是課稅方式、稅收人員的行為等方面。    
  考諸本州憲法,凡有關稅收的多數案件的審判,本州均不設陪審制。與未交地租案相同,未完稅款案通常均用簡單的財產扣押與拍賣法處理,公認此乃實施財政法令所必需採取的有效辦法。以法庭審判方法追索私人未完稅款,拖延時日,既不利滿足公用急需,亦不利於廣大公民,其訴訟費用常形成較?稅款更大的負擔。至於稅收人員的行為,刑事案用陪審制的規定應能確保其預期的效果。政府官員濫用職權、敲詐勒索、壓迫納稅人等行為,乃對政府的犯罪,政府得依法對其起訴,並得視情況予以懲處。    
  民事案設陪審制的優點似與維護自由並無關係。主張設陪審制者,其最大理由為可以防止受賄行為。因對常設的司法官員應較對為一事臨時召集的陪審團,當事人應有更多時間、更好機會進行賄賂,故可設想對前者較對後者更易施加腐化影響。但除此之外,尚有其他種種考慮足以抵銷此點。做為普通陪審團召集人的縣司法官員及負責特設陪審團提名的法院書記官,皆為常設官職,獨立執行職務,可以設想此輩應較集體執行職務的法官更易受到腐蝕。不難看出,與腐化的法院一樣,此類官員有權選擇陪審員以達到循私枉法的目的。其次,亦可設想,拉攏任意從公眾中遴選的陪審員較諸拉攏政府所選擇的品德高尚的官員更為容易。    
  但縱然如此,陪審制仍為防止受賄行為,使之難以得逞的有效辦法,因既設陪審制,則需對法院與陪審團進行雙重腐蝕,如陪審團的判決有明顯差錯,法院通常將宣佈重新審判,是則如僅施賄賂於陪審團,不在法院方面暗通關節,則不能收到效果。如此則為一雙重保證;不難看出此一複雜體制有助於維護雙方的聲譽。達到目的的可能既然減少,也就會預先制止向任何一方行賄的企圖。法官在需取得陪審員合作的情況下面臨受賄的誘惑,較其對一切案件均獨享裁判權,其被收買的可能定當大為減少。    
  因此,縱然筆者對民事訴訟設陪審制以維護自由的必要性表示懷疑,但承認在大多數情況下,在若干適宜的規範內,陪審制乃審判財產訴訟的良好方式;僅此一點,如有可能為之確定一應用範圍,亦值得在憲法中加以規定。問題在欲做到此點甚為困難。凡不宥於過分熱情者應能察覺在一聯邦政府之下,聯邦的各成員州在思想上、體制上各異,解決此一問題更為困難。從筆者本人而論,每就權威方面提供的情況重新思考,便更加相信在憲法草案中作此規定,障礙確曾存在。    
  各州應用陪審制範圍所存在的差異並非眾所周知。既然對憲法草案中未提此點的評論具有相當影響,似有必要略加解釋。與其他州比較,本州司法體制更與英國近似。本州所設的法庭有習慣法法庭、遺囑查驗法庭(在若干方面與英國的教會法庭類似)、海事訴訟法庭與衡平法法庭。在以上諸類法庭中,僅在習慣法法庭上多由陪審團審判,且有一些例外情況。其餘各類法庭均由單一的法官主持,按照教會法規或民法程序進行審判。新澤西州亦設有與本州類似的衡平法法庭,但未設海事訴訟法庭與遺囑查驗法庭,其有關訴訟統由習慣法法庭審理,所以新澤西州陪審範圍自較紐約州為廣泛。賓夕法尼亞州因無衡平法法庭,由習慣法法庭審判衡平法訴訟,情況更是如此。該州設有海事訴訟法庭但無遺囑查驗法庭,至少其後者與我州不同。特拉華州在這些方面均仿照賓夕法尼亞州作法。馬里蘭州更接近紐約州,弗吉尼亞亦然,惟後者規定衡平法法官以多數票判決。北卡羅來納更接近於賓夕法尼亞,南卡羅來納接近弗吉尼亞。但筆者相信設有獨立的海事訴訟法庭各州,海事訴訟亦可由陪審團審判。佐治亞州僅設習慣法法庭,自然,其上訴方法為由一陪審團上訴至由特委陪審員組成的特設陪審團審理。康涅狄格州無衡平法法庭及海事訴訟法庭;其遺囑查驗法庭無審判權,而習慣法法庭有權審理海事訴訟案件及一定範圍之衡平法案件。其國民大會為惟一之衡平法法庭,審理重大案件。因此,事實上,康涅狄格州的陪審制應用範圍較以上提到的各州均為廣泛。筆者相信,羅得島在這一方面與康涅狄格州情況頗為類似。馬薩諸塞州及新罕布什爾州在民法、衡平法及海事訴訟審判權上其混淆之處亦與之類似。東部四州陪審制的應用不僅較其他各州更為廣泛,且有一項特殊規定為其他各州所未全面實施者,即:案件由一陪審團當然上訴至另一陪審團,到三次判決中有兩次一方勝訴為止。    
  從以上簡介中可以看出各州民事訴訟陪審制的運用變化及應用範圍存在具體差異;由此事實可明顯得出以下結論。第一,制憲會議不可能訂出符合所有各州情況的一般規定;第二,如採取一州體製作為標準,與目前之不作任何規定,將此問題留待立法解決,可能引起的爭論如不更大,至少相同。    
  亦曾有人建議不提不好,結果不但並未排除困難,反而突出擺出了這一困難。賓夕法尼亞少數派曾建議用以下方式加以說明:「陪審制應援舊例」。筆者認為作此規定既無意義,又無作用。合眾國以其統一或集體的身份乃是憲法草案一切一般性條款的授權對象。陪審制的應用儘管有不同範圍,但各州均有舊例可提,而合眾國因聯邦政府尚無司法權而並無案件與體制之舊例可援。故作此規定實無確切意義,亦無法實施。    
  一方面此規定並不能實現建議者的意圖,另一方面,如筆者理解該項意圖無誤,其實該項意圖本身並無權便之處。筆者設想此建議的原意是:如聯邦法院開庭所在之州的州法院在審理類似案件時用陪審制,則聯邦法庭亦由陪審團審判;即:海事訴訟在康涅狄格審理時設陪審團,在紐約州審理時則不設。同一政府審判同類案件用如此不同的審判方式,此法足以使任何具有理性判斷力之人感到不安。由是,則一特定案件是否由陪審團審判在多數情況下將視法庭與當事人雙方的偶然情況而定。    
  但此點尚非筆者預料到的最大缺點,筆者深切感到,許多案件實不宜採用陪審團審判,特別是有關公共安全之涉外案件——此類案件大多涉及國際法。所有處理繳獲品案件均屬之。對於陪審員,很難期待其勝任需具備各國法律與慣例知識的專業性調查工作;陪審員有時單憑印象,不能從國家政策種種考慮指導審訊,自有觸及外國權益的危險,以至造成外國採取報復性行動,乃至引起戰爭。固然,陪審團的正常工作領域在於判定案情,但在大多數情況下,法律與案情混淆不清,實難加以區分。    
  應提到,更能補充此一論點者為在歐洲各國間所訂條約中有關繳獲品司法案件的審理,各國曾認為應有特殊規定。根據上述條約,大不列顛規定此類案件須最後送呈英王在樞密院中就案情與法律兩個方面進行親自複審。僅此一點即足以說明:憲法中將陪審製作為基本條款、以各州體制充為聯邦國家體制的不智。這一並非全無爭論的問題,一經列入憲法,必使聯邦政府有受其掣肘的危險。    
  同樣,筆者認為,對衡平法與普通法律訴訟加以區分的益處甚大,屬衡平法訴訟不應由陪審團審判。衡平法法庭的首要作用在於使特殊性案件得以例外情況的緣故不按普遍性規則的審理辦法。如將此類案件與一般案件同樣處理必將使一般規則遭到破壞,致使一切案件均沿用特殊方式審理;而如對二者加以區分可造成一種相反效果,即兩種審理方式互相監督使各自不超越其正當範圍。此外,適於衡平法法庭審理的案件案情往往複雜,非陪審團審理方式所能解決。此類案件常須作長期深入的調查,不宜由兼職人員從事。陪審員為早日返回?崗位毋需被迫匆忙作出決定。陪審制宜於審理簡單明顯之案件;而衡平法訴訟案件時常需處理許多互不關聯的細節問題。    
  衡平法訴訟與普通法律訴訟的區分確為英國司法制度的特有形式,為我國若干州所採用。而衡平法與普通法律混淆的案件從無用陪審制審理者亦為實際情況。區分二者實維持陪審制本來做法所必須。衡平法法庭審理範圍可以擴大到包括普通法律訴訟案件,但按本州體制,民事法庭範圍如擴大到包括審理衡平法案件則不僅將使衡平法法庭的優點喪失,且將逐漸使民事法庭的性質產生變化,民事法庭由於受理過於複雜的訴訟將使陪審制的原有作用遭到損害。    
  以上所述似可推倒摻合各州體制以形成國家司法制度的論點。據推測此乃賓夕法尼亞少數派的企圖。而馬薩諸塞州為補救上述缺陷所提的建議,現在亦可作如下探討。    
  此項建議規定:「不同州公民間的民事訴訟,凡涉及習慣法訴訟案情的事實部分,如訴訟雙方或一方提出請求,可由陪審團審理。」此項建議至多不過限於一類案件,據此推斷,馬薩諸塞州國民大會似認為此乃聯邦司法範圍中惟一可設陪審制者,不然則馬薩諸塞州?擬作一更加詳盡的規定,但力不從心。如系第一種情況,則憲法未作此細節規定絕不能視為缺點。如系後一種情況,則恰好說明作一詳盡規定的極端困難。    
  不僅如此。如注意到前述聯邦各州現有的各類法庭,以及各類法庭的不同權力,不難看出前述應由陪審團審理的案件,其性質非常不明確。本州習慣法訴訟與衡平法訴訟的區分系按照英國現行制度,而在其他各州則不如本州明確。有若干州中一切案件均在習慣法法庭審理,因而一切案件均可視為習慣法案件,?訴訟雙方或一方請求即均可由陪審團審理。因此,如採納以上建議,將與賓夕法尼亞建議一樣造成混亂,此點筆者上文已經論及:同一案件在一州經訴訟雙方或一方請求可由陪審團審判,而在另一州,因習慣法法庭司法範圍不同,則不由陪審團審判。    
  因此,在各州的習慣法與衡平法司法範圍尚無統一規劃之前,馬薩諸塞州的建議不能作為一般規定甚為明顯。而欲作出統一規劃則需時日方能醞釀成熟,乃非常艱巨之工作。提出聯邦諸州均能接受並能符合諸州體制的建議如非不可能,亦為十分困難的事。    
  有人不免問道:既然筆者認為本州憲法較好,何不提出即以之作為合眾國憲法的藍本?筆者的答覆是:其他各州對本州體制的看法與我等不甚可能相同。彼等各自傾向於本州體制而競相推薦乃自然之理。如果制憲會議曾設想以一州體制為其楷模,可以設想各州代表團由於偏愛本州政府而致使草案難以獲得通過,究以何州為楷模將難以定奪。前已論及,許多州的體製作為楷模甚不相宜。至於是否可能在某種情況下以紐約州或其他一州的體制為楷模則是純然揣測之事。但應承認,即使在制憲會議上選擇適當,亦難免遭到其他州的嫉妒與反感,從而為憲法草案反對派提供許多口實,以煽動地方偏見,以致危及憲法的最後確立。    
  曾有熱心之士建議:為避免對適設陪審制案件規定確切範圍,可以規定一切訴訟均設陪審制。此議在聯邦各成員當中無例可循;筆者在討論賓夕法尼亞州少數派論點時所作分析,應使一切頭腦清晰之士相信,在一切訴訟中設陪審制實在是不可原諒的錯誤。    
  綜上所述,吾人愈經深思熟慮,愈會認為:作一既達到要求又不過份的規定,而同時又不增加建立一穩定之全國政府這一偉大與重要目標的阻力,實在是很困難的。    
  而另一方面,筆者不得不相信,經過本文多方面研究此一問題之後,審慎之士對之所抱疑慮應已解除。本文說明:陪審制對自由的保證只牽涉到刑事訴訟由陪審團審判問題,而此點記在憲法草案中作了充分規定;甚至在民事訴訟中,絕大多數案件,特別是為社會公眾所關注的重要案件中,陪審制將一如州憲舊制,不受憲法草案的影響,絲毫未因憲法草案而廢除。在合眾國憲法中對此作出確切與恰當的規定,確有不可克服的困難。    
  對此問題最有判斷力者,最不急於在憲法中列入以陪審團審理民事訴訟,最能看出由於社會的不斷變化,將來可能出現新方式審理目前用陪審團審理的財產糾紛。至於筆者,本人相信即使本州陪審團審判範圍可能擴大到包括目前尚未採用陪審制的某些訴訟,在另外一些訴訟中則可予以廢除。一切有識之士均能同意陪審制不能在一切訴訟中適用。我國諸州及大不列顛對陪審制應用範圍的削減例證均可說明過去辦法有不便之處,將來亦可發現其他可作例外處理的情況。從此一性質出發,筆者估計陪審制應用範圍不可能予以確定,而這正是將之留與立法機關權益決定的有力論據。    
  吾人均甚清楚大不列顛如此、康涅狄格州亦如此;同樣清楚,本州自革命以來,儘管本州憲法明文規定需由陪審團審理的案例,其廢棄不用者反較在康涅狄格州與大不列顛為多。而且,此處可附帶提及,在某些案例中廢棄陪審制之人亦即自稱為自由保衛者,此輩並未受憲法的束縛。實際情況是:只有政府的一般特質,才是具有永久效用的,個別規定雖非完全不起作用,但較一般人認為的重要性與效用要遠較為小;有識之士均能看到,憲法中缺少個別規定決非決定性問題、不能作為對可以建立一良好政府具有的主要特徵加以反對的理由。    
  認定憲法中既然明文規定刑事犯罪由陪審團審判,而民事案件未作同樣規定,即會危及自由,自然純屬苛求與反常之舉。眾所周知,康涅狄格州對二者均無明文規定,而康涅狄格乃公認聯邦中最得人心之一州。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十四篇 探討並反駁對憲草的某些一般性的及其他的反對意見    
   (漢密爾頓)原載1788年麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  在上述評論中,筆者已盡力對憲法討論中的大部分反對意見作出答覆,但仍遺留若干問題,或因未能併入任一特定題目,或因忽略未在適當文內涉及。現擬在此文中進行探討。由於這一主題的論述延續至此,已顯冗長,為此擬簡略就筆者對上述零散問題的全部看法彙集於一文之中。    
  在遺留的反對意見中最堪重視者,乃認為制憲會議草案的內容未列入人權法案。前文對其他問題所作的答覆中,曾在不同場合提到,有若干州憲法與此類似,可補充提到紐約州即為其中之一。然自稱無限擁護本州憲法的若干新體制反對派,卻成為人權法案最激烈的支持者。此派諸公以以下兩點作為其在此點上如此激昂慷慨的論據:其一,儘管紐約州憲法未在前言中列入人權法案,但於內文中列入有關支持各種特權及權利的條款,其實質與列入人權法案相同;其二,憲法全部沿用大不列顛之習慣法及成文法,許多未作明文規定的權利可同樣得到保證。    
  筆者對第一點的答覆是:由制憲會議提出的聯邦憲法與本州憲法一樣,亦包括許多此類條款。    
  除涉及政府機構條款之外,可以發現以下條款:第一條第三項第七節——「彈劾案之判決以撤職及剝奪其擔任或享受任何合眾國榮譽職位、委任職位或有酬金利益職位之資格為限,但被定罪之人仍可作為依法起訴、審訊、判決及懲辦之對象。」同條第九項第二節——「人身保護令特權除遇內亂或外患在公安上要求必須停止情況外不得停止之。」第三條——"不得通過公權褫奪令或追溯既往之法律。」第八節——「合眾國不得授與貴族爵位;不經同會許可,在合眾國政府領薪、任職之人不得接受外國國王、君主或國家之贈與、薪金、官職或爵位。」第三條第二項第三節——「除彈劾案外,一切刑事犯罪之審判應由陪審團審理;審判應在罪行發生之州舉行;但如案情並非發生於任何一州時,國會得以法律規定一處或一處以上審判地點。」同條第三項——對合眾國所犯之叛國罪僅包括對其作戰,或依附其敵人,給予其敵人以幫助及支援。非?證人二人對同一明顯行為作證或在公開法庭上自行認罪,不得對任何人判定叛國罪。同項第三節——「國會有宣告對叛國罪處刑之權;但對叛國罪犯之褫奪公權令除非在被褫奪公權犯生時不得具有『血統玷污』法律效力,亦不得沒收其財產。」    
  可能存在一個問題,即以上是否與本州憲法所包含的內容具有同等重要性。確立人身保護令、禁止追溯既往內容的法律及授與貴族爵位等規定,與本州憲法所包含之一切規定相較,似為對自由與共和政體更為確實的保障,凡此本州憲法中均無相應條款。事後確立罪狀,或換言之,以發生時並不違法的行為為根據加以懲辦及任意拘禁公民的作法,歷來是暴政所善用及最恐怖的手段。睿智之布萊克斯通有關濫行拘禁公民的提法值得在此重述:「不經起訴、審判而剝奪一人生命或強行沒收其財產乃是粗暴惡劣的行為,必須立即引起全國對暴政的警惕;但秘密拘禁、匆匆投人入獄,其痛苦不為人知或被人遺忘,事件不公開、不引人注目,故為專制政府更為危險的手段。」為剷除此一嚴重弊端,布萊克斯通對人身保護法不惜到處推崇,並曾於一場合稱之為:「英國憲法之屏障。」    
  禁止授與貴族爵位的重要性勿庸贅述。確實可以稱之為共和政體的基石;只要摒棄此點,政府之屬於人民即可無虞。    
  至於第二點——關於憲法沿襲全部習慣法與成文法問題,筆者的答覆是:上述法律明文規定「立法機關得隨時修改補充之」,故隨時可為普通立法機關所廢除,自無憲法的約束力。上述沿用習慣法與成文法聲明的惟一用意為確認古法、解除革命可能對此造成的疑問,不能解釋為權利宣言性質,或在我國憲法中有限制政府本身權力的用意。    
  有人曾多次正確指明:人權法案就其來源而論,乃君主與臣屬間的規定,用以削減君權、擴大臣屬特權,保留不擬交付君主行使的權利。英國貴族在武力逼迫下獲得英王約翰同意的「大憲章」就是如此。大憲章嗣後為歷屆英王所確認亦然。為英王查理一世即位之初所承認的「權利請願書」亦然。同樣,1688年上院與下院呈遞奧蘭治親王的「權利宣言」,嗣後成為國會的一項立法,稱為「人權法案」者亦然。故考之原意,凡此均不能應用於已公開宣稱基於人民權力、由人民的直接代表與公僕執行的憲法之中甚為明顯。就嚴格意義而論,人民不交出任何權利;既然人民保留全部權利,自然無需再宣佈保留任何個別權利。」美國人民為謀今後使我國人民及後世永享自由生活起見,爰制定美利堅合眾國憲法。」與若干州人權法案所列成篇累牘的文字相較,此語乃對民眾權利更好的承認。各州人權宣言中此類文字作為一篇倫理學論文的內容較之列入一部政府憲法更為合宜。    
  但對各別權利詳細列數自然對擬議中的憲法較之對個人與私營事業均皆做出規定的憲法,其適用性要相差甚遠。因此,如據此以反對制憲會議的憲法草案為合理,則用任何詞句非難本州憲法均不為過份。但事實是:二者就其各自之目的而論,均已包括可以合理要求的一切。    
  筆者還可進一步斷言:人權法案,從目前爭論的意義與範圍而論,列入擬議中的憲法,不僅無此必要,甚至可以造成危害。人權法案條款中包括若干未曾授與政府的權力限制;而正因如此,將為政府要求多於已授權力的借口。既然此事政府無權處理,則何必宣佈不得如此處理?例如,既然並未授權政府如何限製出版自由,則何必聲明不得限制之?筆者並非謂這類規定將形成處理權的授予;但它將為擅權者提供爭奪此項權利的借口則甚為明顯。彼等可能以似是而非的理由聲稱:憲法何能如此荒謬,竟然限制對未曾授予權力的專擅?而關於不得限製出版自由的規定明白暗示授權政府得以制定有關此事的適當法規。由於鼓吹人權法案者的盲目熱情必將使持建設性權力論者得到許多把柄。此即為一例證。    
  關於出版自由問題,既已談及,筆者不得不再作幾句評述:首先,本州憲法無一字提及;其次,無論其他各州憲法如何提法,均無任何意義。宣稱:「出版自由應受保護,不得侵犯」有何意義?何謂出版自由?誰能作出任何定義使之不留任何規避的餘地?筆者認為此種設想並不現實;從而使我認定:不論在任何憲法中對之作出如何完美的規定,其保障端在於公眾輿論,在於人民以及政府所具有的總的精神。正如在另一處所已論及的:歸根結蒂,吾人需在此處尋找一切權利的唯一牢固基礎。    
  尚有一種觀點擬在結束此點之前加以說明。在領教過一切議論之後,可謂實際上憲法本身在一切合理的意義上以及一切實際的目的上,即為一種人權法案。大不列顛的幾個人權法案即組成其憲法;反之,各州的憲法亦為其各自的人權法案。擬議中的憲法草案,如獲通過,亦即為聯邦的人權法案。人權法案的目的之一是否為宣佈並列舉公民的政治特權與政府的行政結構?此項內容已以最充分精確的方式載入憲法草案;其中維護公共安全的內容尚為各州憲法所闕如。人權法案的另一目的是否為就若干豁免權及個人與私營企業的訴訟方式加以規範?此項內容亦在憲法草案中作出各類情況的關注。故以實質性內容而論,指責憲法草案無人權法案內容實在荒謬。或可謂憲法草案不夠深入,而欲說明此點亦非易事;但謂無人權法案內容的說法實在甚為不當。在建立政體的大法的任何部分中既可發現人權法案的內容,則公民權利的次序如何列舉自然無關宏旨。因此可謂有關議論純係限於措詞和形式上的不同意見,完全與事物的本質無關。    
  另有一種意見,曾經不斷重複提出,顯系有所仗恃者,似屬下列性質:「(反對者說)草案建議授予聯邦政府的權力過大,因政府所在地必然距許多州甚遠,難以使選民瞭解代議機構的所作所為。」此種論點不過證明不應建立任何聯邦政府而已。似乎一致同意:應授與聯邦的權力不能交與不在嚴密控制之下的機構。但亦有充分理由說明這一意見的論據並不充分。此類關於距離遠近的論點均有一定幻想成分。蒙哥馬利縣人民從何處瞭解其派往州立法機關代表的所作所為從而加以判斷?彼等無法親自進行觀察。只能當時在場的公民始能做到親自觀察。因此彼等必須依靠彼等信任的有識之士;而彼等的消息又從何得來?自然,可以來自公共措施的傾向性,來自出版物,來自與代表的通信往還,來自居住於開會地點的其他人士等。凡此不限於蒙哥馬利縣一處,凡距政府所在地一定距離以外的各縣均然。    
  同樣,人民亦可以同樣方式瞭解其聯邦政府代表的所作所為。而且,由於距離給予及時通信瞭解的障礙可以由州政府的監視工作加以平衡而有餘。各州的行政與立法機構均可監視聯邦政府各部之僱員;彼等有權設立正規而有效的情報系統,決不會無法瞭解其派往聯邦各種會議的代表的所作所為,並及時通報與本州人民。即便僅從權力競爭的角度出發,亦可信賴彼等定能將他方損害本州利益的情況傳達與本州選民。故可有充分把握斷言人民通過此種渠道得以更好瞭解其派往聯邦政府代表的行為,決非彼等目前瞭解州代表的任何辦法所能比擬。    
  尚需記住居住點靠近聯邦政府所在地的公民與居住較遠的公民對影響人民自由繁榮的一切問題同等關注。彼等在必要時亦將呼籲並指出任何進行陰謀活動的人物。新聞報紙乃聯絡聯邦各地居民傳遞消息的有效工具。    
  在反對憲法草案的許多離奇意見中,最怪誕不經的意見是憲法未曾包含合眾國應還債務的有關規定。指責其暗中廢除債務,圖謀掩護竊盜公款人犯。報紙曾經對此大肆叫囂;而實際上此項攻擊毫無根據乃是十分明顯的事,如非出於極度無知則系出於公然欺騙。除在他處已經論及外,筆者僅指出一點:「國家不因政府形式之改變而失掉任何權利,亦不因之而解除其任何義務。」這是明顯的常識,也是公認的政法原則。    
  目前我所能想到有任何意義的最後一條意見涉及政府開支的條款。如果通過擬議中的政府結構確將增加相當大的一筆開支,亦不能形成反對憲法草案的有力根據。    
  美國絕大多數公民有理由相信聯邦為其政治幸福的基礎。除少數例外,各黨有識之士俱都同意公民的幸福在目前制度下難以保存,非有急劇變動不可;必須授予全國性政府以新的範圍廣泛的權利,而為此則需要改組聯邦政府(單一的機構不堪委以如此廣泛的權威)。如果同意以上諸點,則開支問題必須放棄;因建立此一體系的基礎不能再加縮減。首先,立法機關的兩院僅包括六十五人,此即為現在邦聯制度國會組成可能包括的人數。的確其人數準備予以增加;但將與人口與國家資源的增長相應。很明顯,數目再少則作為開始亦不穩妥,而在人口增長之後,如維持目前數目將不能恰當代表人民。    
  惟恐開支增加之論從何而來?從一個來源看,系由於新政府機構的增加,現就此略作評述。    
  很明顯,目前政府的主要行政部門與新政府所需設立的部門相同。現政府設國防部長一人、外交部長一人、內務部長一人,財政部由財政部長一人、助理與辦事員若干人組成等等。凡此官職在任何政體下均屬不可缺少,在新體制下亦如舊體制已敷需要。至於派往外國的大使、其他使節與代理人,憲法草案除使其在任所的地位更受尊重、其工作更為有效之外與原來無異。至於政府僱用的稅務人員,無疑將使聯邦政府僱員數目有相當數量的增加;但並不因此即使財政開支有所增加。在多數情況下,無非將州政府官員變為聯邦政府官員而已。例如對一切進口稅的征課,將全由聯邦政府人員執行。各州無需設置此項工作人員。從財政開支看來,由各州任命或由合眾國任命海關官員,其支薪有何差別?    
  那末,另外還有何條款造成如吾人所聽到的浩大開支?筆者想到的一項涉及到合眾國法官的薪俸問題。筆者不提總統,因現在有國會主席,其薪俸開支較合眾國總統的開支不會相差很大。法官的薪俸明顯為一額外開支,其費用多少,端在於或將採用的具體方案。但任何合理方案均不致使此項開支金額成為關係重大的問題。    
  現在可以探討如何抵消建立擬議中政府的額外開支。首先可以設想:使議會常年集會之大量事務將由總統處置。根據與參議院協調的一般原則,並由參議院最後批准的條件下,甚至對外談判亦將自然轉交總統處理。因此,參議院和眾議院顯然無需全年集會;可以設想,對後者三個月左右,前者四個月或者半年已經足夠。參議院之額外會期系因其可能處理條約和任命等額外事務。由此可以推論,除非眾議院議員人數較今大量增加,則由現今常年集會改為將來議會之臨時集會,將會節省相當的開支。    
  但是,從經濟觀念看來,還有另一極為重要的情況。迄今為止,合眾國事務除佔用議會時間外,還佔用各州立法會議之時間。議會提出要求,各州立法會議即須供給。因此,各州立法會議曾有時大量拖長會期,而並非僅僅處置本州地方事務所必需。各州立法會議常把過半之會期用於涉及合眾國之事務。然而,各州立法議會之議員多達二千有餘,如此眾多之人按照新體制立即將由六十五人代行其事,即在將來亦不會超過原來人數之五分之一或四分之一。根據擬議中之政府組成,議會本身處置一切合眾國事務,不受各州立法機關之干預,各州立法機關今後僅須照管各該州本身之事務,因而無需如迄今長期集會之可比。各州立法機關集會時間之長短,乃系明顯之改進,其本身亦為節省之措施,可以抵消採取新體制可能引起的任何額外開支。    
  以上探討說明:批准憲草造成的額外開支,遠不及可以想像之多;並可以由相當節省所抵消;雖然節約與額外開支究竟何者為多尚難預計,但可以肯定的則是:再事節支之政府必難維護聯邦之宗旨。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
第八十五篇 結束語    
   (漢密爾頓)原載麥克萊恩版    
  致紐約州人民:    
  按照本文集之第一篇所宣佈的主題分類,尚有兩點未曾論及:「擬議中的政府與你們本州憲法的一致性」,以及「憲法通過以後將對共和政體、自由、財產提供的更大保證」。但以上問題在草擬前文過程中已作過充分論述,現在除重複而外不甚可能再加補充。從本文的開展與用過的時間考慮,實不宜再致力於此。    
  憲法草案與本州政府組織法的相似,不僅說明反對派所謂的許多缺點,而恰好說明前者的完善,實為值得稱道之處。在所謂的缺點中列有:總統得以連選連任,未設行政會議機構,未列入正式的人權法案,未列入尊重出版自由的條款。以上各點以及已在前文涉及的其他各點,均可使本州現行憲法與擬議中的聯邦憲法同樣受到責難。對後者大肆攻擊而輕易對前者加以寬恕的人,實在難以掩飾其本身的缺乏一貫性。吾輩之中極力反對憲法草案者,一方面宣稱其本人堅定擁護其所居住州的政府,一方面就本州憲法同樣具有、或更易受到攻擊的問題大發雷霆,詆毀憲法草案,其缺乏嚴肅態度與偏激情緒昭然若揭。    
  採納擬議中的憲法草案,當為共和政體、自由、財產提供更大保證,主要體現在:聯邦的保持將能對地方派別和叛亂行為、個別州內權勢人物的野心加以節制,以免其買通各州領導人物與親信人等以獵取聲譽,擴大影響,成為迫害人民的專制者;當可減少外國因邦聯解散藉機進行陰謀活動的機會;當可防止各州窮兵贖武,從而在邦聯解體情況下釀成州際間的戰爭;當可明文保證各州的共和政體;將絕對、普遍地廢除貴族爵位;當可防止各州政府重複曾經使財產、債務的結構基礎發生動搖的作法,致失信於各階層公民,造成幾乎遍於全民的道德淪喪狀態。    
  請我公民同胞鑒查,至此筆者已完成自許的任務,效果成就如何將視諸君的行動而定。筆者相信,至少諸君應能承認筆者已實踐本人諾言:以原來提出的精神致力於本文件的寫作。筆者力圖訴之於諸君的判斷,避免用刻薄語言傷害各黨派的政治論爭人士,雖然憲法反對派的言行頗宜以刻薄語言回敬。彼等對憲法支持者任意橫加陰謀破壞人民自由罪名,其蠻橫、惡毒不能不引起身受誹謗人士的憤懣;向富有者、高貴者、顯赫者鼓噪不休的責難,已引起一切有識之士的厭煩;以各種方式掩蓋事實真像、加以肆意歪曲等作法已為一切誠實的公民所不齒。而由於此類情況致使筆者採用某些違背本意的激烈語言非無可能,肯定筆者曾不時感覺到確有感情上的衝動與節制的鬥爭;前者時或有居於上鋒的情況。筆者唯一可為本人開脫的是:此種情況尚非經常出現,所用的激烈語言為數不多。    
  現在我輩不妨自問:在前文鋪述過程中,是否已充分駁倒對憲法草案的誹謗?是否已闡明憲法草案為一值得大家擁護的文本,乃維護公共安全與社會繁榮所必需?人人均需根據本人的良知與理解作出回答,並根據本人真實、清醒的判斷行事,此乃每人責無旁貸的義務。凡我公民均被召喚,不,均受社會義務的約束,以嚴肅與誠實態度履行之。凡黨派動機、特殊利害、自尊心、感情或偏見均不應指使其採取愧對本人、國家、後代的不恰當行動。應警惕依附於黨派的頑固性;考慮到有待其作出決定的並非關係社會的某人具體利害,而是有關國家存亡的大計;牢記待其同意或否定的憲法草案業已獲得大部美國人的批准。    
  筆者不擬佯做信心十足認為諸君定可採納這一新的體制,或者無從察覺反對此一新體制的論點有任何說服力。我傾向於相信此一新體制為我國政治情況、習慣、輿論所能接受的最佳方案,勝於革命以來的任何方案。    
  贊成憲法草案方面承認草案並非完美無缺使反對派大為雀躍。此輩揚言:「何以採納不完善的方案?為何不在事前修訂以至於完善,以免一旦通過,無從挽回?」此論不過似是而非。首先筆者可以提到贊成憲法草案者承認草案並非完善已被過份誇大為似乎相當於承認草案大有缺陷,如不切實改訂則群眾的權利與利益將得不到保證。據筆者所知,此種說法已完全歪曲原意。贊成者每人均可公開認定擬議中的體制雖非在一切方面均盡完善,但就總體而論仍是優秀的方案;是我國目前輿論與情況下所能容許的最佳方案;並且包含了通情達理的人民所希望得到的一切保證。    
  其次,筆者以為繼續延長目前國事危殆的狀態,使聯邦陷入不斷試驗體制以求完美無缺,乃極其不慎之舉。從來筆者不曾期待由誰不完美之人製出完美之物。一切經過集體討論制定的方案均為各種意見的混合體,必然混雜每個個人的良知和智慧,錯誤和偏見。將十三個不同的州以友好、聯合的共同紐帶聯結一起的契約,必然是許多不同利益與傾向互相讓步的結果。此種?料安能製出完美無缺的成品?本城市最近出版了一本異常出色的小冊子1,其中表明召集新的制憲會議決不可能有如前一制憲會議召集時的情況那麼有利於產生良好結果。其所提理由亦均難以駁倒。筆者不擬重複該文用過的論點,因估計此文已廣泛發行,值得每一愛國人士仔細閱讀。但有一點有關修改憲法問題尚未向公眾講明。在未就此一方面探討以前,筆者不能結束此文。    
  筆者認為對憲法進行事後修改補充較事前修訂遠為容易。目前草案一經修改即需重新通過,每州均需作出新的決定。在整個聯邦中確立又需十三州的同意。而如憲法草案照抄樣為各州批准,憲法條文的變更在任何時候均可由九州批准生效。其比例為十三比九,說明事後批准手續較簡,而整個體制的批准手續較繁。    
  不僅如此。為合眾國制定的任何憲法總要包括許多細節,在細節之中容納十三州之不同利益與想法。受委為合眾國開創制度的任何個人組成的團體中,自然可以期待在不同點上有非常不同的組合。在一個問題上形成多數,在第二個問題上可能成為少數,而在第三點上可能出現完全不同的組合。因此有必要將組成文件整體的各項細節進行斟酌與安排以滿足參加契約的各方;而為了謀求集體的最後批准,還會遇到繁複的困難,做出繁複的犧牲,其繁複程度定會與細節項目的多寡,成員的多寡成正比。    
  而憲法修正案則一經提出即形成一項新的議案,可作為單獨議案提出,因而亦無需與任何其他問題聯繫,討價還價。在必要人數的共同意志下即可定案。因此,一經九個州,或應說十個州,要求修正某一具體條款,此修正案必定成立。通過憲法修正案手續的簡易與開始時通過憲法全文在手續方面無法相比。    
  認為事後不大可能修正憲法的人曾經提出,派往聯邦政的行政官員必將不願讓出其已經獲得的權勢。就筆者而言,本人堅信,任何經過慎重考慮、有實用意義的憲法修正案應系應用於政府組織方面,而非政府的權力方面;僅因此故,筆者認為前一看法並無份量可言。筆者亦認為,從另一原因看,這一看法的份量亦是不大的。聯邦領導人,除其一般品格與公務精神方面的考慮而外,僅從主管十三州事務的複雜性出發,亦應經常感到容納選民合理期望的必要性。再進一步考慮更能證明前一看法的肯定不足取:聯邦領導人在九個州同意的情況下,對此並無選擇餘地。按照憲法草案第五條,國會有義務「因各州三分之二〔目前為九州〕之州議會之請求,召集會議提議修正案,經四分之三的州議會或?四分之三的各州國民大會之批准,即作為本憲法之實際部分而發生效力。」本條的措詞是帶強制性的。國會「應召集會議」。在此一問題上國會無靈活機動之權。因此,一切所謂不願變動的論點均成泡影。不論設想在涉及地方利益修正案中聯合三分之二或四分之三州議會如何困難,在僅涉及人員的普遍自由與安全的問題上,實無遇到此種困難的餘地。吾人可以信任州議會反對聯邦政府對州權侵犯的警惕,並為之設置障礙。    
  如果以上論點竟屬不實,則筆者本人必為此論點所感,因據筆者所見,此為政治真理為數學演算所能證明的極少例證之一。與筆者所見略同者,不論如何熱心於憲法的修正,必能同意先行予以通過實為達到其目標的捷徑。    
  熱心於在憲法通過之前先行修正者必因一同樣可靠與明智的作家之以下言詞而有所收斂:「(他說)在一般法律方面欲平衡一大國或社會,無論其為君主或共和政體,乃極為艱巨的工作,任何人間才子,儘管博學多能,亦不能僅靠理性與沉思可以期冀完成。在此項工作中必須集中眾人的判斷;以經驗為先導;靠時間以完善之,在其初次試驗中不能避免發生的錯誤,須由實踐中感到不便時加以改正」。以上明確論點應為真誠擁戴聯邦人士的明鑒,警惕不要在一味追求不甚可能一旦達到的目標,而招致無政府主義,形成內戰、造成各州間永久分裂狀態,乃至使一時得勢的煽動家得以建立軍事獨裁。完美之目標只能積以時日、積累經驗始能達到。筆者可能有缺乏政治堅定性,但實不能像一些以為延續目前狀態所具有的危險性只是幻想的人,竟能處之泰然。依筆者看來,一個國家無一全國性政府實為危險可怖的狀況。值此寧靜和平時刻,經全民自願批准制定憲法乃極為壯麗的事業,筆者以焦慮不安的心情期待其完成。如果放棄目前在如此艱巨的事業上所已取得的進展:在十三州中已有七州通過,取得了如此可觀進展之後,使之功虧一簣,又復重新開始,實在不符合審慎行事的任何規律。使筆者更為不安的是,重新開始的後果,因為據悉本州與他州中的某些權勢人物對建立一切可能形式的全國性政府一概採取反對態度。    
  普布利烏斯           
《聯邦黨人文集》 
漢密爾頓 傑伊 麥迪遜著        
附錄    
   附錄一 召開聯邦制憲會議國會決議    
  1787年2月21日    
  鑒於邦聯和永久聯盟條款載有經合眾國國會及各州州議會同意進行修訂之規定;又鑒於經驗表明現存之邦聯制度確有缺陷,若干州,特別是紐約州,為了加以補救,指令其出席國會之代表建議,為在下述決議中表明之目的召開一次會議,而召開此次會議似為在合眾國中建立一堅強之全國政府之最可行辦法。    
  現決議:國會認為宜於今年5月之第二個星期一在費城召開由各州指定代表參加之明確以修改邦聯條款為唯一宗旨之會議,並由此會議向國會及各州州議會提出關於邦聯條款之修訂意見,經國會同意並為各州批准後,俾使聯邦憲法適於國家之治理與聯邦之賡續。    
  附錄二 邦聯條款    
  新罕布什爾、馬薩諸塞灣、羅得島及普羅維登斯種植地、康涅狄格、紐約、新澤西、賓夕法尼亞、特拉華、馬裡蘭、弗吉尼亞、北卡羅來納、南卡羅來納和佐治亞諸州間之邦聯及永久聯盟條款。    
  第一條 邦聯之名稱定為「美利堅合眾國。」    
  第二條 凡未經本邦盟召集之國會明確授予合眾國者外,各州保留其主權、自由與獨立及所有權能、領域與權利。    
  第三條 上述各州為了組織共同防禦、保衛其自由,並為共謀福利,各自加入互相友好之鞏固聯盟,承擔互相協助以抵抗由於宗教、主權、貿易,或任何借口對上述各州或其中任何一州所施加之壓力或攻擊。    
  第四條 為了更好建立並維繫聯盟各州人民間之相互友誼與交往,除乞丐、流氓與逃犯外,各州自由居民有權享受諸州自由公民之一切特權與豁免權,每州人民並可自由進出任何他州,並將與該州居民一樣,在該州內享受一切貿易與商業特權,被課以同樣稅款、受到同樣限制,唯該項限制不得阻止遷入該州之財產轉移至財產所有者居住之任何他州;且任何州不得對合眾國財產或任一州財產課稅或加以限制。    
  如在任何州內之任何犯有或被控犯有叛國罪、重罪或其他嚴重過失之人在逃,而被合眾國任何一州所發現,則在其逃離之州之州長或行政權力機構之要求下,應將其解至對其犯罪享有裁判權之州處理。    
  各州對他州之檔案、立法與法院及兼管司法之行政長官之司法程序應給於充分之信任與尊重。    
  第五條 為了更便於管理合眾國普遍關切之事宜,各州以州議會決定之方式逐年委任代表,於每年11月第一個星期在國會集會,各州保留權力在年內任何時候召回全部代表或任何代表,委派他人更代至年終為止。    
  各州派至國會之代表不得少於二人,亦不得超過七人;任何人在六年之中擔任代表不得超過三年,任何人在擔任代表期間均不得在合眾國政府擔任官職,從而使其本人或由他人代為領取薪金、費用或任何報酬。    
  各州在參加各州會議時均有其本身之代表,而各代表同時亦為州際委員會之成員。    
  在國會開會決定合眾國之問題時,各州均有一票投票權。    
  代表在國會中之言論與辯論自由不受干涉,亦不得在任何法庭或國會外任何地方對之進行詰難,國會議員除因叛國罪、重罪或破壞治安罪外,在其來往及參加會議時,其人身不受逮捕與監禁。    
  第六條 未經合眾國國會之許可,任何州不得派出或接受任何使節,或與任何國王、君主或國家舉行任何會議、訂立任何協定、同盟或條約;在合眾國或各州領薪或受委擔任職務之任何個人均不得接受任何國王、君主或國家之任何贈與、報酬、職務或爵銜;合眾國國會或各州均不得授與任何貴族爵銜。    
  未經合眾國國會之同意並準確規定其宗旨及期限,任何兩州或兩州以上之間均不得彼此訂立任何條約、或進行任何聯合或結盟活動。    
  任何州均不得徵收進口稅或關稅,從而可能妨礙合眾國國會根據其已向法蘭西及西班牙王朝提出訂立之任何條約,與任何國王、君主或國家所訂條約之規定。    
  除合眾國國會認定為保衛各州及其貿易需要之一定數目之艦隻外,任何州於和平時期不得擁有戰艦;除合眾國國會認定為保衛各州需要之要塞警衛部隊外,任何州於和平時期亦不得擁有任何部隊;但所有各州應經常維持一支嚴加管理、遵守紀律、武器裝備充足之民兵,且購置並於公用武庫中經常備用一定數量之野炮與帳具、適當數量之武器、彈藥與營房器材。    
  除非實際遭受敵人入侵,或得到某個印地安部族決議即將入侵之確定消息,且情況緊急不容延緩以俟徵得合眾國國會同意之外,未得合眾國國會之許可,任何州不得進行任何戰爭;除非在合眾國國會宣戰之後,任何州不得將任何艦隻與戰艦編入現役或頒發拘捕或報復性拘捕敵艦令;在宣戰後,是項拘捕令亦只能針對交戰國與交戰國屬民,並按照合眾國國會制定之規章;惟如該州受到海盜圍攻時,可以裝備戰艦,至危險解除時,或至合眾國國會另行決定時為止。    
  第七條 任何州為共同防禦目的組建陸軍時,一切上校級及其以下各級軍官均由組建部隊各州州議會委任,或照該州規定方式委任;一切缺額概由最初委任之州填補。    
  第八條 一切戰費及為共同防禦或普遍福利目的引致之一切開支,經合眾國國會批准,應由公共財庫中支付。此公共財庫之資金由各州按照各州境內之一切土地(而不論已授與任何人或為任何人作過丈量)之價值比例攤派。此項土地及地上之建築、設施應根據合眾國國會隨時指定之方式進行估價。    
  各州州議會應於合眾國國會決定之時限內指令賦課稅款以交納上述攤派份額。    
  第九條 合眾國國會擁有唯一無二之權利及職權決定媾和與戰爭(第六條所述情況除外)——派遣與接受大使——締約與結盟(但不得簽訂商業條約以限制各州對外國人課以與本州人民同樣進口稅及關稅,或禁止任何種類貨物或商品進出口之立法權,——確立法則以決定:在各種情況下,陸上或海上之何種捕獲物為合法,為合眾國服役之陸軍或海軍之戰利品以何種方式分配或上交——在和平時期頒發船隻拘捕令及報復性拘捕令——組成審判公海上所犯海盜罪與重罪之法庭,並建立受理與裁判有關捕獲品全部案件之最後上訴,唯國會成員不得被委任為上述任何法庭之法官。    
  合眾國國會亦為處理二州或二州以上之間有關邊界、轄區、或因任何其他經由引起之現存或今後可能發生之爭議之最後上訴機關;此項權力應以下列方式實施:——凡一州之立法或行政機關或合法代理人就其與另一州發生爭議,向國會提出申訴,陳明爭議問題要求予以審理,國會應即下令通知爭議中之另一州之立法或行政機關有關事由,通知各方合法代理人於指定日期到場,遂後令其協商一致委派審理員或法官組成法庭以聽取意見,並裁定有關爭議;如果雙方不能取得一致意見,則國會應從合眾國各州各提名三人列出名單,爭議各方交替從名單中刪除一人,由申訴一方開始,一直到名單人數減至十三人為止;從此十三人名單中,按照國會要求,於國會當面用抽籤辦法,抽出不少於七人、不多於九人之姓名,所抽中之人或其中之任何五人,即行擔任審理員或法官以聽取並最後裁定有關爭議,裁定由聽取爭議之法官多數同意而成立;如果任何一方於指定日期不到場,且未申明國會認為充足之理由,或雖到場但拒絕前述刪除手續,則國會仍應從各州提名三人,國會秘書代表不到或拒絕表態之一方進行刪除;如此委任之法庭所作判斷與判決即為最後之裁決而不能變更;如任何一方拒絕服從此類法庭之權威,或拒絕出庭申訴其要求或?由,法庭仍得徑行宣佈判決或判斷,此一裁判同樣即為最後裁決而不能變更,在兩種情況下,其判斷或判決以及其他處置均應呈交國會,存入國會法案檔內,以代有關爭議各方保存:唯每一審理員在出庭審判之前應在審理此案之州之高等法院或最高法院一名法官主持下進行宣誓:「本人盡自己之最大明辯能力,不循私情,不望報酬,充分認真聽取並判明有關爭議」,且不得剝奪任何州之領土歸合眾國所有。    
  一切關於私人土地所有權之爭議,該土地由二州或二州以上分別頒發與不同之個人,而各州對該土地的管轄權與頒發土地證之各州經過核實,該土地證或每一土地證繫在管轄權解決之前頒發,原有關一方向合眾國國會申訴,則其解決應盡量採取與上述解決各州間領土管轄權爭議相同之辦法。    
  合眾國國會且亦應有唯一無二之權利與職權規定以本身名義或以各州名義鑄造之硬幣之合金成分與價值——規定合眾國全境之度量衡制——處理與非各州成員之印第安人之貿易與一切事務,唯不得損害或違犯各州在其州界之內之立法權——建立及處理合眾國全境中各州間之郵務,並提取郵件來往之郵資以充郵政經費開支——除團級以下軍官外,委任合眾國陸軍之一切軍官、委任海軍一切軍官、授予合眾國現役軍官軍銜——制定管理陸、海軍之條例並指揮其作戰行動。    
  合眾國國會有權在國會休會時任命常設委員會,命名為「州際委員會」,由每州一名代表組成;有權任命其他必要之委員會與文官,在國會指導下總管合眾國事務;並任命國會本身一成員為總統,惟任何人不得在任何三年任期中擔任總統職務超過一年以上——確定合眾國所需開支,並撥款用以支付是項公共開支費用——以合眾國名義借貸或發行紙幣,每半年向各州報告借貸或發行貨幣之帳目一次——建設並裝備一支海軍——協商決定陸軍部隊人數,按照各州白人居民人數比例向各州徵調攤派之兵員;此項徵調具有法律效力,各州州議會應即委任團級以下軍官、募集兵員、發給軍人應具備之服裝、武器及裝備,其費用概由合眾國開支,依上述裝備之官兵應在合眾國國會規定之時限以內,開赴國會指定之地點;但如合眾國國會根據情況決定任何一州不募兵員,或僅募少於其應攤數量之兵員,而另一州應募多於其應攤數量之兵員,則此額外兵員亦應如額內兵員同樣募集,派給軍官,發給軍服、武器、裝備,除非該州州議會認為此額外兵員從本州安全考慮不能調出,在此情況下該州應盡其所能募集額外兵員,並配備以軍官、軍服、武器、裝備;如此裝備之官兵即應在合眾國國會規定之時限內開赴國會指定之地點。    
  除非有九個州同意,合眾國國會不得參戰、在和平時期不得頒發船隻拘捕令或報復性拘捕令、不得締約結盟、不得鑄幣並規定其價值、不得確定為合眾國之防禦與福利所需之款項與費用、或其中任何一項款項與費用、不得以合眾國名義發行紙幣或公債、不得撥款、不得決定建築或購買戰艦、不得決定徵召陸、海軍部隊之兵員、不得任命陸、海軍總司令;除非合眾國國會多數投票表決,不得決定逐日休會以外之其他任何問題。    
  合眾國國會有權休會至一年之任何時間、移至合眾國境內任何地方復會,但休會期間不得超過六個月,每月應公佈會議日誌,但國會認為應予保密之有關條約,盟約或軍事行動部分不在此限。經任何代表提出要求,每州代表對任何問題所投贊成與反對票應在日誌中記錄;任一州之代表均可要求發給一份上述日誌副本,只上述在日誌中除外部分不在此限,以便各州州議會查看。    
  第十條 州際委員會或任何九州均可在國會休會期間執行合眾國國會?九個州同意隨時認為適於授予之國會職權;惟不得授權該委員會執行邦聯條款中要求合眾國國會中須有九個州同意始能行使之權力。    
  第十一條 加拿大如參加此邦聯,並參與合眾國行動,應予接受加入並享有此聯盟之一切權益;但除非有九個州同意,不得接受其他殖民地加入此邦聯。    
  第十二條 凡在合眾國各州集會組成此邦聯之前由國會或以國會名義發行之一切信貸、借款與舉債,均視為合眾國之債務,其清償由合眾國擔承,謹此以合眾國與公眾名義莊嚴作出保證。    
  第十三條 各州在邦聯提交之一切問題上將遵從合眾國國會之決定。    
  邦聯條款將為各州嚴格遵守,聯盟將永久存在;今後非經合眾國國會同意,並?各州州議會隨後批准,任何時候不得對條款進行任何修改。    
  我等幸邀上帝恩寵,為各自所代表之州議會所同意並授權,批准上述邦聯及永久聯盟條款。上帝鑒查:我等以下簽名代表,根據所授之權,代表各自選民並以其名義,謹此聲明全面批准、肯定邦聯及永久聯盟各條規定,以及其中包括之全部與單項內容;我等並以各自選民信用莊嚴信誓並擔保彼等在一切邦聯提交問題上將遵守合眾國國會之決定。本條款將為我等所代表之州所嚴格遵守,此一聯盟將永世長存。    
  附錄三 關於將憲法提交國會的決議    
  制憲會議於1787年9月17日,星期一    
  出席:新罕布什爾州、馬薩諸塞州、康涅狄格州、紐約州漢密爾頓先生、新澤西州、賓夕法尼亞州、特拉華州、馬里蘭州、弗吉尼亞州、北卡羅來納州、南卡羅來納州及佐治亞州。    
  決議:將〔下列〕憲法提交合眾國國會,本制憲會議建議在國會審議之後提交根據各州州議會建議下由各州人民選舉之代表大會同意與批准;各州代表大會同意並批准後應即分別通知合眾國國會。    
  決議:制憲會議建議一俟九個州之代表大會批准本憲法,合眾國國會應即確定批准憲法各州委任選舉人之日期,及選舉人集會投票選舉總統及日期,及本憲法所規定之程序開始之時間與地點;在公佈之後,即行委託選舉人,選舉參議員與眾議員;選舉人應在規定選舉總統之日期集會,並按照憲法要求將其投票結果驗證、簽署、封訖,送交合眾國國會秘書;參議員、眾議員應在規定之時間與地點集會;參議員應推舉專為接受、起封與計算總統票數之議長;在總統選出以後,國會應會同總統立即將本憲法付諸實施。    
  根據制憲會議全體一致下達之命令    
  議長 喬治·華盛頓    
  秘書 威廉·傑克遜    
  附錄四 華盛頓致國會函    
  制憲會議於1787年9月17日    
  閣下:    
  茲有幸將我等認為最為可行之憲法文本送請合眾國國會考慮。    
  我國同胞長期以來即已認識並希望宣戰、媾和與締約權、征課賦稅與調節商務權以及相應之行政與司法權力,應全部、充分委之於聯盟之共同政府:但顯然將如此廣泛權力委諸一個團體實亦不妥——由此產生建立另一組織之必要。    
  在合眾國聯邦政府之中,使各州保留其獨立主權之一切權利,又要保證全國之利益與安全,明顯不切實際——個體之參加集體必須放棄一部分自由以保存其餘。其犧牲之大小既應視情勢與環境而定,亦應由其所要達目的而定。精確劃分必需放棄之權利與必須保留之權利從來並非易事;而在目前情況下,由於各州情勢、轄區大小、習慣與個別利益之差異,困難更行增大。    
  我等探討此事,常以一切真正美國人之最大利益為念,即如何鞏固吾?之聯盟,蓋此實關係我國之繁榮、幸福、安全、甚至我民族之生存。由於認真銘記此一重要考慮,才使參加制憲會議之各州在次要問題上未如前所預料之堅持己見;我等現在呈送之憲法遂系友好與互相尊重忍讓精神之結果,而此種精神實為我國獨特之政治形勢所不可或缺者。    
  或許不能期望各州對本憲法均能全部完整予以同意;但各州無疑將會考慮到,如僅以其一州利益為準,結果可能對他州甚為不利而難以接受;我等希冀並相信否定意見我等所預期之稀少;本憲法如能促進為吾人所如此珍惜之國家之永久福利並保障其自由與幸福。實為我等最熱烈之希望。    
  順致敬意!    
  閣下之最忠順僕輩    
  主席 喬治·華盛頓    
  根據制憲會議一致下達之指令    
  致國會主席閣下    
  附錄五 合眾國憲法    
  1787年9月17日制憲會議通過    
  美國人民,為建設更完美之合眾國,以樹立正義,奠定國內治安,籌設公共國防、增進全民之福利,並謀今後使我國人民及後世永享自由生活起見,特制定美利堅合眾國憲法。    
  第一條    
  第一項 本憲法所授予之立法權,均屬於由參議院與眾議院組成之合眾國國會。    
  第二項 眾議院以各州人民每二年所選舉之議員組成,各州選舉人應具該州議會人數最多之一院之選舉人所需具之資格。    
  年齡未滿二十五歲,為合眾國公民未滿七年,及當選時非其選出州之居民者,不得為眾議院議員。    
  眾議院議員人數及直接稅稅額應按合眾國所轄各州人口之多寡,分配於各州,此項人口數目包括所有自由人,包括在服役期之人,但未被課稅之印第安人在外。人口之統計應於合眾國國會第一次會議後三年之內並於此後每十年,依照法律規定之方式進行之。議員人數以不超過每三萬人選出一人為限,但每州至少應有一議員;在實行前項人口統計前,新罕布什爾州得選舉三人,馬薩諸塞州八人,羅得島州及普羅維登斯種植園地一人,康涅狄格州五人,紐約州六人,新澤西州四人,賓夕法尼亞洲八人,特拉華州一人,馬里蘭州六人,弗吉尼亞州十人,北卡羅來納州五人,南卡羅來納州五人,佐治亞州三人。    
  任何一州所選議員中遇有缺額時,該州之行政首腦應頒布選舉令以補足該項缺額。    
  眾議院應選定該院議長及其他工作人員,並有彈劾之全權。    
  第三項 合眾國參議院議員由各州州議會選舉,每州選舉參議員二人,任期六年,參議員各有一票表決權。    
  參議員於第一次選舉揭曉集合後應即盡量平均分為三組,第一組參議員任期應於第二年年末終了,第二組參議員任期於第四年年末終了,第三組參議員任期於第六年年末終了,俾參議員總數三分之一得於每二年改選一次;在任何一州議會休會期間,如因參議員辭職或其他緣由致產生缺額時,該州行政長官得於州議會召開下次會議補選前,任命臨時參議員。    
  年齡未滿三十歲,為合眾國公民未滿九年,及當選時非其選出之州之公民者,不得為參議員。    
  合眾國副總統為參議院之議長,但除在贊成與反對票數相等時,無表決權。    
  參議院應選舉本院其他工作人員,遇副總統缺席或當其執行合眾國總統職權時,並應選舉臨時議長。    
  參議院有審判一切彈劾案之全權。因審判彈劾案而開會時,參議員應進行宣誓或作代誓之宣言。在合眾國總統受審時,以最高法院院長任主席。任何人非?出席參議員三分之二同意不受定罪處分。    
  彈劾案之判決以撤職及剝奪其擔任或享受任何合眾國榮譽職位、委任職位或有酬金利益職位之資格為限;但被定罪之人仍可作為依法起訴、審訊、判決及懲辦之對象。    
  第四項 舉行參議員及眾議員選舉之時間、地點與手續,由各州州議會予以規定;但國會除選舉參議員之地點外得隨時以法律制定或修改以上規定。    
  國會至少每年召開一次,除以法律另定日期之情況外,應於十二月第一星期之星期一舉行。    
  第五項 各院自行審查本院議員之選舉、選舉結果及本院議員之資格;各院議員出席過半數即組成進行工作之法定人數;不足法定人數時得延期開會,並得按照該院規定辦法與規定罰則強迫缺席議員出席會議。    
  各院得制定其議事規則,懲罰本院議員之違章行為,並得在三分之二人數同意下開除議員。    
  各院應記錄本院之議事錄,併除該院認為需保密之部分外隨時公佈之;各院議員對任何問題所投之贊成與反對票,應依出席議員五分之一請求在議事錄上進行登記。    
  各院在國會開會期間未經另一院同意不得休會三日以上,亦不得將兩院開會地點移往他處。    
  第六項 參議員與眾議員應由法律規定其應得之服務報酬,並由合眾國國庫中撥付。兩院議員,除犯有叛逆罪、重罪、擾亂治安罪外,在參加各該院會議期間及往返各該院途中均不受逮捕;亦不得因其在各該院發表之講話及辯論言詞而在議會外遭到質問。    
  參議員與眾議員於其當選任期內均不得出任合眾國政府當時設置之任何文官官職,或當時增加薪俸之文官官職;在合眾國政府任職之人,在其繼續任職期間,不得出任國會任何一院之議員。    
  第七項 徵稅法案應由眾議院提出;但參議院可以其他法案對徵稅法案提出修正案或附加贊同修正案。    
  凡通過眾議院及參議院之法案,應在其成為法律之前,呈交合眾國總統;總統如果批准,即行簽署;如不批准,應附異議退交提出該項法案之議院,該院應將總統異議詳載該院議事錄,並進行復議。如?復議後,得到該院三分之二人數同意通過,即應連同前項異議書提交另一院審查,該院亦應加以復議,如?該院三分之二人數同意,該項法案即成為法律。但在這種情況下,兩院之表決應以表示贊成與反對之方式表決,贊成或反對之議員姓名應登記於各該院之議事錄。    
  如法案於呈交總統後十日內(星期日除外)未經其退還,即視同已經其簽署,該項法案即成為法律,惟國會如以休會使其末得退還者不在此例,在此情況下該項法案不得成為法律。    
  凡須參議院及眾議院同意之命令、決議或表決(有關休會問題者除外)應呈交合眾國總統;並經其批准始能生效。如總統不批准以上之命令、決議或表決,應一如關於法案之規則與限制,由參議院及眾議院三分之二再行通過。    
  第八項 國會擁有以下權力:    
  賦課並徵收直接稅、間接稅、輸入稅與國產稅;償付國債,並供應合眾國之共同防務與一般福利經費:惟各種稅收、輸入稅與國產稅應全國劃一;以合眾國之信用借貸款項;規定合眾國與外國,各州間及與印第安種族間之貿易;制定全國一律之歸化條例及破產法;鑄造貨幣,規定國幣及外幣之價格,並規定度量衡之標準;制定關於偽造合眾國證券及通貨之懲治辦法;設立郵局並開闢郵路;為促進科學與應用技藝之發展,給予作家及發明家保證其作品及發明在限定期間內之專利權;設置低於最高法院之法庭;明確劃定並懲治在公海中所犯之海盜罪行與重罪行以及違反國際公法之罪行;宣戰,頒發捕押及報復性扣押外國船隻之許可證,制定陸地、海上俘獲辦法;徵集陸軍並供應給養,但此項撥款之期限不得超過兩年;供應海軍給養;制定統轄陸、海軍之條例;規定徵調民兵執行聯邦法律、平息叛亂、抵禦侵略辦法;規定組織、武裝與訓練民兵辦法,可能徵調為合眾國服務部分民團之管理辦法;但軍官之任命及按照國會規定之軍律訓練民兵之權由各州保留之;對於由個別州割讓與合眾國,經國會接受,充合眾國政府所在地之區域(其面積不超過十平方英里),國會得行使任何事項之獨佔立法權,對於經州議會許可購取之一切地域,國會得行使同樣權力,以修築要塞、軍火庫、兵工廠、造船廠及其他必要建築;及制定執行以上各項權力及依本憲法授與合眾國政府或政府任何機關或官員之一切權力時所必需與適當之法律。    
  第九項 現有任何一州批准入境之人移居或入境時,在一千八百零八年以前,國會不得禁止,但入境每人得課以不超過十元之稅金。    
  人身保護令特權除遇內亂或外患在公安上要求必須停止情況外不得停止之。    
  不得通過公權褫奪令或追溯既往之法律。    
  除與本憲法前文規定之人口普查與統計數成比例之人頭稅與直接稅外,不得賦課人頭稅與其他直接稅。    
  由各州輸出之貨物不得課稅。任何貿易條例或稅則不得特惠於一州商港優於其他州商港,開往或來自一州之船舶不得強其在另一州入港、出港或納稅。    
  除依法律規定之撥款外不得從國庫中撥款;一切公款之收支報告及賬目應隨時公佈。    
  合眾國不得授與貴族爵位;不經國會許可,在合眾國政府中領薪任職之人不得接受外國國王、君主或國家之贈與、薪金、官職或爵位。    
  第十項 任何州均不得締結條約、結盟或加入聯盟;不得頒發捕押及報復性扣押外國船隻之許可證;不得鑄造貨幣;不得發行紙幣;不得使用金銀幣以外之物償還債務;不得通過公權褫奪令、追溯既往之法律或損害契約義務之法律;不得授與貴族爵位。    
  未經國會同意,無論何州均不得對進口或出口課稅,在執行其檢查法規上絕對必要課稅者不在此限。任何州所課進口或出口稅之淨收入應充合眾國國庫使用,所有有關法律均由國會修訂與管制。未經國會同意,任何州均不得徵收船舶噸位稅,不得在和平時期建立軍隊或建造戰艦,不得與他州或外國締結協約或盟約,除在實際受到侵略或在刻不容緩之危機情況下之外,不得進行戰爭。    
  第二條    
  第一項 行政權屬於美利堅合眾國總統。總統任期為四年,副總統任期亦為四年。總統與副總統之選舉辦法如下:各州應依照各該州州議會規定選派選舉人若干人,其人數應與各該州所當選之國會參議員與眾議員人數相等;但參議員或眾議員,或在合眾國政府中任職或領薪之人不得任命為選舉人。    
  選舉人應在本州集合,投票選舉二人,其中至少應有一人為與選舉人不同州之居民。選舉人應就被選人及每人所得票數開列清單,予以簽署證明,封印後送至合眾國政府所在地,逕呈參議院議長。參議院議長應於參議員與眾議員面前開啟所有證書,然後計算票數。獲得選票最多者如選票超過選舉人總數一半即當選為總統。如有一人以上獲得過半數選票並且票數相等,眾議院應即投票選舉其中之一人為總統。如無人獲得過半數選票,則該院應以同樣方法從名單上票數最多之五名中選舉一人為總統。但選舉總統時應以州為單位投票,每州代表投一票;為此目的集會之法定人數須由全國三分之二州之代表或代表之一形成,並以取得全國過半數州之票數為當選。在以上各種情況下選出總統後,獲得選舉人所投票數最多者即當選為副總統;但如遇兩人以上獲得相等票數,參議院應投票選舉其中一人為副總統。    
  國會可決定選派選舉人之時間及選舉人投票之日期,該日期應在全國劃一。    
  除生為合眾國公民或在通過本憲法時為合眾國公民者外不得當選為總統。    
  年齡未滿三十五歲及居住於合眾國境內未滿十四年者亦不得當選為總統。    
  如遇總統被免職、亡故、辭職或因故不能執行總統職務時,該項職務由副總統執行,而國會得以法律規定在總統與副總統均被免職、亡故、辭職或因故不能執行職務時,宣佈某一官員代行總統職權,該官員即為代總統,直至不能執行職務之?故已不存在或另一總統選出時為止。    
  總統於任期內應領受勞務酬金,該項酬金於任期內不得增加或減少。總統於任期內並不得收受合眾國或無論何州付與之其他薪給。    
  總統於就職前,應作下列宣誓或代誓宣告:「我謹莊嚴宣誓(或宣告)我將忠誠執行合眾國總統職務,並將竭盡所能堅守、維護並保衛合眾國之憲法。」    
  第二項 總統為合眾國陸、海軍總司令;並統轄為合眾國服役而徵調之各州民兵;總統得指令行政各部首長就其職務有關事項提出書面意見,總統並有權對觸犯合眾國之犯罪頒布減緩與赦免令,惟彈劾案不在此列。    
  總統根據或徵得參議院之意見並取得其同意有權締結條約,惟需有該院出席議員三分之二之贊同;總統得提名並根據或徵得參議院之意見並取得其同意任命大使、其他使節、領事、最高法院法官及本憲法未就其任命程序作有其他規定以及今後將以法律規定設置之合眾國一切其他官員。但國會如認為適當,得以法律形式將下級官員之任命權授與總統單獨行使,或授與各級法院或各部部長行使。    
  總統在參議院休會期間有權補充人員之缺額,此類委任之期限應於參議院下次會議結束時終止。    
  第三項 總統應隨時向國會提出國情咨文,並將其認為必要而妥善之措施提請國會審議;總統於非常情況下得召開國會兩院或一院之會議,值兩院對休會時間意見不一時,總統得指令兩院休會至其認為適當時期為止;總統將接見大使及其他使節;監督法律之忠實施行;委任合眾國之一切官員。    
  第四項 總統、副總統及合眾國之一切文官因叛逆罪、賄賂罪或其他重大罪行及行為不檢罪行而遭彈劾並被判定有罪時應予撤職。    
  第三條    
  第一項 合眾國之司法權屬於最高法院及國會隨時規定設置之下級法院。最高法院與下級法院之法官如無行為不當得繼續任職,並於規定期間領受酬金,該項酬金於繼續任期之內不得減少。    
  第二項 司法權之範圍應涉及觸犯本憲法與合眾國各種法律包括成文法與衡平法之一切案件,涉及合眾國已經締結或將來締結之條約之一切案件;涉及大使、其他使節及領事之一切案件;涉及海事司法與海運司法之一切案件;以合眾國為訴訟一方之案件;州與州間之訴訟案件;一州與他州公民間之訴訟案件;各州公民間之訴訟案件;同州公民持有不同州之土地讓與證之爭訟;一州或其公民與外國或外國公民或屬民間之訴訟案件。    
  涉及大使、其他使節及領事以及以一州為訴訟一方之案件,其初審權屬於最高法院。前述所有其他案件,最高法院在法律上與事實上均有上訴司法權,惟應受國會所確定之例外與規章之限制。    
  除彈劾案外,一切刑事犯罪之審判應由陪審團審理;審判應在罪行發生之州舉行;但如案情並非發生於任何一州時,國會得以法律規定一處或一處以上之審判地點。    
  第三項 對合眾國所犯之叛國罪僅包括對其作戰,或依附其敵人,給予其敵人以幫助及支援。非經證人二人對同一明顯行為作證或在公開法庭上自行認罪,不得對任何人判定叛國罪。    
  國會有宣告對叛國罪處刑之權,但對叛國罪犯之褫奪公權令除非在被褫奪公權犯生時,不得具有「血統玷污」法律效力,亦不得沒收其財產。    
  第四條    
  第一項 各州對於他州之法令,檔案與司法程序應寄於完全之信任。國會得以法律規定各州法令、檔案與司法程序之驗定方法及其效力。    
  第二項 每州公民均得享受各州公民享有之一切特權與豁免權。    
  在任何州被控犯有叛國、重罪或其他刑事罪行之人在逃並於他州尋獲時,應根據所逃離之州行政當局之要求予以交出,以便押送至享有該罪案司法權之州。    
  凡依一州法律服兵役或勞役之人逃往他州不得依後者之任何法律或規章而解除其兵役或勞役,而應根據其所服役未滿之州之要求予以交出。    
  第三項 國會得准許新州加入本聯邦,但未經有關州州議會及國會之許可不得在他州之轄區內建立新州,亦不得合併兩州或兩州以上或各州之部分以建立新州。    
  國會有權處理、制定有關合眾國所屬土地或其他財產之必要法則與規章;本憲法一切內容不得作損害合眾國或任何州之權利要求之解釋。    
  第四項 合眾國應保證聯邦各州之共和政體,保護各州免遭侵略,並因各州州議會或行政方面(當州議會不能召集時)之請求以平定內亂。    
  第五條    
  國會遇兩院各三分之二人數認為必要時得提出本憲法之修正案,或因各州三分之二之州議會之請求召集會議提出修正案。在任一情況下,該修正案根據國會建議?以下批准方法之一,或?各州四分之三之州議會,或?各州四分之三之國民大會之批准,即作為本憲法之實際部分而發生效力;惟在1808年前所制定之修正案不得在任何方面影響本憲法第一條第九項第一與第四節;且無論何州,未經其同意,不得剝奪其在參議院之平等參政權。    
  第六條    
  本憲法施行前所欠之債務與所立之約束在本憲法施行後對合眾國仍屬有效,一如邦聯時代。    
  本憲法,依照本憲法制定之合眾國法律及經合眾國授權已經締結或將來締結之條約均為本國之最高法;且不論任何州憲法或法律內容對之有何?觸,各州法官均受其約束。    
  前述之參議員與眾議員、各州議會議員及合眾國與各州一切行政、司法官員均應宣誓或宣告擁護本憲法;但不得以任何宗教誓言做為擔任合眾國官職或公職之條件。    
  第七條    
  本憲法經九個州之全州大會批准即行成立,並在批准本憲法之各州生效。    
  本憲法於我主基督紀元1787年、即美利堅合眾國獨立之第十二年,9月17日,制憲會議出席諸州一致同意所制定。    
  現簽名於後以茲證明:    
  總統、弗吉尼亞代表  喬治·華盛頓    
  新罕布什爾  約翰·蘭登    
  尼古拉斯  吉爾曼    
  馬薩諸塞  納撒內爾·戈勒姆 魯甫斯·金    
  康涅狄格  威廉·塞謬爾·約翰遜 羅傑·謝爾曼    
  紐約  亞歷山大·漢密爾頓    
  新澤西  威廉·利文斯通 戴維·佈雷爾利 威廉·帕特森 喬納森·戴頓    
  賓夕法尼亞  本傑明·富蘭克林 托馬斯·米夫林 羅伯特·莫利斯 喬治·克萊默 托馬斯·菲茨西蒙斯 賈雷德·英格索爾 詹姆斯·威爾遜 古沃納 莫利斯    
  特拉華  喬治·裡德 小岡寧·貝德福德 約翰·迪金森 裡查德·巴西特 雅各布·布魯姆    
  馬裡蘭  詹姆斯·麥克 亨利聖托馬斯的丹尼爾·詹尼弗 丹尼爾·卡羅爾    
  弗吉尼亞  約翰·布萊爾 小詹姆斯·麥迪遜    
  北卡羅來納  威廉·布朗特 裡查德·多布斯·斯佩特 休·威廉森      
  南卡羅來納  約翰·拉特利奇 查爾斯·科茨沃思·平克尼 查爾斯·平克尼 皮爾斯·巴特勒    
  佐治亞  威廉·費尤 亞伯拉罕·鮑德溫    
  此證 秘書  威廉·傑克遜    
  憲法修正案    
  最初修正案十條於國會第一次會議提出,於1791年12月15日批准。第十一條修正案乃第三屆國會第一次會議所提出,於1798年1月8日經合眾國總統致國會咨文中宣佈業已批准。第十二條修正案由漢密爾頓動議,於第八屆國會第一次會議提出,於1804年通過。    
  第一條    
  國會不得制定下列法律:建立宗教或禁止宗教自由;削減人民言論或出版自由;削減人民和平集會及向政府請願伸冤之權力。    
  第二條    
  紀律嚴明之民兵乃保障自由州安全之所需,人民保有及配帶武器之權不得侵犯。    
  第三條    
  在和平時期,未經戶主之許可不得駐紮軍人於民房;在戰爭時期除非依照法律規定之方式亦不准許。    
  第四條    
  人民之人身、住房、文件與財產,不受無理搜查與剝奪之權利不得侵犯,且除非依據宣誓或代誓宣告證明之一定理由,並開列所須搜查之地點與所須扣押之個人與物品者外,不得頒發拘捕扣押狀。    
  第五條    
  非經大陪審團提出公訴或告發,不得使任何人接受死罪或有辱聲名之罪行之控告,惟在陸、海軍中或在戰時或國家危難時刻服現役之民兵中發生的案件,不在此限;不得使任何人因同一罪行處於兩次生命或身體之危境;不得在刑事案件中強迫犯人作不利於本人之證詞;未經相應法律程序,不得剝奪任何人之生命、自由或財產;非有恰當補償,私人財產不得充公。    
  第六條    
  在一切刑事訴訟中被告有權在發生罪案之州或在經法律業經確定發生罪案之區域中由公正陪審團予以迅速及公開之審判,並被告知受控告之案情性質與原因;與原告證人對質;將取得有利於他的證人列為必要程序,並取得辯護律師之協助。    
  第七條    
  在習慣法訴訟中,價值超過二十元之爭議,陪審制審判權應予保持;案情事實?陪審團審定後,合眾國任何法庭除依照習慣法法則外不得以其他方式複審。    
  第八條    
  不得索取過多之保釋金,不得課以過重之罰款,或處以殘酷與非尋常之刑罰。    
  第九條    
  本憲法列舉之若干權利不得解釋為對人民固有之其他權利之排斥或輕忽之意。    
  第十條    
  本憲法所未授與合眾國或未禁止各州行使之權力,均由各州或由人民保留之。    
  第十一條    
  合眾國司法權不得解釋為可以擴展到受理非本州公民或任何外國公民或屬民對合眾國任何一州根據成文法或衡平法上之起訴或檢舉。    
  第十二條    
  選舉人應在本州集合,投票選舉總統與副總統,其中至少應有一人為與選舉人不同州之居民;選舉人應於選票上寫明被選為總統之人名,並於另一選票上寫明被選為副總統之人名;並分別就被選為總統及副總統之一切人以及每人所得票數開列清單,予以簽署證明,封印後送至合眾國政府所在地,逕呈參議院議長。參議院議長應於參議院與眾議院當面開啟全部證書,然後計算票數;獲得總統票數最多者,如選票超過選舉人總數一半,即當選為總統;如無人獲得過半數選票,眾議院應從被選為總統之人名單上得票最多者(不超過三人)中,立即投票選出總統。但選舉總統時以州為單位計票,每州代表團僅投一票;為此目的集會之法定人數須有全國三分之二州之一名代表或數名代表始能形成,並須取得全國過半數州之票數始能當選。在眾議院擁有選舉總統之權而於次年3月4日尚未選出總統時,則副總統應如憲法規定總統亡故或其他憲法規定之原因不能執行職務情況下代行總統職務。    
  得副總統選票最多者,如選票超過選舉人總數一半,即當選為副總統;如無人獲得過半數選票,則參議院應從名單上票數最多之二名中選出副總統;為此目的集會之法定人數由參議員總數三分之二形成,並須有全體參議員之過半數選票始為當選。    
  憲法規定無當選為總統資格之人亦不得當選為合眾國之副總統。    
  下一條修正案於1865年12月2日由亞拉巴馬州批准,因之構成所需批准州數,並於1865年12月18日由國務卿證明作為合眾國憲法之一部分生效。    
  第十三條    
  第一項 合眾國境內或屬合眾國管轄地方之內,不准有奴隸制或強迫勞役存在,惟用以對合法制罪之罪犯作為懲罰者不在此限。    
  第二項 國會有權制定實施本條之相應立法。    
  下一條修正案於1868年7月28日由國務卿證明作為合眾國憲法之一部分生效。    
  第十四條    
  第一項 凡出生或歸化於合眾國並受合眾國司法管轄之人,即為合眾國及其所居住州之公民。無論何州均不得制定或實施任何法律以損害合眾國公民之特權或豁免權;無論何州亦不得不經適當法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財產;亦不得不給予在其司法管轄下之任何人以同等之法律保護。    
  第二項 各州之眾議員人數,應按其人口分配之,除不納稅之印地安人以外,應計各州之人口總數。但如各州之男性居民,年滿二十一歲且為合眾國公民,而其選舉合眾國總統與副總統之選舉人、國會議員、該州之行政與司法官員、或該州州議會議員之權利被剝奪,或除因犯叛國或其他罪行之外而以任何形式受到限制時,則該州代表人數應按前項男性公民人數所佔該州年齡達二十一歲之男性公民總數之比例核減之。    
  第三項 凡作為國會議員、合眾國官員、州議會議員或各州行政或司法官員曾已宣誓擁護合眾國憲法,而又復參與反對合眾國之暴亂或謀叛,或給予其敵人以幫助或支援者,不得擔任國會之參議員或眾議員、或總統與副總統選舉人、或在合眾國政府、或任何一州政府中擔任文武官職。但國會有權以每院三分之二之票數表決取消此種限制。    
  第四項 凡經法律授權籌集之公債,包括為支付有功於平定暴亂或叛變者之養老金與獎勵金所負之國債,其效力不得否認。但合眾國或任何一州皆不承擔或償付為資助對合眾國進行暴亂或謀叛所負之債務或義務,或承擔或償付喪失或解放奴隸所蒙受損失之要求;一切此類債務、義務與要求均應視為非法與無效。    
  第五項 國會有權制定實施本條規定之相應立法。    
  下一條修正案於1869年2月27日由第四十屆國會向各州州議會提出,並於1870年3月30日國務卿文告中宣佈已為三十七州中之二十九州州議會批准。    
  第十五條    
  第一項 合眾國或其任何一州,不得因種族、膚色或前此曾為奴隸之關係,拒絕或限制合眾國公民之投票權。    
  第二項 國會有權制定實施本條之相應立法。    
  第十六條    
  國會有權對任何來源之收入賦課並徵收所得稅,所得稅收入不在各州之間分配,亦不必照顧任何人口普查或點查。    
  第十七條    
  第一項 合眾國參議院以每州人民選出之二名任期六年之參議員組成;每名參議員各有一票表決權。各州選舉人應具有州議會中人數較多之一院之選舉人所需具備之條件。    
  第二項 任何一州在參議院之代表出現缺額時,該州之行政當局得頒布選舉令以補充該項缺額;惟任何州之州議會須授權行政部門作出臨時任命,以俟人民按照州議會規定以選舉方式補充缺額。    
  第三項 本修正案不得解釋為影響到本條作為合眾國憲法一部分生效前所選出之參議員之選舉或任期。    
  第十八條    
  第一項 自本條批准一年後,在合眾國以其管轄之一切領土內禁止酒類之製造、銷售或運輸,及其為飲用目的之進出口。    
  第二項 國會與各州均有權制定實施本條之相應立法。    
  第三項 本條除非在國會提交各州之日起七年內經各州州議會按照憲法規定批准作為憲法修正案,否則無效。    
  第十九條    
  第一項 合眾國或各州不得因性別而拒絕或限制合眾國公民之投票權。    
  第二項 國會有權制定實施本條之相應立法。    
  第二十條    
  第一項 總統與副總統之任期,應於協定任期屆滿之年1月20日午時終止,參議員與眾議員之任期於協定任期屆滿之年1月3日午時終止;其繼任者之任期即於是時開始。    
  第二項 國會每年至少集會一次,除國會以法律形式另訂日期外,應於1月3日午時開始。    
  第三項 如當選總統在規定接任日期以前亡故,當選之副總統即成為總統。如規定之總統接任日期已屆而總統尚未選出,或當選總統未能合格就任,則當選之副總統即代行總統職權,至總統合格就任時止;在當選總統與副總統均未合格就任之情況下,國會得以法律形式宣佈代理總統之人選或遴選代理總統之方式,該人選即可據以代行職務,至總統或副總統合格就任時止。    
  第四項 眾議院行使遴選總統權力時,以及參議院行使遴選副總統權力時,如候選人中有人亡故,國會得以法律形式規定此種情況之處置辦法。    
  第五項 第一與第二兩項應於本條修正案批准之後之10月15日起生效。    
  第六項 本條除經四分之三州之議會在提交之日起七年內批准作為憲法之修正案,否則無效。    
  第二十一條    
  第一項 合眾國憲法第十八條修正案即行廢止。    
  第二項 為在合眾國各州、各領土或屬地內交付或使用而進行之違法運輸或進口酒類飲料均予禁止。    
  第三項 本條除非按照憲法規定,於國會提交各州之日起七年內,經各州代表大會作為憲法修正案批准,否則無效。         
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<<聯邦黨人文集>> 〔完〕

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